【正文】 的機(jī)動(dòng)性。要明確提出方案的執(zhí)行者應(yīng)該做什么、如何做、與實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)有何必然聯(lián)系。由此可以增強(qiáng)執(zhí)行人員對(duì)其的可信性，提高方案的可操作性。③明確決策方案對(duì)應(yīng)的階段。政策問題的復(fù)雜性使得其解決也呈現(xiàn)出長(zhǎng)期性與階段性。因此，在方案中必須明確政策階段。④政策方案性質(zhì)的界定。即決策方案的適用對(duì)象、運(yùn)用期限，以及該方案應(yīng)著重解決的問題。⑤方案所需的各種條件的要求。例如，實(shí)施該方案所需相應(yīng)機(jī)構(gòu)的調(diào)整或重新設(shè)置，人員的配備狀況，以及資金等其他資源量的要求等。
二、政策執(zhí)行組織 政策執(zhí)行與政策方案的制定，其中一個(gè)重要的不同點(diǎn)是政策制定基本是由許多決策主體共同作用的結(jié)果，但在政策執(zhí)行階段卻基本只有一個(gè)組織擔(dān)負(fù)政策執(zhí)行任務(wù)，這就是官僚組織。從政策執(zhí)行的角度來看，官僚機(jī)構(gòu)具有這樣的特性： 政府機(jī)構(gòu)是根據(jù)憲法法律設(shè)立的，擁有管理公共事務(wù)的權(quán)力。政治發(fā)展史表明，政府規(guī)模是隨著人類文明程度的提高和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷擴(kuò)大的。特別是近代以來，各國(guó)政府規(guī)模都有一個(gè)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。政府的自我擴(kuò)張，還可以從能夠反映政府權(quán)力膨脹的政府委任立法的出現(xiàn)和設(shè)置一定的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)中得到證實(shí)。在我國(guó)，政府的行政權(quán)力和活動(dòng)范圍幾乎無所不在，政府行政管理體制是一種“泛政府”體制。在這種體制中，政府的權(quán)力與活動(dòng)范圍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出了其應(yīng)有的范圍，政府部門極度擴(kuò)張。
官僚機(jī)構(gòu)至少有四種社會(huì)目的：提供公共服務(wù)；促進(jìn)特定經(jīng)濟(jì)部門的利益；管制私人經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)；針對(duì)各種利益進(jìn)行重新分配。西方學(xué)者認(rèn)為，大多數(shù)處理公共事務(wù)的官僚，都是通過長(zhǎng)期的自我招募者，他們總會(huì)受到所在的工作系統(tǒng)內(nèi)的主要利益集團(tuán)和權(quán)力機(jī)構(gòu)的牽制，都有自己對(duì)一般政策的認(rèn)同價(jià)值觀。假如外部環(huán)境發(fā)生變化，需要改變官僚機(jī)構(gòu)的運(yùn)行方向，那么他們一定會(huì)受到來自系統(tǒng)內(nèi)部的連續(xù)不斷的壓力。把執(zhí)行政策的權(quán)力授予一個(gè)與決策制定者不一致的機(jī)構(gòu)，那是自找麻煩。這是因?yàn)榭刂婆c對(duì)政策懷有惡意的人的行為，所需手段肯定不充分。比如在美國(guó)，把對(duì)殺蟲劑安全條例交給聯(lián)邦和州的農(nóng)業(yè)部門實(shí)施，其效果會(huì)非常軟弱無力，而把它轉(zhuǎn)交給環(huán)境保護(hù)部門實(shí)施時(shí)，卻產(chǎn)生了明顯變化。由此可以看出，把執(zhí)行權(quán)授予對(duì)公共政策的支持者，是較為理想的。
在政策制定和政策合法化階段，官僚機(jī)構(gòu)尚未占據(jù)支配性的角色，因?yàn)闀?huì)有很多因素，如政黨、國(guó)會(huì)、大眾傳媒都會(huì)起作用。但當(dāng)進(jìn)入政策執(zhí)行階段后，官僚機(jī)構(gòu)既沒有其他的競(jìng)爭(zhēng)者，又經(jīng)常有立法授權(quán)，通常擁有很大的行政自由裁量權(quán)。
三、政策對(duì)象 因?yàn)檎邔?duì)象是直接的大范圍內(nèi)的政策利益得失者。公共政策對(duì)他們的作用，以及他們對(duì)公共政策的反作用同時(shí)存在。政策實(shí)施能否獲得預(yù)期效果，要根據(jù)政策執(zhí)行者和政策對(duì)象互動(dòng)作用關(guān)系而定，政策對(duì)象也可以用自己的行為去影響和制約政策執(zhí)行者。
