【文章內(nèi)容簡介】 前性。政策的超前性，不是脫離實際的空想，而是建立在科學預(yù)測與對客觀事物發(fā)展規(guī)律充分認識基礎(chǔ)上的必然結(jié)果。 （ 3）層次性。 政策作為政府行為的產(chǎn)出項，根據(jù)不同層次的政策主體，具有不同規(guī)格。盡管不同的政策間是相互聯(lián)系的，但這種關(guān)系并非“平起平坐” 的關(guān)系，而是有主次之分。（ 4）多樣性。 公共政策的多樣性，顯然導源于政策的“公共”特征。隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，社會事務(wù)的日益增多，總的說來政府職能的發(fā)展趨勢是日益豐富、復雜和擴大，那些在過去不太需要政府管理的問題，均被列入現(xiàn)代政府的管理范圍內(nèi)。由此而引發(fā)的政策問題，自然變得多樣復雜。 （ 5）合法性 。 政府行為，是一種特殊的“法人行為”。體現(xiàn)政府行為的政策，本身就具有一定法律性質(zhì)。它的規(guī)范作用，與道德規(guī)范不同。它既要依靠社會輿論來維持，更要通過國家的強制力量來監(jiān)督執(zhí)行。政策的合法性首先表現(xiàn)在內(nèi)容上，不能與憲法、法律 相抵觸；其次還表現(xiàn)在程 序上要嚴格守法。 2．簡述公共政策的主要功能。 所謂公共政策的功能，就是公共政策在管理社會公共事務(wù)過程中所發(fā)揮的作用。它通過政策的地位、結(jié)構(gòu)、影響力與結(jié)果表現(xiàn)出來。公共政策的基本功能有： （ 1）導向功能。 公共政策是針對社會利益關(guān)系中的矛盾所引發(fā)的社會問題而提出的。為解決某個政策問題，政府依據(jù)特定的目標，通過政策對人們的行為和事物的發(fā)展加以引導，使得政策具有導向性。政策的這種引導作用，不僅體現(xiàn)在直接影響著人們的行為方向上，而且體現(xiàn)在引導著人們思想觀念的轉(zhuǎn)變之上。政策的導向，是行為的導向，也 是觀念的導向。其導向功能，有兩種作用形式：一種是直接引導，另一種是間接引導。公共政策所具有的導向功能是客觀的，是不以人們意志為轉(zhuǎn)移的。人們要充分發(fā)揮政策的正導向功能，又要清醒地認識到政策的負導向功能，要主動地調(diào)整社會的利益關(guān)系，克服它們的消極影響，特別要盡量避免那些因錯誤政策所產(chǎn)生的負導向作用。 （ 2）調(diào)控功能。 公共政策的調(diào)控功能是指政府運用政策，在對社會公共事務(wù)中出現(xiàn)的各種利益矛盾進行調(diào)節(jié)和控制的過程中所起的作用。它既有調(diào)節(jié)作用，也有控制作用，這兩種作用往往是聯(lián)系在一起的，經(jīng)常是調(diào)節(jié)中有控制，控制中達到了調(diào) 節(jié)。政策的調(diào)控作用，主要體現(xiàn)在調(diào)控社會各種利益關(guān)系，尤其是物質(zhì)利益關(guān)系。公共政策的調(diào)控功能，也有直接的和間接的兩種形式，常常還表現(xiàn)出特有的傾斜性。（ 3）分配功能。 公共政策應(yīng)具有利益的分配功能。每一項具體政策，都有一個“誰受益”的問題，即把利益分配給誰？這既是重要的理論問題，又是一個嚴肅的實踐問題。離開了“究竟把利益分配給誰”這一核心問題，公共政策將失去制定的必要性，即使制定出 來也會失去其靈魂。 3．試分析哪些人群容易從公共政策中獲得利益？ 公共政策具有利益的分配功能，利益究竟分配給誰，在通常情況下，有三種利 益群體和個體容易從公共政策中獲得利益：（ 1）與政府主觀偏好一致或基本一致者。政府是政策制定的主體，自然也是公共利益分配的主體。政府顯然愿意把公共利益分配給自己的擁護者，而不是反對者。（ 2）最能代表社會生產(chǎn)力發(fā)展方向者。政策的好與壞、正確與錯誤，首先看它是否有利于生產(chǎn)力的發(fā)展。其行為體現(xiàn)生產(chǎn)力發(fā)展趨勢者，必然會從政策中獲益。