【導(dǎo)讀】本指南所稱的政府和社會資本合作（Public-PrivatePartnership，本方依法就PPP項目合作所訂立的合同。PPP項目合同是整個合同體系的基礎(chǔ)和核心，政府方與。務(wù)的依據(jù)和項目全生命周期順利實施的保障。律行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系。同時，政府作為公共事。務(wù)的管理者，在履行PPP項目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政職能時，《土地管理法》、《建筑法》、《環(huán)境保護法》等。則、基本內(nèi)容和權(quán)利義務(wù)安排。同時，從付費機制和行業(yè)領(lǐng)域兩個方。面，詳細(xì)剖析不同類型PPP項目合同中的核心要素和特定條款。方面的差異，最終表現(xiàn)為合同內(nèi)容上的千差萬別。適用所有PPP項目的特點和個性需求。進行修訂和完善。項目中所承擔(dān)的具體職責(zé)也不同。總體來講，在PPP項目中,政府需。體關(guān)系，按照PPP項目合同的約定行使權(quán)利、履行義務(wù)。但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國。但政府在項目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實。際控制力及管理權(quán)。定工期的工程總承包合同。

　　

【正文】 項目合同中會規(guī)定逾期違約金條款，即如果項目公司未能在合同約定的日期開始運營，則需要向政府方支付違約金。 需要注意的是，并非所有的 PPP 項目合同中都必然包括逾期違約金條款，特別是在逾期并不會對政府方造成很大損失的情況下， PPP 項目合同中的付費機制和項目期限機制已經(jīng)足以保證項目公司有動機按時完工，因而無需再另行規(guī)定逾期違約金。 如果在 PPP 項目合同中加入逾期違約金條款，則應(yīng)在項目采購階段對逾期可能造成的損失進行評估，并據(jù)此確定逾期違約金的金額和上限（該上限是項目融資方非常關(guān)注的要點）。 3. 項目終止。 如果項目公司延誤開始運營日超過一定的期限（例如， 200 日），政府方有權(quán)依據(jù) PPP 項目合同的約定主張?zhí)崆敖K止該項目（關(guān)于終止的后果和處理機制，請見本章第十八節(jié)）。 4. 履約擔(dān)保。 為了確保項目公司按時按約履行合同，有時政府方也會要求項目公司以履約保函等形式提供履約擔(dān)保。如果項目公司沒有按照合同約定運營 項目，政府方可以依據(jù)雙方約定的履約擔(dān)保機制獲得一定的賠償（關(guān)于履約擔(dān)保機制，請見本章第十二節(jié)）。 (四 ) 因政府方原因?qū)е聼o法按期開始運營的后果。 此處的政府方原因包括政府方違約以及在 PPP 項目合同中約定的由政府方承擔(dān)的風(fēng)險，例如政治不可抗力等（關(guān)于通常由政府方承擔(dān)的風(fēng)險，請見本章第一節(jié)）。 1. 延長工期和賠償費用。 因政府方原因?qū)е马椖抗緹o法按期開始運營的，通常項目公司有權(quán)主張延遲開始運營日并向政府方索賠額外費用。 2. 視為已開始運營。 在一些采用 政府付費機制的項目（如電站項目）中，對于因發(fā)生政府方違約、政治不可抗力及其他政府方風(fēng)險而導(dǎo)致項目在約定的開始運營日前無法完工或無法進行驗收的，除了可以延遲開始運營日之外，還可以規(guī)定“視為已開始運營”，即政府應(yīng)從原先約定的開始運營日起向項目公司付費。 (五 ) 因中性原因?qū)е聼o法按期開始運營的后果。 此處的中性原因是指不可抗力及其他雙方約定由雙方共同承擔(dān)風(fēng)險的原因。不可抗力是指 PPP 項目合同簽訂后發(fā)生的，合同雙方不能預(yù)見、不能避免并不能克服的客觀情況，主要是指自然不可抗力，不包括按照合同約定屬 于政府方和項目公司違約或應(yīng)由其承擔(dān)風(fēng)險的事項。 因中性原因?qū)е抡交蝽椖抗静荒馨雌陂_始運營的，受到該中性原因影響的一方或雙方均可以免除違約責(zé)任（例如違約金、賠償?shù)龋?，也可以根?jù)該中性原因的影響期間申請延遲開始運營日。 二、 運營期間的權(quán)利與義務(wù) (一 ) 項目運營的內(nèi)容。 