不同的政策對(duì)象對(duì)政策的認(rèn)同程度不會(huì)完全一樣，但大致分為兩類：接受政策者和不接受政策者。接受政策者又可分為完全接受和部分接受兩種。
四、政策環(huán)境 政策系統(tǒng)和政策環(huán)境之間的關(guān)系，服從于任何一個(gè)系統(tǒng)與其所在環(huán)境的關(guān)系的普遍模式。
公共政策執(zhí)行本身是一個(gè)系統(tǒng)，而這個(gè)系統(tǒng)又處在一個(gè)更大的系統(tǒng)中，這個(gè)更大的系統(tǒng)就是公共政策執(zhí)行的外部環(huán)境。公共政策執(zhí)行的環(huán)境構(gòu)成了公共政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，時(shí)刻影響著執(zhí)行的整個(gè)過程；而外部環(huán)境是公共政策執(zhí)行的客體之一，公共政策執(zhí)行會(huì)對(duì)外部環(huán)境造成反作用。兩個(gè)系統(tǒng)處于不斷的能量交換過程中。公共政策執(zhí)行的外部環(huán)境可以分為： (1)政治環(huán)境。具體表現(xiàn)為：①一個(gè)國(guó)家的國(guó)體會(huì)對(duì)政策的執(zhí)行產(chǎn)生影響，如在奴隸社會(huì)、封建社會(huì)、資本主義社會(huì)里統(tǒng)治者會(huì)根據(jù)不同的需要執(zhí)行不同的公共政策。②一個(gè)國(guó)家的政體即政權(quán)組織形式也會(huì)對(duì)公共政策的執(zhí)行產(chǎn)生影響，如公共政策執(zhí)行在議會(huì)共和制中受到的牽制就比在總統(tǒng)制國(guó)家中受到的牽制要多得多，因此，中途流產(chǎn)或變味的可能性也就更大。③公共政策的執(zhí)行還受到一個(gè)國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式影響，如在單一制國(guó)家中公共政策執(zhí)行的范圍和效率要高于聯(lián)邦制國(guó)家，而聯(lián)邦制國(guó)家公共政策執(zhí)行中的靈活性與創(chuàng)新性更好。④突發(fā)的政治事件也會(huì)對(duì)公共政策的執(zhí)行產(chǎn)生重大影響，如政治危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)等，它們會(huì)使公共政策的執(zhí)行從平時(shí)的按部就班進(jìn)入一種應(yīng)急狀態(tài)。
(2)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。表現(xiàn)為：①一個(gè)國(guó)家不同的經(jīng)濟(jì)體制會(huì)對(duì)公共政策的執(zhí)行產(chǎn)生不同的影響。例如，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下公共政策的執(zhí)行更多的是采用權(quán)力壓制。②一個(gè)國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況會(huì)對(duì)公共政策的執(zhí)行產(chǎn)生影響。一般來說，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)國(guó)家的公共政策執(zhí)行人員素質(zhì)較高、執(zhí)行體系較完善，政策執(zhí)行起來也就會(huì)比較順利。③特定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)政策對(duì)公共政策的執(zhí)行也會(huì)產(chǎn)生影響。例如，財(cái)政擴(kuò)張會(huì)大大拓寬公共政策執(zhí)行的范圍，加重公共政策執(zhí)行的任務(wù)；財(cái)政緊縮政策所造成的影響正好與此相反。
(3)文化環(huán)境。表現(xiàn)為：①一定時(shí)期占社會(huì)主導(dǎo)地位的價(jià)值觀會(huì)對(duì)公共政策的執(zhí)行起到推動(dòng)或阻礙作用，與此價(jià)值觀相符的公共政策執(zhí)行起來會(huì)非常順利，反之，則會(huì)受到抵制。②不同的文化會(huì)造就不同的工作態(tài)度，如在非洲，公共政策的執(zhí)行拖拖拉拉，常常不能按計(jì)劃完成，很多學(xué)者認(rèn)為這與非洲文化中缺少一種工作倫理觀有關(guān)。③文化中的科學(xué)技術(shù)會(huì)對(duì)公共政策執(zhí)行的手段造成影響。