（ 3）普遍獲益的社會多數(shù)者。一項政策的實際效果，取決于該政策是否符合絕大多數(shù)人的利益。因為在政策實施過程中，利益得到滿足或基本滿足的各種利益群體與個體，會自覺不自覺地擁護和執(zhí)行政策，促使政 策的實際效果與預(yù)期效果一致。一般地說，政策受益的人越多，發(fā)生政策偏離 的可能性就越小。 4. 簡述公共政策主體體系。 公共政策主體是指參與、影響公共政策全過程，對公共政策有直接或者間接的決定作用的組織或個人。公共政策主體體系包括政府主體、準公共政策主體和社會公眾。這些政策主體對政策結(jié)果的影響各異。他們之間既非平起平坐的關(guān)系，也非從屬關(guān)系。實際上，公共政策運作的整個過程就是多種力量相互博弈的過程，無論從縱向維度還是從橫向維度上看，每個主體以及主體內(nèi)部的各個層面都存在不同的利益 ，共同作用于公共政策的整個過程。 5. 簡述公共政策分析要素的基本內(nèi)容。 公共政策分析的基本要素有：政策問題、政策目標、政策方案、政策模型、政策資源、政策評價標準、政策效果、政策環(huán)境和政策信息。 （ 1）政策問題。 某一公共政策能否順利地完好提出，在一定程度上取決于人們是否對政策問題取得共識。政策問題是從大量社會問題中篩選出來的，如何篩選？誰參與篩選？其結(jié)果會大相徑庭。作為有選擇的社會問題，人們對它們所做出的判斷是否準確，既取決于經(jīng)驗知識，還取決于倫理道德方面的價值觀念等。 （ 2）政策目標。 政策分析的中心任務(wù)，是要確定解決問題的目標，或者明確地說， 確定目標是分析的前提。所謂政策目標是政策所希望取得的結(jié)果或完成的任務(wù)。如果沒有目標，政策方案是無法確定的。但目標不明確，也同樣會使政策出現(xiàn)偏差。所以必須要求目標明確，具體落實。政策目標既不能朝令夕改，要具有穩(wěn)定性，又要伴隨著社會環(huán)境的變化，具有應(yīng)變能力。 （ 3）政策方案。 為實現(xiàn)某一目標，可采用多種手段或措施，它們統(tǒng)稱為備選方案。擬定可供選擇的各種備選方案，也是政策分析的基礎(chǔ)。由于好與壞、優(yōu)與劣都是在對比中發(fā)現(xiàn)的，所以需要擬定出一定數(shù)量的可行方案進行對比選擇。沒有選擇也就沒有分析。決策理論中的“霍布森選擇”，在 公共政策分析中應(yīng)該嚴格禁止出現(xiàn)。 （ 4）政策模型。 按照系統(tǒng)分析的基本掌握，模型是對研究對象和過程某一方面的本質(zhì)屬性所進行的一種抽象描述。它可以將復雜問題簡化為易于處理的簡單模式，不受現(xiàn)實中非本質(zhì)因素的約束，易于基本掌握、操作、模擬與優(yōu)化。有幾類模型在政策分析中是十分有用的，它們是圖標、物理、符號和形象模型。所有的模型討論，都涉及到總體研究。最優(yōu)化模型是在特定假設(shè)和約束條件下可以求出最優(yōu)選擇結(jié)果的模型。 （ 5）政策資源。 在政策制定與實際執(zhí)行中，都會消耗各種資源，尤其在執(zhí)行中。政府的“作為”，以能否提供多少資源為基 礎(chǔ)，這是政策分析的前提條件。所消耗的資源，一般可以用貨幣表示費用。但政策分析中，大量的是非貨幣支出的費用。如生態(tài)影響因素、環(huán)境污染因素等，無法用貨幣來衡量。資源消耗分析，有許多因素不能用貨幣衡量。人、財、物、時間、信息都是資源。除此之外，權(quán)力、地位、名譽等，也可能是資源。 （ 6）政策評價標準。 整個政策過程，無論是從系統(tǒng)評估、投資評估、推測評估、方案評估，還是執(zhí)行評價或總評價等，都有待于建立合適的評價標準。政策制定是政治過程，離不開政治上的評價及其標準。政策評價，往往是綜合性評價，因為不同方面的標準，無法用較為 統(tǒng)一的尺度來衡量。（ 7）政策效果。 效果是達到目的時所取得的成果。衡量政策效果的尺度往往用效益和有效性表示。效益大體有三個方面：社會效益、經(jīng)濟效益與生態(tài)效益。