根據(jù)項目所涉行業(yè)和具體情況的不同， PPP 項目運營的內(nèi)容也各不相同（關(guān)于各個行業(yè)的特性和運營特點，請見第四章），例如： 1. 公共交通項目運營的主要內(nèi)容是運營有關(guān)的高速公路、橋梁、城市軌道交通等 公共交通設(shè)施； 2. 公用設(shè)施項目運營的主要內(nèi)容是供水、供熱、供氣、污水處理、垃圾處理等； 3. 社會公共服務(wù)項目運營的主要內(nèi)容是提供醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)。 (二 ) 項目運營的標(biāo)準(zhǔn)和要求。 在 PPP 項目的運營期內(nèi)，項目公司應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)以及合同約定的要求和標(biāo)準(zhǔn)進行運營。常見的運營標(biāo)準(zhǔn)和要求包括： 1. 服務(wù)范圍和服務(wù)內(nèi)容； 2. 生產(chǎn)規(guī)?；蚍?wù)能力； 3. 運營技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范； 4. 產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量要求； 5. 安全 生產(chǎn)要求； 6. 環(huán)境保護要求；等等。 為保障項目的運營質(zhì)量， PPP 項目中通常還會要求項目公司編制運營與維護手冊，載明生產(chǎn)運營、日常維護以及設(shè)備檢修的內(nèi)容、程序和頻率等，并在開始運營之前報送政府方審查。運營維護手冊以及具體運營標(biāo)準(zhǔn)通常會作為 PPP 項目合同的附件。 (三 ) 運營責(zé)任劃分。 一般情況下，項目的運營由項目公司負(fù)責(zé)。但在一些 PPP 項目、特別是公共服務(wù)和公用設(shè)施行業(yè)下的 PPP 項目中，項目的運營通常需要政府方的配合與協(xié)助。在這類項目中，政府方可能需要提供部分設(shè)施或服 務(wù)，與項目公司負(fù)責(zé)建設(shè)運營的項目進行配套或?qū)樱缋幚眄椖恐械睦?yīng)、供熱項目中的管道對接等。 具體項目中如何劃分項目的運營責(zé)任，需要根據(jù)雙方在運營方面的能力及控制力來具體分析，原則上仍是由最有能力且最有效率的一方承擔(dān)相關(guān)的責(zé)任。 (四 ) 暫停服務(wù)。 在項目運營過程中不可避免地會因一些可預(yù)見的或突發(fā)的事件而暫停服務(wù)。暫停服務(wù)一般包括兩類： 1. 計劃內(nèi)的暫停服務(wù)。 一般來講，對項目設(shè)施進行定期的重大維護或者修復(fù)，會導(dǎo)致項目定期暫停運營。對于這種合理的、可預(yù)期 的計劃內(nèi)暫停服務(wù)，項目公司應(yīng)在報送運營維護計劃時提前向政府方報告，政府方應(yīng)在暫停服務(wù)開始之前給予書面答復(fù)或批準(zhǔn)，項目公司應(yīng)盡最大努力將暫停服務(wù)的影響降到最低。 發(fā)生計劃內(nèi)的暫停服務(wù)，項目公司不承擔(dān)不履約的違約責(zé)任。 2. 計劃外的暫停服務(wù)。 若發(fā)生突發(fā)的計劃外暫停服務(wù)，項目公司應(yīng)立即通知政府方，解釋其原因，盡最大可能降低暫停服務(wù)的影響并盡快恢復(fù)正常服務(wù)。對于計劃外的暫停服務(wù)，責(zé)任的劃分按照一般的風(fēng)險分擔(dān)原則處理，即： （ 1）如因項目公司原因造成，由項目公司承擔(dān)責(zé)任并賠償相關(guān)損失； （ 2）如因政府方原因造成，由政府方承擔(dān)責(zé)任，項目公司有權(quán)向政府方索賠因此造成的費用損失并申請延展項目期限； （ 3）如因不可抗力原因造成，雙方共同分擔(dān)該風(fēng)險，均不承擔(dān)對對方的任何違約責(zé)任。 三、 政府方對項目運營的監(jiān)督和介入 政府方對于項目運營同樣享有一定的監(jiān)督和介入權(quán)（請見本章第十七節(jié)），通常包括： 1. 在不影響項目正常運營的情況下入場檢查； 2. 定期獲得有關(guān)項目運營情況的報告及其他相關(guān)資料（例如運營維護計劃、經(jīng)審計的財務(wù)報告、事故報告等）； 3. 審閱項目公司擬定的運營方案并提出意見 4. 委托第三方機構(gòu)開展項目中期評估和后評價； 5. 