(4)生態(tài)環(huán)境。任何公共政策的執(zhí)行都是在一定的生態(tài)環(huán)境中進(jìn)行的，公共政策的執(zhí)行必然受到自然資源、生態(tài)平衡的制約。公共政策的執(zhí)行必然要消耗自然資源，但自然資源是有限的，公共政策執(zhí)行也要遵守可持續(xù)發(fā)展原則，要重視對(duì)自然資源的節(jié)約。更重要的是，公共政策的執(zhí)行不能破壞生態(tài)平衡。地球是人類的家園，人類只能生活在地球上，保持生態(tài)平衡是為了人類的生存和發(fā)展。如果說在公共政策執(zhí)行中破壞了生態(tài)平衡，不管是因?yàn)楹畏N理由，都違背了公共政策的宗旨——以人為本。
五、公共政策執(zhí)行機(jī)制 公共政策的執(zhí)行機(jī)制包括執(zhí)行權(quán)力的配置、信息溝通機(jī)制和控制機(jī)制等多方面，它們直接影響著公共政策執(zhí)行運(yùn)作、方式和過程。
政策執(zhí)行權(quán)力的配置，在縱向上，表現(xiàn)為執(zhí)行權(quán)在不同層級(jí)存在著分配問題，即執(zhí)行權(quán)在中央和地方政府之間，在地方各級(jí)政府組織之間，以及在同一組織內(nèi)部各個(gè)層次之間的配置。執(zhí)行權(quán)的相對(duì)集中，有利于對(duì)公共政策的執(zhí)行實(shí)行監(jiān)控，使之能夠以一個(gè)意志貫徹下去，但不利于調(diào)動(dòng)下級(jí)組織的積極性，不利于因地制宜，因情況辦事，容易產(chǎn)生“一刀切”現(xiàn)象。在橫向上，執(zhí)行權(quán)在不同地區(qū)和不同職能部門之間的配置。執(zhí)行權(quán)在橫向上如何配置，一直是科層制中難以解決的問題。
信息溝通包括信息的下行、上行和平行三個(gè)方面的運(yùn)動(dòng)，它對(duì)公共政策的執(zhí)行有著重要影響。信息下行順暢，才能政令通行，上傳下達(dá)，政策執(zhí)行才能順利進(jìn)行；信息上行順暢，才能使信息反饋及時(shí)、準(zhǔn)確，有利于細(xì)化決策和追蹤決策的順利開展，有利于對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行有效的控制；信息平行順暢，有利于各政策執(zhí)行部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，有利于信息來源的多樣化，擴(kuò)大信息的廣度，增加其全面性。
控制是管理的重要環(huán)節(jié)，也是政策執(zhí)行的重要手段。控制的必要性來自于社會(huì)生活的復(fù)雜性，從構(gòu)想中的方案到現(xiàn)實(shí)的結(jié)果之間存在著許多不確定性，控制的主要目的就是減少這些不確定性?？刂频牧硪荒康氖?，在政策執(zhí)行出現(xiàn)某些沒有料想到的新情況、新問題時(shí)，能夠及時(shí)采取措施進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)救。當(dāng)前，控制機(jī)制存在的主要問題有：①不重視控制的作用，控制乏力，把控制理解為干涉等。②目標(biāo)分解控制和總體評(píng)估控制難以協(xié)調(diào)，不能全面、準(zhǔn)確地把握政策實(shí)施的狀況。③控制方式單一，主要進(jìn)行事后反饋控制，使控制呈現(xiàn)出低等的應(yīng)激性，缺乏前瞻性。
試論述公共政策合法化。
答：經(jīng)過評(píng)估論證最后抉擇出的政策方案，并不能立即付諸實(shí)施，它需要按照一定程序接受審查，在取得合法化地位，即成為公共政策后，才能在全社會(huì)具有約束力與權(quán)威性。這一過程就是公共政策的合法化。
(一)公共政策合法化的含義 對(duì)于“公共政策合法化”這一概念，應(yīng)該從廣義和狹義兩個(gè)角度進(jìn)行理解。
從廣義角度而言，一般認(rèn)為，能夠被公眾認(rèn)可、接受、遵從和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能夠被公眾認(rèn)可、接受、遵從和推行的過程就是公共政策的合法化過程。
從狹義角度而言，我們主要偏重于從法律角度來解釋公共政策合法化這一概念，它包括決策主體合法、決策程序合法、政策內(nèi)容合法等內(nèi)容。
(1)合法的決策主體。要保證公共政策合法化，其前提是決策主體及其決策權(quán)力的合法化。決策主體的組建及其享有的各項(xiàng)權(quán)力是憲法和法律規(guī)定的，是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或上級(jí)行政機(jī)關(guān)授予的。政府的決策權(quán)力在來源方式上根本不同于公民權(quán)利，在現(xiàn)代法治政府的構(gòu)架下，對(duì)前者而言，“法無明文授權(quán)，政府不得為之”；而對(duì)后者而言，則是“法無明文禁止，人人得而為之”。決策主體依法組建、依法獲得授權(quán)，這是公共政策合法化的前提條件。
