【導(dǎo)讀】量與管理水平的作用以及評估結(jié)果對中央政府與地方政府關(guān)系的影響。述了對我國政府績效管理和評估的幾點(diǎn)有益的啟示。價(jià)值、CPA、BVPIs、PSA。人們通常認(rèn)為，法國是西方國家中央集權(quán)行政制度的典型。這一點(diǎn)集中體現(xiàn)在英國中央。經(jīng)形成了一套完整而嚴(yán)密的體系。這個(gè)體系目前主要由兩部分組成：“最優(yōu)。監(jiān)督和審計(jì)三種傳統(tǒng)的責(zé)任機(jī)制為基礎(chǔ)的。而中央政府和相關(guān)委員會最初使用的監(jiān)控方法就是監(jiān)察和審。如受理上訴、審批、監(jiān)察、審計(jì)、指導(dǎo)、任命等等。中央政府的監(jiān)察人員擁有很大的權(quán)力。監(jiān)察工作主要由中央政府各部或其代理機(jī)構(gòu)以及相。關(guān)的獨(dú)立委員會在其管轄領(lǐng)域內(nèi)執(zhí)行。該法案規(guī)定必須對地方政府進(jìn)行強(qiáng)制性的審計(jì)。級審計(jì)署之外選擇其他經(jīng)中央政府認(rèn)定的私營審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)。七十年代末，英國議會提出了將縣級審計(jì)署與財(cái)政和審計(jì)部1合。府財(cái)政法案”，成立了“審計(jì)委員會”2。立并履行職責(zé)，1988年在蘇格蘭正式成立并履行職責(zé)。

　　

【正文】 類 ，分別用 4 顆星到 0 顆星來表示 。 3. 評估結(jié)果的運(yùn)用 英國中央政府 對 地方政府和公共機(jī)構(gòu)的績效評估結(jié)果雖然并不導(dǎo)致物質(zhì) 、 金錢 和 職級 方面的獎(jiǎng)懲，但卻會影響中央政府與地方政府、公共機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。這種影響主要表現(xiàn)在中央政府對地方政府和公共機(jī)構(gòu)的監(jiān)控力度和頻率上 ，因而體現(xiàn)為一種體制上的（正負(fù)）激勵(lì) 。 對于 其績效 被評為優(yōu)、良兩類的地方政府與公共機(jī)構(gòu) ，英國中央政府將給予它們較多的行動(dòng)自由、 較少的監(jiān)督檢查并對它們行為持較為靈活和積極鼓勵(lì)的態(tài)度。對于那些被評為弱、差兩類的地方政府，中央政府則給予相反的對待。同時(shí)，如果中央政府認(rèn)為必要，可以對地方政府表現(xiàn)特別差的職能實(shí)行中央接管，即由中央派員接管地方政府的某個(gè)職能，如教育、城市清潔等。接管期限由中央政府根據(jù)需要確定。在這種情況下，地方政府中原負(fù)責(zé)該職能的行政官員將被撤換。由于英國地方政府的行政官員都不是公務(wù)員，所以撤換不存在嚴(yán)重的法律障礙。但如果中央政府要接管首席執(zhí)行官的職能，則需要與地方議會內(nèi)閣協(xié)商，獲得內(nèi) 閣的同意 1。 更重要的是 ，評估結(jié)果對于各地方政府執(zhí)政黨的政治形象、吸引投資和人才具有直接的影響， 并 進(jìn)而間接地影響到執(zhí)政黨的執(zhí)政壽命。因此，目前各地方政府，無論其政治傾向如何，都非常重視這項(xiàng)工作，盡管它們對此評估體系帶來的財(cái)政和工作負(fù)擔(dān)有所報(bào)怨。 4. “全面績效評估”體系的有效性和存在的問題。 作為 英國中央政府對地方政府和公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行 全面績效管理的指標(biāo)體系，“ 最優(yōu)價(jià)值 績效指標(biāo)”體系的已有二十多年的歷史（僅從審計(jì)委員會成立算起）。