在特定情形下，介入項目的運營工作；等等。 四、 公眾監(jiān)督 為保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督， PPP 項目合同中通常還會明確約定項目公司依法公開披露相關(guān)信息的義務(wù)。 關(guān)于信息披露和公開的范圍，一般的原則是，除法律明文規(guī)定可以不予公開的信息外（如涉及國家安全和利益的國家秘密），其他的信息均可依據(jù)項目公司和政府方的合同約定予以公開披露。實踐中，項目公司在運營期間需要公開披露的 信息主要包括項目產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、運營績效等，如醫(yī)療收費價格、水質(zhì)報告。 第九節(jié) 項目的維護 在 PPP 項目合同中，有關(guān)項目維護的權(quán)利義務(wù)規(guī)定在很多情況下是與項目運營的有關(guān)規(guī)定重疊和相關(guān)的，通常會與項目運營放在一起統(tǒng)一規(guī)定，但也可以單列條款。有關(guān)項目維護的條款通常會規(guī)定項目維護義務(wù)和責(zé)任以及政府方對項目維護的監(jiān)督等內(nèi)容。 一、 項目維護義務(wù)和責(zé)任 (一 ) 項目維護責(zé)任。 在 PPP 項目中，通常由項目公司負(fù)責(zé)根據(jù)合同約定及維護方案和手冊的要求對項目設(shè)施進行維護和修理，該責(zé)任不因項目 公司將部分或全部維護事務(wù)分包給其他運營維護商實施而豁免或解除。 (二 ) 維護方案和手冊。 1. 維護方案。 為了更好地保障項目的運營和維護質(zhì)量，在 PPP 項目合同中，通常會規(guī)定項目公司在合同生效后、開始運營日之前編制項目維護方案并提交政府方審核，政府方有權(quán)對該方案提出意見。在雙方共同確定維護方案后，項目公司作出重大變更，均須提交政府方。但維護方案的實施是否以取得政府方同意為前提，則需要視維護的技術(shù)難度要求、政府方參與維護的程度、政府方希望對維護控制的程度等具體情況而定。 維護方案中通常包括項目運營期間計劃內(nèi)的維護、修理和更換的時間以及費用以及上述維護、修理和更換可能對項目運營產(chǎn)生的影響等內(nèi)容。 2. 維護手冊。 對于某些 PPP 項目、特別是技術(shù)難度較大的項目，除維護方案外，有時還需要編制詳細(xì)的維護手冊，進一步明確日常維護和設(shè)備檢修的內(nèi)容、程序及頻率等。 (三 ) 計劃外的維護。 如果發(fā)生意外事故或其他緊急情況，需要進行維護方案之外的維護或修復(fù)工作，項目公司應(yīng)立即通知政府方，解釋其原因，并盡最大努力在最短的時間內(nèi)完成修復(fù)工作。對于計劃外的維護事 項，責(zé)任的劃分與計劃外暫停服務(wù)基本一致，即： 1. 如因項目公司原因造成，由項目公司承擔(dān)責(zé)任并賠償相關(guān)損失； 2. 如因政府方原因造成，由政府方承擔(dān)責(zé)任，項目公司有權(quán)向政府方索賠因此造成的費用和損失并申請延展項目期限； 3. 如因不可抗力及其他雙方約定由雙方共同承擔(dān)風(fēng)險的原因造成，雙方共同分擔(dān)該風(fēng)險，均不承擔(dān)對對方的任何違約責(zé)任。 二、 政府方對項目維護的監(jiān)督和介入 政府方對項目維護的監(jiān)督和介入權(quán)，與對項目運營的監(jiān)督和介入權(quán)類似，主要包括：在不影響項目正常運營和 維護的情形下入場檢查；定期獲得有關(guān)項目維護情況的報告及其他相關(guān)資料；審閱項目公司擬定的維護方案并提供意見；在特定情形下，介入項目的維護工作；等等。 第十節(jié) 股權(quán)變更限制 在 PPP 項目中，雖然項目的直接實施主體和 PPP 項目合同的簽署主體通常是社會資本設(shè)立的項目公司，但項目的實施仍主要依賴于社會資本自身的資金和技術(shù)實力。項目公司自身或其母公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，可能會導(dǎo)致不合適的主體成為 PPP 項目的投資人或?qū)嶋H控制人，進而有可能會影響項目的實施。鑒此，為了有效控制項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，在 PPP 項 目合同中一般會約定限制股權(quán)變更的條款。