【導(dǎo)讀】由于目前我國正處于大規(guī)模的建設(shè)期，因此從動(dòng)態(tài)角度看，市政公用設(shè)施投融資。渠道的多元化，是實(shí)現(xiàn)市場化改革目標(biāo)的重要前提條件。去政府單一主體變?yōu)檎?、社?huì)、外資共同參與的局面。經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資和運(yùn)營體制、社會(huì)事業(yè)投資和運(yùn)營方式等大類、項(xiàng)投融資體制改革任務(wù)。施領(lǐng)域，促進(jìn)了公用事業(yè)投資主體多元化、融資渠道社會(huì)化。城市基礎(chǔ)設(shè)施建立具有投資規(guī)模大、時(shí)間長、社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)效益等特點(diǎn)，對(duì)資金需求。政府預(yù)算內(nèi)支出包括：中央財(cái)政專項(xiàng)撥款、“兩項(xiàng)資金”和地方財(cái)政撥款三個(gè)部分。設(shè)資金需求增長加快，兩項(xiàng)資金已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。后，隨著“治亂減負(fù)”工作的開展，不合理收費(fèi)被取消，目前各種收費(fèi)占城建資金的比例約占%?？傮w上，政府投入所占比例呈下降趨勢而市場投入比例呈上升趨勢。將過去由政府壟斷經(jīng)營的城建存量資產(chǎn)投放市場。性和非經(jīng)營性類別的劃分，社會(huì)資金開始進(jìn)入城建領(lǐng)域。各地將有盈利的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目推向市場，

　　

【正文】 擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本實(shí)力，推動(dòng)設(shè)立中小企業(yè)投資公司，建立和完善創(chuàng)業(yè)投資機(jī)制。規(guī)范發(fā)展各類投資基金。鼓勵(lì)和促進(jìn)保險(xiǎn)資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目。 ．經(jīng)濟(jì)監(jiān) 管 國務(wù)院體改辦經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所與世界銀行合作研究的報(bào)告中指出，對(duì)運(yùn)輸和配送管道的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管必須達(dá)到三個(gè)目標(biāo)：（）生產(chǎn)效率：指在保證既定服務(wù)質(zhì)量的前提下，提供運(yùn)輸服務(wù)的成本要盡可能低；（）分配效率：指承運(yùn)人支付的費(fèi)用應(yīng)該反映提供服務(wù)的成本；（）足夠的收益：運(yùn)輸服務(wù)提供商必須能夠獲得足夠的收益，以獲得允許的投資回報(bào)。 可選擇的監(jiān)管模式主要有：對(duì)回報(bào)率的監(jiān)管和基于業(yè)績的監(jiān)管。 在投資回報(bào)率方式下，企業(yè)無論經(jīng)營成本有多高，都可以獲得一定投資回報(bào)。目前我國就是采用 這種 成本補(bǔ)償加合理利潤的定價(jià)辦法，但由于缺乏對(duì)企業(yè) 成本構(gòu)成的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，價(jià)格監(jiān)管實(shí)際上沒有形成對(duì)企業(yè)經(jīng)營成本的有效約束 。 基于業(yè)績的監(jiān)管模式是指國家監(jiān)管部門會(huì)與公用事業(yè)單位進(jìn)行協(xié)商，在考慮擴(kuò)建和資本設(shè)備更新需要的前提下確定基準(zhǔn)費(fèi)率。在一定年限內(nèi)（通常是 年），這個(gè)收費(fèi)基準(zhǔn)與每年的指數(shù)因子掛鉤。每年的指數(shù)因子是經(jīng)濟(jì)的總體價(jià)格指數(shù)（零售或消費(fèi)物價(jià)指數(shù)： RPI）減去一個(gè)“ X”值， “ X”表示的是監(jiān)管委員會(huì)對(duì)公用事業(yè)單位在這段時(shí)期內(nèi)每年要達(dá)到的效率或生產(chǎn)率潛力的估計(jì)。這個(gè)機(jī)制被簡單稱為“ RPI－ X”。 每五年的時(shí)間段結(jié)束時(shí)，監(jiān)管委員會(huì)將為隨后幾年的時(shí)間段重新評(píng)估收 費(fèi)基準(zhǔn)，并設(shè)定一個(gè)新的“ X”值。其目的是使費(fèi)率隨時(shí)與實(shí)際情況保持一致。