經(jīng)過二十多年無間斷的研究、實(shí)踐、修改、完善，這套體系已經(jīng)具有相當(dāng)高的信度和效度。相比 之下， “全面績效評估” 體系作為更高層次的績效評估體系和全新的評估方法，在其 5 年的歷史中，只在英格蘭地區(qū)進(jìn)行了 4 輪評估，在威爾士進(jìn)行了 3 輪評估。因此，其信度和效度還需要經(jīng)過更長時(shí)期實(shí)踐的檢驗(yàn)。 從目前英國審計(jì)委員會公布的相關(guān)信息看， “全面績效評估” 體系對于英國地方政府和公共機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)及其績效 起到了積極的推動(dòng)作用。以英格蘭為例， 2020 年，績效等級為“優(yōu)”（ 4 星級）和“良”（ 3 星級）的地方政府均比 2020 年增加了 4 個(gè)百分點(diǎn)；績效等級為“中”（ 2 星級）的地 1 見 Local Government Act 1999, Section 15 (6)。 15 方政府比 2020 年減少了 7 個(gè)百分點(diǎn)；績效等級為“弱” （ 1 星級）的地方政府因績效等級的提高而比 2020 年減少了 3 個(gè)百分點(diǎn)；績效等級為“差”（ 0星級）的地方政府則已經(jīng)不復(fù)存在。這說明被評估的地方政府績效 整體 上有所改善（見下列圖表） 1。 20202020 年 英格蘭地區(qū) 全面績效評估結(jié)果的比較 然而，對 “全面績效評估” 體系也存在負(fù)面的評價(jià)。在本文作者調(diào)研中接觸到的地方議員和政府官員中，很多人在承認(rèn)該評估體系 有益于 促進(jìn)和改善 政府 的服務(wù)和績效 的同時(shí)，也對它提出批評。這些批評意見可以分為兩類。一類是技術(shù)性的，主要是 質(zhì)疑 某些指標(biāo)的信度 、 效度 ，批評其 評估難度 。另一類 是政治性的，主要是指責(zé)它 是中央政府強(qiáng)加給地方政府的，是控制地方政府的工具，且 過于復(fù)雜，過于官僚主義和文牘主義、給地方政府帶來了沉重的工作和財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān) 。 一般來說， 英國保守黨議員及 其控制的地方政府對 “全面績效評估”體系抱有較強(qiáng)的敵意，雖然正是他 們創(chuàng)建了審計(jì)委員會 ,編制了作為當(dāng)前英國 績效管理 體系基礎(chǔ)的“審計(jì)委員會績效指標(biāo)”（ ACPIs）。 作為最大的反對黨，保守黨的 這種敵意使人懷疑 一旦政權(quán)易手， “全面績效評估” 體系是否能 夠 繼續(xù)存在。不過，即使保守黨人也承認(rèn)，績效評估體系 確 有其存在的 1 見英國審計(jì)委員會網(wǎng)站： 。 16 理由。他們所主張的， 不是取消績效評 估， 只是減輕 “全面 績效評估 ” 體系給地方政府造成 的 負(fù)擔(dān)。他們希望能 夠 用一種更加輕靈、有效的方法取代現(xiàn)行的 評估 體系 。 五、 幾點(diǎn)啟示 從英國中央政府對地方政府進(jìn)行 績效管理 的歷史實(shí)踐中，我們可以得到以下幾點(diǎn)啟示。 1. 績效管理和評估是 行政權(quán)力的自我監(jiān)控機(jī)制。它 源 于國家和社會對行政權(quán)力實(shí)施的政治、司法 和輿論 的 外部 監(jiān)控以及應(yīng)對這些監(jiān)控的需求 。由于它能夠?qū)φ男袨楫a(chǎn)生導(dǎo)向 和規(guī)范 作用，因而是涉及公共行政 全局的 戰(zhàn)略問題。 2. 準(zhǔn)確合理的政府職能定位是 進(jìn)行政府績效管理， 建立科學(xué)的政府績效評估體系的前提。 