(2)合法的決策程序。程序之所以重要，主要是因?yàn)樗且?guī)范決策主體行為的有效途徑。如果沒有程序作保證，公共政策的制定就很有可能演變成隨機(jī)性行為，使個(gè)人或少數(shù)人的意愿凌駕于組織目標(biāo)之上，個(gè)人行為代替組織行為，這絕不是什么好現(xiàn)象。從實(shí)質(zhì)合理的角度而言，我們并不否認(rèn)政治家能夠做出英明的個(gè)人決斷，但如果完全寄希望于決策者個(gè)人的英明偉大、道德高尚、行為自律和大公無私，那是非常不可靠的，歷史的經(jīng)驗(yàn)證明了這一點(diǎn)。所以，我們需要對(duì)程序做出必要的規(guī)范，使之符合法律的要求，以更完善的形式合理抑制可能產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)的不合理。
(3)合法的政策內(nèi)容。政策內(nèi)容的合法性主要是指公共政策不能與國(guó)家憲法和現(xiàn)行法律相抵觸，公共政策在內(nèi)容上不僅要符合有關(guān)的法律原則，而且要符合法律的具體規(guī)定。為了做到這一點(diǎn)，我們不僅需要在決策過程中把備選方案與相關(guān)的法律法規(guī)相對(duì)照，而且需要充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的審查作用。必要的話，應(yīng)考慮在政策制定的相關(guān)程序中建立專門的法律審查程序。
(二)公共政策合法化的程序 公共政策合法化的程序是指政策方案獲得合法地位的步驟、次序和方式。不同的政策方案，不同的合法化主體，往往導(dǎo)致不同的合法化程序，這說明政策合法化的程序具有相對(duì)性的特點(diǎn)。
立法機(jī)關(guān)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其政策合法化一般要經(jīng)過下列程序： (1)提出議案。議案是各種議事提案的總稱。按照立法機(jī)關(guān)的議事規(guī)則，提出議案的同時(shí)不一定要提出法律或政策的具體草案。但政策合法化是將已經(jīng)過政策規(guī)劃而獲得的政策方案提交立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)，因此，提出議案的同時(shí)也就提出了相應(yīng)的政策方案。
(2)審議議案。議案審議即由權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)議案運(yùn)用審議權(quán)，決定其是否列入議事日程，是否需要修改以及如何進(jìn)行修改的專門活動(dòng)。
(3)表決和通過議案。經(jīng)過表決，政策方案如果獲得法定數(shù)目以上人員的贊成、同意、肯定，即為通過。
(4)公布政策。政策方案經(jīng)表決通過后，有的還需經(jīng)過其他機(jī)關(guān)或其他形式的批準(zhǔn)、認(rèn)可后，即成為正式的公共政策。但此時(shí)的政策還不能立即執(zhí)行，還需經(jīng)過公布程序。
行政機(jī)關(guān)政策合法化的過程是與政府決策的領(lǐng)導(dǎo)體制緊密相連的。領(lǐng)導(dǎo)體制的不同往往導(dǎo)致政策合法化程序的差異。在此體制下，我國(guó)行政機(jī)關(guān)的政策合法化通常要經(jīng)過下列程序： (1)法制工作機(jī)構(gòu)的審查。目前，我國(guó)縣級(jí)以上各級(jí)人民政府都設(shè)置了專門的法制工作機(jī)構(gòu)，其重要職責(zé)之一就是審查政策方案的合法性。相關(guān)行政部門擬定政策方案后，一般先由法制工作機(jī)構(gòu)審查，通過后再報(bào)領(lǐng)導(dǎo)審批或領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議討論決定。
(2)領(lǐng)導(dǎo)決策會(huì)議決定。一般性的政策方案由主管的行政領(lǐng)導(dǎo)決定后頒布；重大的政策方案則要召開領(lǐng)導(dǎo)常務(wù)會(huì)議、全體會(huì)議或行政首長(zhǎng)辦公會(huì)議進(jìn)行討論，由行政首長(zhǎng)行使最后的決定權(quán)。我國(guó)不采取委員會(huì)制的一人一票的少數(shù)服從多數(shù)的辦法，而是大家暢所欲言，集思廣益，充分發(fā)揮集體智慧的作用，對(duì)于應(yīng)該做出決定的問題，由行政首長(zhǎng)最終“拍板定案”。
