【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 主導(dǎo)型的城市化進(jìn)程的需要?？偟膩?lái)看 , 這一時(shí)期行政區(qū)劃的調(diào)整對(duì)浙江省經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治文明的發(fā)展和進(jìn)步 , 對(duì)城市化進(jìn)程的推進(jìn) , 都起到了一定的促進(jìn)作用。但其中仍然存在一些問(wèn)題。文章在 全面梳理 1979年以來(lái)浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變化過(guò)程的基礎(chǔ)上 , 分析其起到的作用及其局限。并對(duì)中國(guó)未來(lái)的行政區(qū) 劃走向進(jìn)行分析 , 提出一些改革的政策建議。認(rèn)為 :應(yīng)從上層和基層、宏觀(guān)和微觀(guān)、, 一方 面積極推進(jìn)國(guó)家整體的行政區(qū)劃改革 , 在時(shí)機(jī)成熟時(shí)修改憲法、, 有利于 建設(shè)民主政治和市民社會(huì)的行政區(qū)劃體系和政府管理體制。, , 關(guān)注小城鎮(zhèn)行 政區(qū)劃體制的創(chuàng)新和城市、鄉(xiāng)村基層(準(zhǔn)關(guān)鍵詞 :行政區(qū)劃。調(diào)整變更。過(guò)程。作用。中圖分類(lèi)號(hào) :1引言行政區(qū)劃及調(diào)整變更的含義和中國(guó)當(dāng)代行政區(qū)劃概況 行政區(qū)劃是國(guó)家對(duì)行政區(qū)域的劃分 , 是國(guó)家權(quán)力的空間 或者地域的分割和配置體系的主要方面 [1]。行政區(qū)劃調(diào)整變 更的內(nèi)容按具體情況可以分為以下 6類(lèi) :建制變更。行政區(qū)域 界線(xiàn)變更。行政機(jī)關(guān)駐地遷移。隸屬關(guān)系變更。行政等級(jí)變更。更名和命名。在實(shí)際工作中 , 一個(gè)地方一次行政區(qū)劃變更 , 可 能只涉及上述 6類(lèi)中的一項(xiàng) , 也可能涉及幾項(xiàng) [2]。中華人民共和國(guó)行政區(qū)域的劃分 , 目前的基本依據(jù)是 1982年 《憲法》 第一章第 31條的規(guī)定。實(shí)踐中 , 由于該規(guī) 定的簡(jiǎn)略和表述上的模糊以至疏漏 , 實(shí)際已有所變通和突破。按照官方正式統(tǒng)計(jì) , 截至 2002年 12月底 , 中國(guó)的行政區(qū)域劃 分為(省級(jí)以下未含臺(tái)灣、香港和澳門(mén) :第一級(jí) :34個(gè)省級(jí)單 位 — — — 4直轄市、23省、5自治區(qū)、2特別行政區(qū)。第二級(jí) :332個(gè)地級(jí)單位 — — — 275地級(jí)市、22地區(qū)、30自治州、5盟。第三 級(jí) :2,860個(gè)縣級(jí)單位 — — — 830市轄區(qū)、381縣級(jí)市、1,478縣、116自治縣、49旗、3自治旗、2特區(qū)、1林區(qū)。第四級(jí) :44,756個(gè) 鄉(xiāng)級(jí)單位 — — — 20,600鎮(zhèn)、17,196鄉(xiāng)、1,160民族鄉(xiāng)、2民族蘇 木、5,516街道。此外 , 在部分省區(qū) , 還有 5級(jí)(尚存計(jì) 66個(gè)區(qū) 公所 的狀況存在 [3]。同時(shí) , 在上述正式的政區(qū)體系之外 , 還 有大量的具有政區(qū)性質(zhì)的不同類(lèi)型的準(zhǔn)政區(qū)(主要在基層政 區(qū) , 如經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等 及附加于正式政區(qū)之上的多樣的行政層級(jí)(如副省級(jí)市、副地 級(jí)市、副縣級(jí)鎮(zhèn)等。 改革開(kāi)放(1979年 之前的浙江省行政區(qū)劃狀況今浙江省域正式成為一個(gè)完整的省級(jí)行政區(qū)是在明初。明太 祖 丙 午 年(1366 置 浙 江 等 處 行 中 書(shū) 省。洪 武 十 四 年(1381 嘉興、湖州二府自直隸改屬浙江 , 時(shí)轄 11府、1州、75縣 , 浙江版圖從此穩(wěn)定少變。清康熙初改稱(chēng)浙江行省 , 時(shí)領(lǐng) 11府和 1州、2廳、75縣。省和府之間復(fù)設(shè)杭嘉湖、寧紹臺(tái)、金 衢嚴(yán)、溫處 4道。民國(guó)初年廢府、州、廳制 , 代以道制 , 以道承 省統(tǒng)縣 , 在清 4道的基礎(chǔ)上 , 置錢(qián)塘、會(huì)稽、金華、甌海 4道和 75縣。1927年廢道制 , 實(shí)行省、縣二級(jí)制。又在城市地區(qū)引入 市制 , 設(shè)杭州市和 77縣 [4]。