該條款通常包括股權(quán)變更的含義與范圍以及股權(quán)變更的限制等內(nèi)容。 一、 限制股權(quán)變更的考慮因素 對于股權(quán)變更問題，社會資本和政府方的主要關(guān)注點完全不同，合理地平衡雙方的關(guān)注點是確定適當(dāng)?shù)墓蓹?quán)變更范圍和限制的關(guān)鍵。 (一 ) 政府方關(guān)注。 對于政府方而言，限制項目公司自身或其母公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)變更的目的主要是為了避免不合適的主體被引入到項目的實施過程中。由于在項目合作方選擇階段，通常政府方是在對社會資本的融資能力、技術(shù)能力、管理能力等資格條件進行系 統(tǒng)評審后，才最終選定社會資本合作方。因此如果在項目實施階段、特別是建設(shè)階段，社會資本將自身或項目公司的部分或全部股權(quán)轉(zhuǎn)讓給不符合上述資格條件的主體，將有可能直接導(dǎo)致項目無法按照既定目的或標(biāo)準(zhǔn)實施。 (二 ) 社會資本關(guān)注。 對社會資本而言，其希望通過轉(zhuǎn)讓其所直接或間接持有的部分或全部的項目公司股權(quán)的方式，來吸引新的投資者或?qū)崿F(xiàn)退出。保障其自由轉(zhuǎn)讓股權(quán)的權(quán)利，有利于增加資本靈活性和融資吸引力，進而有利于社會資本更便利地實現(xiàn)資金價值。因此，社會資本當(dāng)然不希望其自由轉(zhuǎn)讓股份的權(quán)利受到限制。 因此，為更好地平衡上述兩方的不同關(guān)注， PPP 項目合同中需要設(shè)定一個適當(dāng)?shù)墓蓹?quán)變更限制機制，在合理的期限和限度內(nèi)有效的限制社會資本不當(dāng)變更股權(quán)。 二、 股權(quán)變更的含義與范圍 在不同 PPP 項目中，政府方希望控制的股權(quán)變更范圍和程度也會有所不同，通常股權(quán)變更的范圍包括： (一 ) 直接或間接轉(zhuǎn)讓股權(quán)。 在國際 PPP 實踐、特別是涉及外商投資的 PPP 項目中，投資人經(jīng)常會搭建多層級的投資架構(gòu)，以確保初始投資人的股權(quán)變更不會對項目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生直接影響。但在一些 PPP 項目合同中，會將項目公司及其各層級母公司的股權(quán)變更均納入股權(quán)變更的限制范圍，但對于母公司股權(quán)變更的限制，一般僅限于可能導(dǎo)致母公司控股股東變更的情形。例如，在 PPP 項目合同中規(guī)定，在一定的期間內(nèi)，項目公司的股權(quán)變更及其各級控股母公司的控股股權(quán)變更均須經(jīng)過政府的事前書面批準(zhǔn)。 (二 ) 并購、增發(fā)等其他方式導(dǎo)致的股權(quán)變更。 PPP 合同中的股權(quán)變更，通常并不局限于項目公司或母公司的股東直接或間接將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三人，還包括以收購其他公司股權(quán)或者增發(fā)新股等其他方式導(dǎo)致或可能導(dǎo)致項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)或母公司控股股東發(fā) 生變化的情形。 (三 ) 股份相關(guān)權(quán)益的變更。 廣義上的股權(quán)變更，除包括普通股、優(yōu)先股等股份的持有權(quán)變更以外，還包括股份上附著的其他相關(guān)權(quán)益的變更，例如表決權(quán)等。此外，一些特殊債權(quán)，如股東借款、可轉(zhuǎn)換公司債等，如果也帶有一定的表決權(quán)或者將來可轉(zhuǎn)換成股權(quán)，則也可能被納入“股權(quán)變更”的限制范圍。 (四 ) 兜底規(guī)定。 為了確?！肮蓹?quán)變更”范圍能夠全面地涵蓋有可能影響項目實施的股權(quán)變更， PPP 項目合同中往往還會增加一個關(guān)于股權(quán)變更范圍的“兜底性條款”，即“其他任何可能導(dǎo)致股權(quán)變更的事 項”。 三、 股權(quán)變更的限制 (一 ) 鎖定期。 1. 鎖定期的含義。 鎖定期，是指限制社會資本轉(zhuǎn)讓其所直接或間接持有的項目公司股權(quán)的期間。通