(3)行政首長(zhǎng)簽署發(fā)布政策。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的主要內(nèi)容是行政首長(zhǎng)在各級(jí)政府機(jī)關(guān)中處于核心位置，擁有最高決策權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。本級(jí)政府制定的政策，由行政首長(zhǎng)簽署發(fā)布；根據(jù)規(guī)定需要上報(bào)審批的政策，則應(yīng)上報(bào)審批后發(fā)布。
(三)公共政策法律化 政策法律化，顧名思義，就是政策向法律的轉(zhuǎn)化。具體來說，是指享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依照立法權(quán)限和程序，將成熟、穩(wěn)定而有立法必要的政策轉(zhuǎn)化為法律。它實(shí)際上是一種立法活動(dòng)，所以又稱為政策立法。
政策法律化的主體就是依法有權(quán)把政策轉(zhuǎn)化為法律的國(guó)家機(jī)關(guān)，即享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)。
政策法律化并不是將所有政策都轉(zhuǎn)化為法律。只有具備一定條件的政策才會(huì)被轉(zhuǎn)化為法律。
(1)有立法必要的政策。只有調(diào)整屬于法律調(diào)整范圍的社會(huì)關(guān)系的政策，才有必要轉(zhuǎn)化為法律。
(2)成熟、穩(wěn)定的政策。政策與法律都要具有穩(wěn)定性，朝令夕改會(huì)使人們無所適從，影響政策和法律的權(quán)威性，甚至導(dǎo)致政治或經(jīng)濟(jì)上的損失。但就政策與法律相比較而言，法律比政策更穩(wěn)定，政策具有更大的靈活性。政策較能適應(yīng)客觀情況的發(fā)展變化，易于在實(shí)踐中不斷修改、完善，走向成熟。法律比較定型化、規(guī)范化，其制定、修改、補(bǔ)充或廢止，都要經(jīng)過法定的、嚴(yán)格的程序，并受到法定的時(shí)間限制。人們對(duì)法律穩(wěn)定性的期望值也比較高。法律的穩(wěn)定性和政策的靈活性，決定了只有經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)是成熟的、具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性的政策才能轉(zhuǎn)化為法律。
政策轉(zhuǎn)化為法律，當(dāng)然就獲得了合法地位，具有執(zhí)行權(quán)力，且有國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，從這一點(diǎn)上講，政策法律化是政策合法化的一種重要形式。但是，從政策過程來講，政策合法化屬于政策制定的范疇，是經(jīng)政策規(guī)劃而得到的政策方案獲得合法地位的過程，政策方案未經(jīng)合法化過程就不具有執(zhí)行效力。而政策法律化則不同，它一般是將已經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)證明是成熟、穩(wěn)定的政策轉(zhuǎn)化為法律，即該政策已經(jīng)處于執(zhí)行階段，而不是制定階段。從這點(diǎn)講，政策法律化與政策合法化是不同的，只能說政策法律化是政策合法化的一種特殊形式。當(dāng)然，政策法律化也不是把政策原原本本地轉(zhuǎn)化為法律，而是一個(gè)重新制定政策或者說是立法的過程。從政策包含法律的角度講，即法律也是一種政策，立法階段也就是政策制定階段，法律草案也是政策方案的一種，這種政策方案的合法化過程，同時(shí)也就是法律化的過程，在這里，政策合法化過程與政策法律化過程則是同一的。
試論述公共政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)大致有哪些方面？ 答：第一，投入工作量。即在公共政策執(zhí)行過程中所投入的各項(xiàng)資源的質(zhì)與量以及分配狀況。
第二，績(jī)效。即依據(jù)具體是確的目標(biāo)，分析公共政策對(duì)客觀事物與公共政策環(huán)境所造成的實(shí)際影響。績(jī)效既包括公共政策推動(dòng)的結(jié)果，又含有民眾心目中認(rèn)定的滿意程度。
第三，效率。即投入工作量與績(jī)效之間的一種比例關(guān)系，通常表現(xiàn)為政策投入與政策效果的比率。
第四，充分性。，它反映了績(jī)效的高低。
第五，公平性。即公共政