對(duì)公用事業(yè)單位的激勵(lì)因素是，如果他們使自己的成本低于監(jiān)管委員會(huì)的規(guī)定，就可以提留差價(jià)。在實(shí)際應(yīng)用的過程中，這個(gè)指數(shù)公式比這里的描述要復(fù)雜一些。例如，可能會(huì)增加允許公用事業(yè)單位通過提高費(fèi)率來補(bǔ)償稅收增加的條款。 從國外發(fā)達(dá)國家天然氣行業(yè)的發(fā)展歷程來看，基于業(yè)績的監(jiān)管方法可能會(huì)逐步取代上述基于 中國最大的管理資料下載中心 (收集 \整理 . 大量免費(fèi)資源共享 ) 第 23 頁 共 34 頁 回報(bào)率的方法。在一些國家中，近些年對(duì)天然氣行業(yè)實(shí)施了公司化，在公司化過程中，普遍采用這種基于業(yè)績的監(jiān)管機(jī)制，例如墨西哥、阿根廷等國，在巴西的配送領(lǐng)域也采 用了這一定價(jià)機(jī)制。基于業(yè)績的監(jiān)管概念極富吸引力，原則上是值得推薦的。它提高了經(jīng)營性支出和資本性支出的效率，并讓被監(jiān)管企業(yè)來做本來應(yīng)該由它們自己做出的決策，從而使監(jiān)管的效率更高。 目前我國城市燃?xì)獾膬r(jià)格體系體現(xiàn)了一部分福利成分，居民用戶的價(jià)格最低，工業(yè)用戶的價(jià)格最高，用氣價(jià)格而用氣量正好相反。這種定價(jià)方式與經(jīng)濟(jì)性無關(guān)，政府對(duì)居民用戶的福利成本由企業(yè)來承擔(dān)。從國外價(jià)格體系來看，居民用戶的價(jià)格最高，商業(yè)、工業(yè)、電力用戶的燃?xì)鈨r(jià)格低于居民用戶的用氣價(jià)格。未來價(jià)格體系存在向國外這種模式轉(zhuǎn)化的可能，將普遍福利轉(zhuǎn)換成針對(duì) 特殊人群的福利。 ．市場準(zhǔn)入 從我國目前城市燃?xì)獾陌l(fā)展階段來看，對(duì)于城市燃?xì)馀渌推髽I(yè)給予其服務(wù)專營權(quán)有其合理性。在授予專營權(quán)的同時(shí)，也承擔(dān)了向?qū)I區(qū)內(nèi)的用戶提供服務(wù)的法定義務(wù)。雖然配送企業(yè)具有專營的特點(diǎn)，但政府仍可以采取一些措施來提高其生產(chǎn)和服務(wù)的效率： 可以采用招投標(biāo)的方法選擇配送公司，授予其特許權(quán)。監(jiān)管委員根據(jù)標(biāo)書中規(guī)定的使用專營權(quán)的條件和競標(biāo)者的承諾選出勝出者。配送專營權(quán)通常應(yīng)有一個(gè)固定期限（～年），之后要重新招標(biāo)； 可以允許現(xiàn)有的企業(yè)參與重新招標(biāo)。這就給監(jiān)管委員會(huì)提供了將低效率經(jīng)營者淘汰出局的機(jī)會(huì)； 在一些大城市，也可能分成幾個(gè)專營區(qū)。雖然專營者在其區(qū)域內(nèi)擁有壟斷權(quán)，但由于有若干個(gè)獲得專營權(quán)的配送企業(yè)，監(jiān)管委員會(huì)就具備了對(duì)它們的業(yè)績進(jìn)行比較的基礎(chǔ)，從而能夠獎(jiǎng)勵(lì)好的經(jīng)營者并處罰差的經(jīng)營者。系統(tǒng)擴(kuò)建的合同可以給予其它公司，而不給予專營者； 也可以向配送管道授予另一種形式的專營權(quán)，即向部分或所有用戶銷售天然氣的專營權(quán)。本文前面已經(jīng)提到，在所有新興天然氣市場中，配送企業(yè)擁有給小用戶買賣天然氣的專營權(quán)，這些小用戶可以是家庭用戶，也可以是小型商業(yè)用戶和工業(yè)設(shè)施。因?yàn)樵谛碌奶烊粴夥?wù)區(qū)域里，如果允許小用戶直接向生產(chǎn) 方或向非配送管道經(jīng)營者購買天然氣，則其管理成本是很高的，并且，作為第三方的銷售天然氣公司，其經(jīng)營成本也很高。第三方管理天然氣銷售的設(shè)施很貴，在天然氣新服務(wù)區(qū)提供服務(wù)的成本也會(huì)很高。為了鼓勵(lì)對(duì)新配送管網(wǎng)的投資，促進(jìn)新配送管網(wǎng)的發(fā)展，在初期，比如～年內(nèi)，可以授予配送公司向所有大用戶和小用戶銷售天然氣的專營權(quán)。在這個(gè)階段過去之后，則可以允許消費(fèi)者，特別是大用戶從其他供氣商處購氣，以對(duì)天然氣配售公司形成競爭。 中國最大的管理資料下載中心 (收集 \整理 . 大量免費(fèi)資源共享 ) 第 24 頁 共 34 頁 因此，在城市配氣領(lǐng)域中，未來當(dāng)市場發(fā)展成熟的時(shí)候，可能會(huì)將運(yùn)輸業(yè)務(wù)和銷售業(yè)務(wù)適當(dāng)“松綁”，理想的監(jiān)管模式可 能是：區(qū)分大小用戶；針對(duì)大用戶，將配氣和供應(yīng)分離，允許其接受“非捆綁式”服務(wù)；針對(duì)小用戶，由于小用戶直接向天然氣供應(yīng)商購氣成本很高，同時(shí)這樣做也會(huì)導(dǎo)致管道堵塞或閑置，造成資源浪費(fèi)。