1949年中華人民共和國(guó)成立 , 是年全省共設(shè)杭州、溫州、寧波 3省轄市 , 嘉興、寧波、衢州、建德、溫州、臺(tái)州、麗水、金 華、臨安、紹興 10專(zhuān)區(qū)和嘉興、湖州、紹興、金華、蘭溪、衢州 6地轄市、78縣、2專(zhuān)署直屬區(qū)。自后近30年時(shí)間 , 變動(dòng)頻繁 , 包括地、縣的合并、分立和市的建立、撤銷(xiāo) , 以及行政區(qū)界線(xiàn)的 調(diào)整和政府駐地的遷移等。由于當(dāng)時(shí)的政治形勢(shì)多變及法規(guī) 的缺乏和廢弛 , 使行政區(qū)劃的調(diào)整隨意性較大。至 1978年 末 , 隨著中國(guó)正式開(kāi)始改革開(kāi)放進(jìn)程 , 行政區(qū)劃工作始重新進(jìn) 入規(guī)范化軌道 , 其標(biāo)志就是原來(lái) “ 文革” 時(shí)期被各級(jí) “ 革命委員 會(huì)” 所代替的省、地和縣、市、區(qū)各級(jí)人民政府(專(zhuān)員公署 相繼 恢復(fù) , 行政區(qū)劃的調(diào)整變更也逐漸有了法律、法規(guī)等的依 據(jù) [5]。截止 1978年底 , 浙江省行政區(qū)劃為 3地級(jí)市(杭州、寧 波、溫州、8地區(qū)(嘉興地區(qū)、寧波地區(qū)、紹興地區(qū)、金華地區(qū)、臺(tái)州地區(qū)、麗水地區(qū)、溫州地區(qū)、舟山地區(qū) 和 65縣、10市轄 區(qū) [6]。第 24卷第 4期 2004年 7月經(jīng)濟(jì)地理 EC ONOMIC GE OG RAPHYV , N Jul., 2004 Ξ本文在寫(xiě)作前期 , 曾得到浙江大學(xué)地球科學(xué)系地理教育專(zhuān)業(yè) 98級(jí)本科生金孟東同學(xué)資料搜集方面的幫助 , 特此致謝。另外 , 論文評(píng)審人 及編輯等對(duì)本文提出的修改意見(jiàn)對(duì)作者從多角度深入思考問(wèn)題和完善論文有很大啟發(fā) , 深表感謝。收稿日期 :20030429。修回日期 :200307301979年之后 , 至今短短 20余年的時(shí)間 , 浙江省的行政區(qū) 劃調(diào)整變更頻繁 , 突出表現(xiàn)在城市化地區(qū)和 “市” 建制的設(shè)置 上 , 變化的原因較之此前則更多地出于經(jīng)濟(jì)原因 , 出于政府主 導(dǎo)型的城市化進(jìn)程的需要。目前 , 浙江省的行政區(qū)劃雖仍有 變更 , 但其基本格局和態(tài)勢(shì) , 經(jīng)改革開(kāi)放 20余年的調(diào)整 , 已初 步確定?？偟膩?lái)看 , 這一時(shí)期行政區(qū)劃的調(diào)整對(duì)浙江省經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治文明的發(fā)展和進(jìn)步 , 對(duì)城市化進(jìn)程的推進(jìn) , 都起到 了一定的促進(jìn)作用。但不可否認(rèn) , 其中仍然存在一些問(wèn)題 , 有 微觀(guān)操作中失當(dāng)?shù)?, 也有宏觀(guān)政治體制局限的 , 等等。本文即 在全面梳理 1979年以來(lái)浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變化過(guò)程的基 礎(chǔ)上 , 分析歸納其起到的作用 , 并進(jìn)而對(duì)中國(guó)未來(lái)的行政區(qū)劃 走向進(jìn)行分析 , 提出一些改革的政策建議。1979年以來(lái)浙江省行政區(qū)劃調(diào)整改革的階段 劃分和作用分析 浙江省 1979年以來(lái)行政區(qū)劃調(diào)整變更相當(dāng)頻繁 , 前述 6類(lèi)情形均有涉及 , 但以建制變更最為突出 ,。面的分析主要以此展開(kāi) , 括地市級(jí)、縣(市、區(qū)表1年以來(lái)縣級(jí)以上行政 區(qū)劃調(diào)整變更代表性年份狀況T Adjustment of division of administrative areas 年份 地區(qū) 地級(jí)市 市轄區(qū) 縣級(jí)市 縣 自治縣 特區(qū)1978831006500 1979831056500 1980831356501 1981731366200 1982731366300 1983461636600 1984461736610 1985382036510 19922920204510 *** *** 資料來(lái)源 :據(jù) 《浙江省區(qū)劃地名實(shí)用手冊(cè)》 [6]665676整理。2003年 資料據(jù)浙江省民政廳區(qū)劃地名處提供 “浙江省行政區(qū)劃統(tǒng)計(jì)表 20031231”。從上表可以看出 , 浙江省改革開(kāi)放以來(lái)的行政區(qū)劃調(diào)整 , 大體上經(jīng)歷了這樣幾個(gè)階段(這里的階段劃分只具有相對(duì)意 義 , 即該階段占主導(dǎo)地位的政區(qū)改革模式 , 但并非僅局限于該 時(shí)段。