西方國家經(jīng)過幾 百年的選舉和由此產(chǎn) 生的政府更迭，已基本完成了政府職能的界定。我國可以吸取他們的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，力爭在較短的時(shí)期內(nèi)完成此項(xiàng)工作。 3. 建立一個(gè)相對完善的績效指標(biāo)體系是進(jìn)行績效管理和 評估 的前提。這個(gè)指標(biāo)體系中應(yīng)當(dāng)既有代表國家利益的普遍性指標(biāo)，又有顧及不同地方客觀條件的特殊性指標(biāo)；既有評估績 效 的靜態(tài)的硬性指標(biāo)，又有評估 改善服務(wù)和 績效 能力的動(dòng)態(tài)的軟性指標(biāo)。 4. 立法、管理機(jī)構(gòu)、指標(biāo)體系、評估程序和方法是政府績效管理體制的四大基本構(gòu)成要素。在這些方面，我國目前尚有許多亟待解決的問題，如盡快就政府績效管理的問題立法， 界定政府的職能，明確政府績效的管理 部門及其職能， 建立和完善政府績效評估的指標(biāo)體系和 程序、方法，等等。 5. 績效管理行為所涉及的 管理學(xué) 理論不是精確科學(xué)，而是一種經(jīng)驗(yàn)科學(xué)。這就意味著它 沒有理論上的最佳值，也 沒有本來意義上的 、放之四海而皆準(zhǔn)的客觀標(biāo)準(zhǔn)。它的標(biāo)準(zhǔn)本身就是經(jīng)驗(yàn)，而經(jīng)驗(yàn)永遠(yuǎn)是不完善的 ，而且總是因時(shí)、因地、因人、因 組織 、因文化 之 不同而相 異 的 。在這個(gè)領(lǐng)域中， 不存在一蹴而就，達(dá)到一勞永逸之最佳狀態(tài)的 途徑和 方法。 因此，在實(shí)踐中， 人們 既 不應(yīng)奢求一次達(dá)成 績效管理與評估體系 的完美無瑕， 也不應(yīng)因 其 存在缺陷而半途而廢 。相反，人們 只能在實(shí)踐、修正、再實(shí)踐、再修 正的過程中 才能 不斷完善 績效管理體制、績效 評估 的 指標(biāo) 體系和 程序 方法，使 之 逐漸逼近最佳狀態(tài)。 6. 進(jìn)行績效評估 必須注意把握 科學(xué)性和簡易性 之間 的 平衡 。 在績效評 17 估的實(shí)踐中，二者常 常是 成反比的、甚至是 相互矛盾的 。 追求科學(xué)性必然提高 評估內(nèi)容、 程序和方法的復(fù)雜性，以及 對 評估主體的素質(zhì) 和 信息溝通 的 高 要求 ，因而加大實(shí)施難度 、 加重 工作和財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān) 。這就容易 引起被評估者的不滿， 不容易使之接受，進(jìn)而 影響績效評估本身的可持續(xù)性 。 追求 簡 易性雖然可以使評估內(nèi)容、 操作程序和方法容易掌握， 減 輕被評估者的 工作與財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān) ，容易為被評估者接受， 但 評估內(nèi) 容 、 操作程序和方法 的信度和效度低， 評估 容易流于形式 ，起不到 提高 服務(wù) 質(zhì)量 和 管理水平 的效果，因而喪失其存在的理由 。 我國目前 的 政府績效評估正處于由簡易 性向 科學(xué)性過渡的階段。因此，把握好二者的平衡點(diǎn) 在實(shí)踐中 是至關(guān)重要的。 7. 英國行政體系 中 政治上的分權(quán)性和行政上的集權(quán)性，不同級 地方政府職能的互補(bǔ)性 以及地方政府官員的非公務(wù)員性質(zhì)， 是一種 十分 有趣的政治 行政學(xué) 現(xiàn)象。深入研究這種現(xiàn)象，對于我國的政治改革和行政改革， 無疑 是有所裨益的。