因此，小用戶接受 “捆綁式 ”服務(wù)比較好。但在市場發(fā)育的早期階段，為吸引投資，仍將允許配氣和供應(yīng)業(yè)務(wù)的交叉。 從國外天然氣市場的發(fā)展規(guī)律來看，只有在天然氣市場充分發(fā)展并達(dá)到高度成熟之后，在供應(yīng)和運(yùn)輸方面均有一定的剩余能力，才能引進(jìn)“第三方準(zhǔn)入”，以增加競爭和提高效率。但我國天然氣市場目前的發(fā)展階段尚不具備引進(jìn)“第三方準(zhǔn)入”的條件。 （ 三）建立和健全監(jiān)管法規(guī) 現(xiàn)階段的政策環(huán)境對(duì)天然氣立法是十分有利的。中國加入 WTO 后，市場將進(jìn)一步開放，政府管理經(jīng)濟(jì)的方式也將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，為此，中國已將壟斷行業(yè)的改革列為經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，并正在加快經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法工作。中國能源需求的日益增長，以及支持清潔能源發(fā)展的環(huán)保政策，使天然氣行業(yè)面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇。與此同時(shí)，天然氣行業(yè)當(dāng)前的一些變化對(duì)天然氣立法也是有利的，比如天然氣行業(yè)的重組、政府監(jiān)管的改革、國有企業(yè)的角色轉(zhuǎn)換、打破行政性壟斷，以及行業(yè)的快速發(fā)展，對(duì)國內(nèi)外天然氣資源的開發(fā)利用。 在建立健全天然氣 的相關(guān)法律過程中，下列問題將會(huì)被重點(diǎn)關(guān)注： 首先，制定獨(dú)立的天然氣法。中央和地方政府將會(huì)制定統(tǒng)一的規(guī)則，借鑒國際標(biāo)準(zhǔn)，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角色和責(zé)任，促進(jìn)天然氣行業(yè)的快速發(fā)展。 其次，充分考慮天然氣不同領(lǐng)域發(fā)展的特點(diǎn)。在天然氣立法的調(diào)整范圍方面充分考慮區(qū)分上、中、下游的特點(diǎn)和任務(wù)。對(duì)于下游領(lǐng)域的監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)打破油氣一體的立法格局，天然氣單獨(dú)立法，主要調(diào)整在長距離運(yùn)輸、儲(chǔ)存、配送、銷售和安全管理等領(lǐng)域。 最后，遵循適當(dāng)管制與鼓勵(lì)競爭并重的原則。在開采、運(yùn)輸、儲(chǔ)存和配送等領(lǐng)域，都將從資源管理、環(huán)境保護(hù)和公共安全的角度出 發(fā)，設(shè)定適當(dāng)?shù)男姓苤啤? 從總體來看，目前我們的天然氣立法還處于相當(dāng)薄弱的狀態(tài)，通過多個(gè)層次的法律工具形成上下游相互協(xié)調(diào)的法律規(guī)范，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章等，形成一整套完整的法律體系，還將需要很長一段時(shí)間。未來的天然氣立法可能會(huì)包括以下主要內(nèi)容： ? 國家對(duì)該行業(yè)發(fā)展的總體方針； ? 法律所采取的基本模式； ? 建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的原則、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及其隸屬關(guān)系、職能、組織結(jié)構(gòu)（包括中央和地方兩級(jí)監(jiān)管之間的關(guān)系）、機(jī)構(gòu)、人員選配、經(jīng)費(fèi)來源、決策程序； 中國最大的管理資料下載中心 (收集 \整理 . 大量免費(fèi)資源共享 ) 第 25 頁 共 34 頁 ? 平衡天然氣下游領(lǐng)域不同環(huán)節(jié)利益的原則； ? 天然氣定價(jià)政策 和價(jià)格形成機(jī)制； ? 天然氣下游市場準(zhǔn)入條件和從事天然氣下游業(yè)務(wù)的企業(yè)所應(yīng)具備的資質(zhì)； ? 制定運(yùn)輸和配氣業(yè)務(wù)應(yīng)遵循的經(jīng)營規(guī)范，行為準(zhǔn)則的原則； ? 天然氣下游領(lǐng)域監(jiān)管政策與天然氣上游領(lǐng)域和其他能源行業(yè)監(jiān)管政策之間的關(guān)系。 