【文章內(nèi)容簡介】 的橋梁和紐帶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也是國家各項 工作的落腳點，是國家政策在農(nóng)村的輸出終端。目前，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)大致以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委 —— 人大 —— 政府 “ 三位一體 ” 這樣的結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委事實上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟(jì)和各項事業(yè)的主要決策者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)，由它選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政中樞組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決議的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決策的辦事機(jī)構(gòu)，其工作的效率直接制約著國家政令在農(nóng)村基層貫徹落實的實際效果?，F(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治制度建設(shè)仍然滯后于形勢發(fā)展的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體系的條塊分割、上級部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系沒有完全理順、行政管理體制下不合理的劃分 事權(quán)、村民自治制度的不完善等都制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整體施政能力和行政效率的提高，在一定程度上也削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力和行政效能。 （二） 行政運行模式 鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處均建有相同的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu) 和 內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即均設(shè)有黨委、人大、政府三大領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。同時，不管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或辦事處，均設(shè)有大體相同的黨群部門和政府機(jī)構(gòu)及企事業(yè)單位。 作為上連縣、下連村的中間政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是按照《中華人民共和國憲法》第 107條的規(guī)定： “ 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行 政工作 ” 。同時，對村民委員會實施指導(dǎo)（憲法第 110 4 條規(guī)定： “ 農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織 ” ，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村的關(guān)系應(yīng)為指導(dǎo)關(guān)系，但事實上幾乎都是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。）這種行政運行模式，有的專家稱之為 “ 鄉(xiāng)政村治 ” 體制運行模式。 五、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端及其原因 現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制為我國農(nóng)村的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但是隨著我國農(nóng)村稅費改革以及新農(nóng)村建設(shè)工程的實施，我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴(yán)重的影響了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的發(fā)展，阻礙了我國新農(nóng)村建設(shè)工程 的實施。 （一） 我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端 當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的弊端主要是： 上級部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系沒有完全理順 縣一級部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作干預(yù)過多、過細(xì)，各縣的工作都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付、顧此失彼，比較難以根據(jù)本地實際有針對性地開展工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理在實際管理過程中往往出現(xiàn)的是權(quán)力上收，責(zé)任下劃，相互不配套，上劃部門都聽命于上級主管部門，以本部門為中心，甚至強(qiáng)調(diào)部門的職能和權(quán)力，有的出現(xiàn)各行其是，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理過程中難以形 成一盤棋，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所分局進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和管理，其結(jié)果是政出多門，權(quán)力交叉，責(zé)任推諉現(xiàn)象時有發(fā)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理過程中會難以協(xié)調(diào)，甚至無所適從。 權(quán)力與責(zé)任不對等，行政運作方式不適應(yīng)發(fā)展的需要 一是存在權(quán)小責(zé)大的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有的七項職能中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要 做的工作卻大部分是 “ 辦理上級人民政府交辦的其它事項 ” 。另一方面，稅務(wù)、國土機(jī)構(gòu)工作地點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財物和業(yè)務(wù)管理權(quán)則屬于上級業(yè)務(wù)主管部門。而他們承擔(dān)的業(yè)務(wù)工作，有相當(dāng)一部分卻是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來幫助完成的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的責(zé)任沒有減小，反而更大了。被上劃的站、所越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理不了，有責(zé)無權(quán)。一些部門為了自身利益出現(xiàn)損害農(nóng)民群眾利益的事，農(nóng)民找政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了做點解釋工作外根本無能為力。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)之間處于兩難境地。對下，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政十分困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該為農(nóng)民辦的事卻無能為力。直接影響了群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府的信任，他們看見鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就戲稱為 “ 催糧、催款 ” ，因而政府在群眾中的威信不高。對上，上級政府每年下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種任務(wù)，并且實行目標(biāo)考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象地稱之為 “ 上面千條線、下面一根針 ” ，每天應(yīng)付每種事務(wù)喘不過氣來。三是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)與行政命令式政權(quán)運作方式的矛盾難以解決。傳統(tǒng)的行政管理方式，是以直接的、微觀的、權(quán)力導(dǎo)向型管理為特征的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，這種傳統(tǒng)的行政管理運行方式已暴露出很多問題，比如：忽視全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，行政運行成本高，市場機(jī)制得不到有效發(fā)揮，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，直接插 手鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營具體事務(wù)，干涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，明顯違背了經(jīng)濟(jì)規(guī)律、市場規(guī)律和管理原則。 財政不堪重負(fù)，體制不順為腐敗的產(chǎn)生提供了溫床 一是財政供養(yǎng)人員過多，財政不堪重負(fù)。個別缺編單位進(jìn)人時，不是從超編單位選調(diào)， 5 而是從下級選調(diào)或公開招考，造成缺編單位逐步滿編，而超編單位繼續(xù)超編的現(xiàn)象，財政供養(yǎng)人員的總量在不斷增加。二是財政供養(yǎng)人員與財力不相匹配。三是財政體制不順。以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于財政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財政收入，這就必然使得這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政為短缺型財政，只得靠吃上級定 額補(bǔ)助解決諸如發(fā)工資等一系列問題。另一方面，由于分稅制，上級政府往往從自身角度出發(fā)，將自身承擔(dān)的公共服務(wù)職能部分或全部轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如義務(wù)教育、民兵訓(xùn)練、計劃生育等純公共產(chǎn)品，同時，這些財源不多或發(fā)展經(jīng)濟(jì)不力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級政府每年下達(dá)給他們的財政稅收考核任務(wù)，把主要精力放在了所謂 “ 協(xié)稅 ” 上。協(xié)稅事實上就是拉稅買稅，造成國家稅收流失的同時，為腐敗的滋生蔓延提供了溫床 黨政不分，政事不分 黨政不分，主要表現(xiàn)為黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制之間的關(guān)系處理不夠好。按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作實行的是行 政首長負(fù)責(zé)制。黨委對政府工作實施領(lǐng)導(dǎo)主要是把宏觀、把方向，做好統(tǒng)攬和協(xié)調(diào)工作。但事實上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，黨委與政府基本上是混在一