從投入— 產(chǎn)出模型分析，政策效果基本由兩個因素所決定：一是政策執(zhí)行的成本；二是政策執(zhí)行的結(jié)果。當政策執(zhí)行結(jié)果所產(chǎn)生的效益，高于政策執(zhí)行成本時，政策效果是有效的。二者之間的差越大則說明政策效果的有效性越高。反之政策效果是無效的。 （ 8）政策環(huán)境。 公共政策系統(tǒng)不僅包括政策主體和政策客體等多種要素，而且還包括外在環(huán)境。這些制約和影響公共政策的制定與實施結(jié)果的外在因 素統(tǒng)稱為環(huán)境因素。其中包括：經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境和國際環(huán)境等。由政治心理、政治思想所構(gòu)成的政治文化，在社會變革時期，對政策的影響是難以估量的。 （ 9）政策信息。 公共政策活動實際上是對政策信息進行搜集、傳遞、加工、使用、反饋的過程，即輸入關(guān)于社會各方面要求與需要的信息，經(jīng)過轉(zhuǎn)換（領(lǐng)導層的決策）， 輸出作為所制定的政策內(nèi)容的信息，其中也包括政策實施情況的反饋信息。政策信息原則上應(yīng)該是開放的，只有這樣才能避免因信息閉塞而造成政出多門，互相抵消、不同步、不配套等問題。獲得政策信息應(yīng)是多渠道的，既有來自大眾交流媒介的各種社會渠道，也有來自機關(guān)內(nèi)部渠道。因此，要加強各種信 息渠道的溝通。 6．簡述提升政策主體能力的必要性。 （ 1）從實踐來看，公共政策主體能力不足。公共政策主體的能力從實踐來看，由于與政策相關(guān)的利益、素質(zhì)和信息資源等因素的影響，公共政策主體的能力明顯不足。主要有：①不能積極有效地引導公眾的觀念和行為；②調(diào)控各種利益關(guān)系的能力不佳；③缺乏公平分配社會資源的能力。（ 2）公共政策主體能力現(xiàn)狀不能滿足日益增加和多樣化的公眾需求。公共政策主體應(yīng)該不斷提高自身素質(zhì)，進而提升引導公眾觀念行為、調(diào)控各種社會利益關(guān)系和公平分配社會資 源的能力，以滿足公眾日益增長和多樣化的需求。（ 3）入世新環(huán)境和經(jīng)濟全球化挑戰(zhàn)公共政策主體能力?！叭胧馈笔刮覈?jīng)濟與整個世界經(jīng)濟融為一體，入世后，我國公共政策主體能否應(yīng)對新環(huán)境的挑戰(zhàn)直接決定了公共政策質(zhì)量的優(yōu)劣，進而影響到公共管理的進程。這就要求公共政策主體具有較強的競爭意識和理念，對經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和市場機制有充分的認識和把握，以迎接入世新環(huán)境的挑戰(zhàn)。同時，經(jīng)濟全球化過程充滿矛盾和問題，客觀上要求公共政策主體能力的提升。發(fā)展中國家的公共政策主體必須提高自身的能力和素質(zhì)，以社會公共利益最大化為出發(fā)點，在更廣的視野 和更長遠的利益上制定政策，并與時俱進，不斷提高應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)的能力。（ 4）知識經(jīng)濟要求公共政策主體能力的提升。人類社會已步入知識經(jīng)濟時代，經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步有賴于以智力資源的占有與分配為特征的知識經(jīng)濟的興盛與發(fā)達。無論是在引導公眾觀念行為、調(diào)控社會利益關(guān)系 方面，還是在公平分配社會資源方面，知識經(jīng)濟的發(fā)展都對公共政策主體的能力提出了更高的要求。同時，知識經(jīng)濟時代中的新技術(shù)革命正在建構(gòu)一個數(shù)字化、電子化的新時代，這為建立靈活、高效、透明的政府以及其它公共政策主體作用的有效發(fā)揮提供了可能，同時也對公共政策主體提 出了新的要求。 7. 簡述公共政策主體能力的內(nèi)容。 （ 1）規(guī)制社會成員行為的能力。作為特殊的行為準則，公共政策在規(guī)范人們行為時，指出什么是應(yīng)該做的，什么是不應(yīng)該做的；什么是能夠做的，什么是不能夠做的。通常，這些準則、規(guī)范來自于統(tǒng)治階級的利益需求與價值偏好。公共政策主體規(guī)制社會成員行為的能力還常常在應(yīng)對突發(fā)事件等危機管理中發(fā)揮重要作用。政策主體對社會成員行為的規(guī)制直接關(guān)系到社會正常的生活秩序、社會成員甚至是全人類的公共利益，體現(xiàn)出政策主體的權(quán)威性和號召力。（ 2）引導公眾觀念、行為的能力。公共政策主體將哪些問題 列入公共政策議程，直接決定了對公眾觀念和行為將產(chǎn)生什么樣的引導。所以，公共政策主體首先要具有充分搜集公共問題信息、最大程度地一般了解把握公眾意愿的能力，從而針對某些公共問題制定政策，以便更好地、更有成效地引導公眾的觀念和行為。公共政策主體引導公眾觀念行為能力的強弱，在很大程度上取決于政策主體自身觀念的影響程度以及行為的規(guī)范、模范程度。隨著人們受教育水平和程度的提高以及多元化價值觀思潮的影響，公共政策主體引導人們觀念、行為的能力就顯得更困難、更具挑戰(zhàn)性，同時也更有必要、更不可缺少。（ 3）調(diào)控各種利益關(guān)系的能力 。公共決策是公共政策主體為了實現(xiàn)有效管理選擇一種主觀最滿意的方案的動態(tài)過程。這個為實現(xiàn)有效管理的過程也是對社會中的各種利益關(guān)系進行調(diào)節(jié)和控制的過程。公共政策主體選擇哪些問題制定政策，就決定了對哪些利益關(guān)系進行調(diào)控，這要求政策主體以大局為重，尊重市場規(guī)律和事物發(fā)展的客觀規(guī)律，遵循平衡各種利益矛盾、實現(xiàn)社會穩(wěn)定發(fā)展的原則，來調(diào)控社會的各種利益關(guān)系。其調(diào)控能力的強弱，表現(xiàn)在確定要調(diào)整哪些利益關(guān)系以及所優(yōu)選的政策方案，是否能最大程度地解決公共問題、滿足公眾需求、平衡各種利益矛盾。（ 4）公平分配社會資源的能力。公共政 策的本質(zhì)決定了公共政策必須立足于解決對社會資源公平分配的問題。因為任何公共政策都必將取之于一些人而使另外一些人受益，所以社會中的個體都從自身利益的最大化需求出發(fā)來對待公共政策。思想觀念的差別、知識水平的差別以及社會經(jīng)濟地位的差別導致不同人有不同的、永無止境的利益需求。 “究竟把利益分配給誰、怎么分配、最佳分配是什么”就成為公平分配社會資源中的核心問題，如果解決得好，就說明公共政策主體公平分配社會資源的能力強。（ 5）公共政策體系內(nèi)部的互動及整合能力。除了政府這個核心公共政策主體外，執(zhí)政黨、利益團體、社會團體、 第三部門等準公共政策主體以及公眾、新聞媒體等共同構(gòu)成一個公共政策系統(tǒng)。在整個公共政策體系中，各子系統(tǒng)、各組成部分之間的互動及整合能力也是公共政策主體能力的重要組成部分。在某種意義上講，它們的互動及整合能力將決定整個公共政策體系的能力。一般來說，互動的范圍越大、頻率越高，越有利于公共決策的民主化、科學化。作為一個系統(tǒng)，在各主體相對獨立、具備較高能力的情況下，公共政策體系有一 種天然的整合能力和機制。 8. 簡述提升政策主體能力的途徑。 （ 1）公共政策主體轉(zhuǎn)變政策理念。政策理念是指政策主體進行公共政策時所秉持的價 值觀。其實，思想觀念是結(jié)果的真正決定者，有什么樣的思想觀念，就會做出與之相關(guān)的政策。在新時期、新形勢下，公共政策主體必須轉(zhuǎn)變公共政策理念。這些理念包括：①視政策對象 —— 公眾為伙伴而不是對立者；②公共政策的出發(fā)點應(yīng)是解決公共問題、保證公共利益的最大化；③支持、鼓勵準政策主體的發(fā)展；④要具有前瞻性，注重“預(yù)防”而非“治療”，重點掌握政策主動權(quán)。（ 2）改善和優(yōu)化政策的外部