此前此后都仍有該類(lèi)政區(qū)設(shè)置方式出現(xiàn)。恢復(fù)階段(19791982 :按照傳統(tǒng)方式(如切塊設(shè)市 恢復(fù)和新設(shè)市、縣建制湖州、嘉興、紹興、金華和衢州曾經(jīng)都有 過(guò)市的建制 , 且均為地區(qū)中心 , 故在 1979年國(guó)家工作重心轉(zhuǎn) 移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)之后 , 中心城市的作用開(kāi)始受到重視 , 便被 首先恢復(fù)設(shè)市。這時(shí)的設(shè)市模式還是沿用過(guò)去的 “ 切塊設(shè)市” 的方式 , 即在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下 , 依據(jù) “市縣分立、城鄉(xiāng)分 離”、“ 城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)” 的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu) , 以縣的中心城鎮(zhèn) 或縣、市中心以外的重要的工礦鎮(zhèn)、交通樞紐、風(fēng)景名勝點(diǎn)、邊 境口岸等地及其近郊析置市 , 市縣并存 , 城鄉(xiāng)分置。簡(jiǎn)言之 , 即以縣(自治縣、市 的部分行政區(qū)域析置市。這種模式在改 革開(kāi)放以前一直是中國(guó)的主要設(shè)市模式 [2]。上述 5市均為 市、縣同城的環(huán)狀包圍形態(tài) , 市區(qū)范圍狹小 , 周?chē)鸀榭h域政區(qū)。該階段新設(shè)市也是采用 “ 切塊設(shè)市” 的方式 , 如直到 1981年在 海門(mén)特區(qū)基礎(chǔ)上設(shè)立的椒江市 , 仍然是沿用傳統(tǒng)方式切塊設(shè) 立的。另外 , 還恢復(fù)了一些過(guò)去被合并的縣 , 如從平陽(yáng)劃出蒼 南 , 從遂昌劃出松陽(yáng)等。(19831985 :撤銷(xiāo)地區(qū)建制 , 實(shí)行 市(地級(jí)市 領(lǐng)導(dǎo)縣(縣級(jí)市 體制中國(guó)的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制 , 萌發(fā) 于市制創(chuàng)立之初 ,1926年漢口市(今武漢一部分 轄漢陽(yáng)縣 , 開(kāi)市領(lǐng)導(dǎo)縣體制之先河。中華人民共和國(guó)成立初期 , 市領(lǐng)導(dǎo) 縣體制處于自生自滅狀態(tài)。從 1958年開(kāi)始 , 實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體 制的范圍迅速擴(kuò)大 , 但 1960 難 , , 市領(lǐng)導(dǎo)縣陷入低 潮。, []51號(hào)文件發(fā)出了改革市 , 年末首先在江蘇省試點(diǎn) ,。從此 , 市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制 , 猶如洶涌 的洪潮 , 在全國(guó)全面推行 [2]。浙江省的情況也是如此。1949年之后該體制也曾有過(guò) 實(shí)行 , 如杭州 ,1950年代后期以來(lái) , 一直領(lǐng)導(dǎo)了蕭山、臨安、桐 廬、富陽(yáng)、余杭、建德和淳安 7縣。但當(dāng)時(shí)并不普遍 , 也未成為 一種主要模式 , 至 1980年除杭州市以外 , 也只有寧波市領(lǐng)導(dǎo) 了鎮(zhèn)海 1縣。以 1981年溫州地、市合并為先導(dǎo) ,1983年 , 寧波 撤地管縣。尤其同年 , 嘉興、湖州、紹興亦先后撤地、升級(jí)、設(shè) 區(qū) , 同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)原地轄各縣 , 標(biāo)志著市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制成為一種主 要方式。1985年 , 金華、衢州撤地升級(jí) , 浙江省 11個(gè)地、市中 已有 8個(gè)實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。以后 ,1987年設(shè)立地級(jí)舟山市 , 1994設(shè)立地級(jí)臺(tái)州市 ,2000年麗水市升為地級(jí)市 , 徹底完成 了地級(jí)政區(qū)管理方式的變革。(19851992 :從 “切塊設(shè)市” 轉(zhuǎn)變 為 “ 整縣改市” , 市建制迅速增加 , 縣建制大幅減少 , 幾乎與撤 地設(shè)市、市領(lǐng)導(dǎo)縣體制實(shí)行的同時(shí) , 中國(guó)的設(shè)市模式也開(kāi)始發(fā) 生重大變化 , 從以前的切塊設(shè)市 , 發(fā)展成為 “整縣改市” , 即將 整個(gè)縣的范圍改設(shè)