第五章 天然氣監(jiān)管政策及燃?xì)饴鋵?shí)措施 一、監(jiān)管體制 （一）監(jiān)管的相關(guān)政策 在“ 以電力為中心，加快液化天然氣項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)行節(jié)能優(yōu)先，發(fā)展新能源和可再生能源，建立能源與環(huán)境發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制 ”能源戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，將大力發(fā)展天然氣清潔能源，政府和有關(guān)部門在國家有關(guān)政策的基礎(chǔ)上，制定了更加詳細(xì)的和符合發(fā)展要求 的相關(guān)政策。 針對(duì)天然氣下游領(lǐng)域的配送、儲(chǔ)存和銷售活動(dòng)，建設(shè)局于年月出臺(tái)了 《燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》 (征求意見稿 )。其中對(duì)城市燃?xì)猓?供給生活、生產(chǎn)等使用的液化石油氣、天然氣、人工煤氣及其他氣體燃料 ） 經(jīng)營權(quán)取得 ， 燃?xì)獾馁A存、輸配、經(jīng)營、使用，燃?xì)庠O(shè)施的保護(hù) ，燃?xì)怃N售的價(jià)格、質(zhì)量以及相關(guān)的安全、管理 等方面 活動(dòng) 進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督。 同時(shí)，該條例還明確， 建設(shè) 局是城市 燃?xì)庑袠I(yè)的主管部門，負(fù)責(zé)組織本條例的實(shí)施 ，并 根據(jù)本市燃?xì)獍l(fā)展需要編制燃?xì)庑袠I(yè)發(fā)展規(guī)劃 ； 市建設(shè) 局 可制定相應(yīng)的氣源轉(zhuǎn)換實(shí)施辦法 ； 管道燃?xì)鈨r(jià)格及相關(guān)收費(fèi)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照市物價(jià)部 門會(huì)同市主管部門依照法定程序制定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行 ； 規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同市、區(qū)主管部門編制燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃 。 天然氣城市管網(wǎng)和場站的規(guī)劃工作由國土規(guī)劃局負(fù)責(zé)。規(guī)劃國土局已經(jīng)委托中國市政工程西南設(shè)計(jì)研究院和市政工程設(shè)計(jì)院共同完成了《燃?xì)鈱ｍ?xiàng)總體規(guī)劃（ ）》。其中對(duì)城市燃?xì)鈿庠催x擇液化石油氣和天然氣，遠(yuǎn)期規(guī)劃氣源為天然氣；天然氣轉(zhuǎn)換原則和置換方式；以及涉及天然氣的安全保障和環(huán)境保護(hù)等工作做出了比較具體的規(guī)劃。 在《燃?xì)獍踩芾硪?guī)定》中指出， 人民政府建設(shè)行政部門負(fù)責(zé)管理全市燃?xì)獍踩ぷ?，勞?dòng)行政部門負(fù)責(zé)全市燃?xì)獾陌踩O(jiān)察，公安消 防部門負(fù)責(zé)全市燃?xì)獾南辣O(jiān)督 。 （二）目前的監(jiān)管重點(diǎn) 從地方政府制定的相關(guān)條例和法規(guī)來看，地方政府對(duì)城市燃?xì)馀渌秃头咒N領(lǐng)域的監(jiān)管主要包括安全保障、環(huán)境保護(hù)、價(jià)格監(jiān)管和管道準(zhǔn)入監(jiān)管。 中國最大的管理資料下載中心 (收集 \整理 . 大量免費(fèi)資源共享 ) 第 26 頁 共 34 頁 ．安全保障 根據(jù)《經(jīng)濟(jì)特區(qū)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》以及國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合實(shí)際， 地方政府制定了《 燃?xì)獍踩芾硪?guī)定 》。提出 燃?xì)獾纳a(chǎn)、儲(chǔ)存、輸配、經(jīng)營和使用，必須貫徹 “安全第一、預(yù)防為主 ”的方針 。從作業(yè)安全、使用安全、搶險(xiǎn)與事故處理等各個(gè)方面對(duì) 燃?xì)鈨?chǔ)配 、管道燃?xì)獾陌踩芾磉M(jìn)行了規(guī)范。同時(shí)，在《 經(jīng)濟(jì)特區(qū)消防條例 》中也對(duì)燃?xì)馄髽I(yè)生產(chǎn)運(yùn)營的安全性有 相關(guān)規(guī)定，例如 生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷售或者在生產(chǎn)、經(jīng)營中經(jīng)常性使用易燃易爆危險(xiǎn)物品的，應(yīng)當(dāng) 接受 公安消防機(jī)構(gòu) 的安全檢查。 建設(shè)局與燃?xì)饧瘓F(tuán)簽訂的《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》（以下簡稱“特許經(jīng)營協(xié)議”）中還規(guī)定，燃?xì)饧瘓F(tuán)在經(jīng)營過程中不僅要保證企業(yè)生產(chǎn)服務(wù)安全，還有義務(wù)對(duì)燃?xì)庥脩暨M(jìn)行燃?xì)獍踩麄?，加?qiáng)對(duì)燃?xì)庥脩舭踩褂霉艿廊細(xì)獾闹笇?dǎo)，派發(fā)安全用氣手冊。合理地在公共場所、電視媒體上發(fā)布公益廣告，宣傳管道燃?xì)獍踩R(shí)和注意事項(xiàng)也是燃?xì)饧瘓F(tuán)的安全管理義務(wù)之一。 ．環(huán)境保護(hù) 在環(huán)境保護(hù)方面，天然氣項(xiàng)目的實(shí)施要滿足《 經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境 保護(hù)條例 》的要求。 建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目或設(shè)施 ， 必須編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書（表），并報(bào)環(huán)境保護(hù)部門批準(zhǔn)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書，應(yīng)委托具有環(huán)境影響評(píng)價(jià)資格證書的單位編制，評(píng)價(jià)單位應(yīng)按市環(huán)境保護(hù)部門批準(zhǔn)的評(píng)價(jià)大綱和要求進(jìn)行評(píng)價(jià)，并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)論負(fù)責(zé)。 建設(shè)對(duì)環(huán)境有污染的項(xiàng)目，其污染防治設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用。改建、擴(kuò)建、遷建和技術(shù)改造項(xiàng)目，必須對(duì)原有污染同時(shí)治理。對(duì)環(huán)境有污染的項(xiàng)目在投入使用前，其污染防治設(shè)施必須報(bào)對(duì)該項(xiàng)目有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)部門驗(yàn)收。在環(huán)境保護(hù)部門規(guī)定的期限內(nèi)經(jīng)試生產(chǎn)或試運(yùn) 行，污染物排放達(dá)到項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批要求的，由環(huán)境保護(hù)部門發(fā)給驗(yàn)收合格證和污染物排放許可證；未達(dá)到環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批要求的，應(yīng)責(zé)令限期整改，對(duì)環(huán)境污染嚴(yán)重的或經(jīng)整改仍未達(dá)到要求的，應(yīng)責(zé)令停止試生產(chǎn)或試運(yùn)行。 ．管道準(zhǔn)入監(jiān)管 城市燃?xì)鈱儆诔鞘泄檬聵I(yè)，由 市政府或其授權(quán)的監(jiān)管部門特別授權(quán)許可符合條件的企業(yè)或其他組織在一定時(shí)間和范圍內(nèi)經(jīng)營 。 授權(quán)主體可以采取招標(biāo)、招募或法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他方式 ， 將某項(xiàng)公用事業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)通過頒發(fā)《公用事業(yè)特許經(jīng)營授權(quán)書》的形式授予符合條件的申請(qǐng)者。 年，建設(shè)局采用特許經(jīng)營授權(quán)的 方式與燃?xì)饧瘓F(tuán)簽訂了管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營授權(quán)書，準(zhǔn)許燃?xì)饧瘓F(tuán)統(tǒng)一經(jīng)營管道燃?xì)膺\(yùn)營，有關(guān)規(guī)定如下： ? 燃?xì)饧瘓F(tuán)獲得管道燃?xì)饽甑奶卦S經(jīng)營權(quán)，地域范圍為《授權(quán)書》簽發(fā)之日的行政管轄