【文章內(nèi)容簡介】 主導(dǎo)型的城市化進(jìn)程的需要?？偟膩砜?, 這一時期行政區(qū)劃的調(diào)整對浙江省經(jīng)濟(jì)、社會和政治文明的發(fā)展和進(jìn)步 , 對城市化進(jìn)程的推進(jìn) , 都起到了一定的促進(jìn)作用。但其中仍然存在一些問題。文章在 全面梳理 1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變化過程的基礎(chǔ)上 , 分析其起到的作用及其局限。并對中國未來的行政區(qū) 劃走向進(jìn)行分析 , 提出一些改革的政策建議。認(rèn)為 :應(yīng)從上層和基層、宏觀和微觀、, 一方 面積極推進(jìn)國家整體的行政區(qū)劃改革 , 在時機(jī)成熟時修改憲法、, 有利于 建設(shè)民主政治和市民社會的行政區(qū)劃體系和政府管理體制。, , 關(guān)注小城鎮(zhèn)行 政區(qū)劃體制的創(chuàng)新和城市、鄉(xiāng)村基層(準(zhǔn)關(guān)鍵詞 :行政區(qū)劃。調(diào)整變更。過程。作用。中圖分類號 :1引言行政區(qū)劃及調(diào)整變更的含義和中國當(dāng)代行政區(qū)劃概況 行政區(qū)劃是國家對行政區(qū)域的劃分 , 是國家權(quán)力的空間 或者地域的分割和配置體系的主要方面 [1]。行政區(qū)劃調(diào)整變 更的內(nèi)容按具體情況可以分為以下 6類 :建制變更。行政區(qū)域 界線變更。行政機(jī)關(guān)駐地遷移。隸屬關(guān)系變更。行政等級變更。更名和命名。在實際工作中 , 一個地方一次行政區(qū)劃變更 , 可 能只涉及上述 6類中的一項 , 也可能涉及幾項 [2]。中華人民共和國行政區(qū)域的劃分 , 目前的基本依據(jù)是 1982年 《憲法》 第一章第 31條的規(guī)定。實踐中 , 由于該規(guī) 定的簡略和表述上的模糊以至疏漏 , 實際已有所變通和突破。按照官方正式統(tǒng)計 , 截至 2002年 12月底 , 中國的行政區(qū)域劃 分為(省級以下未含臺灣、香港和澳門 :第一級 :34個省級單 位 — — — 4直轄市、23省、5自治區(qū)、2特別行政區(qū)。第二級 :332個地級單位 — — — 275地級市、22地區(qū)、30自治州、5盟。第三 級 :2,860個縣級單位 — — — 830市轄區(qū)、381縣級市、1,478縣、116自治縣、49旗、3自治旗、2特區(qū)、1林區(qū)。第四級 :44,756個 鄉(xiāng)級單位 — — — 20,600鎮(zhèn)、17,196鄉(xiāng)、1,160民族鄉(xiāng)、2民族蘇 木、5,516街道。此外 , 在部分省區(qū) , 還有 5級(尚存計 66個區(qū) 公所 的狀況存在 [3]。同時 , 在上述正式的政區(qū)體系之外 , 還 有大量的具有政區(qū)性質(zhì)的不同類型的準(zhǔn)政區(qū)(主要在基層政 區(qū) , 如經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等 及附加于正式政區(qū)之上的多樣的行政層級(如副省級市、副地 級市、副縣級鎮(zhèn)等。 改革開放(1979年 之前的浙江省行政區(qū)劃狀況今浙江省域正式成為一個完整的省級行政區(qū)是在明初。明太 祖 丙 午 年(1366 置 浙 江 等 處 行 中 書 省。洪 武 十 四 年(1381 嘉興、湖州二府自直隸改屬浙江 , 時轄 11府、1州、75縣 , 浙江版圖從此穩(wěn)定少變。清康熙初改稱浙江行省 , 時領(lǐng) 11府和 1州、2廳、75縣。省和府之間復(fù)設(shè)杭嘉湖、寧紹臺、金 衢嚴(yán)、溫處 4道。民國初年廢府、州、廳制 , 代以道制 , 以道承 省統(tǒng)縣 , 在清 4道的基礎(chǔ)上 , 置錢塘、會稽、金華、甌海 4道和 75縣。1927年廢道制 , 實行省、縣二級制。又在城市地區(qū)引入 市制 , 設(shè)杭州市和 77縣 [4]。1949年中華人民共和國成立 , 是年全省共設(shè)杭州、溫州、寧波 3省轄市 , 嘉興、寧波、衢州、建德、溫州、臺州、麗水、金 華、臨安、紹興 10專區(qū)和嘉興、湖州、紹興、金華、蘭溪、衢州 6地轄市、78縣、2專署直屬區(qū)。自后近30年時間 , 變動頻繁 , 包括地、縣的合并、分立和市的建立、撤銷 , 以及行政區(qū)界線的 調(diào)整和政府駐地的遷移等。由于當(dāng)時的政治形勢多變及法規(guī) 的缺乏和廢弛 , 使行政區(qū)劃的調(diào)整隨意性較大。至 1978年 末 , 隨著中國正式開始改革開放進(jìn)程 , 行政區(qū)劃工作始重新進(jìn) 入規(guī)范化軌道 , 其標(biāo)志就是原來 “ 文革” 時期被各級 “ 革命委員 會” 所代替的省、地和縣、市、區(qū)各級人民政府(專員公署 相繼 恢復(fù) , 行政區(qū)劃的調(diào)整變更也逐漸有了法律、法規(guī)等的依 據(jù) [5]。截止 1978年底 , 浙江省行政區(qū)劃為 3地級市(杭州、寧 波、溫州、8地區(qū)(嘉興地區(qū)、寧波地區(qū)、紹興地區(qū)、金華地區(qū)、臺州地區(qū)、麗水地區(qū)、溫州地區(qū)、舟山地區(qū) 和 65縣、10市轄 區(qū) [6]。第 24卷第 4期 2004年 7月經(jīng)濟(jì)地理 EC ONOMIC GE OG RAPHYV , N Jul., 2004 Ξ本文在寫作前期 , 曾得到浙江大學(xué)地球科學(xué)系地理教育專業(yè) 98級本科生金孟東同學(xué)資料搜集方面的幫助 , 特此致謝。另外 , 論文評審人 及編輯等對本文提出的修改意見對作者從多角度深入思考問題和完善論文有很大啟發(fā) , 深表感謝。收稿日期 :20030429。修回日期 :200307301979年之后 , 至今短短 20余年的時間 , 浙江省的行政區(qū) 劃調(diào)整變更頻繁 , 突出表現(xiàn)在城市化地區(qū)和 “市” 建制的設(shè)置 上 , 變化的原因較之此前則更多地出于經(jīng)濟(jì)原因 , 出于政府主 導(dǎo)型的城市化進(jìn)程的需要。目前 , 浙江省的行政區(qū)劃雖仍有 變更 , 但其基本格局和態(tài)勢 , 經(jīng)改革開放 20余年的調(diào)整 , 已初 步確定?？偟膩砜?, 這一時期行政區(qū)劃的調(diào)整對浙江省經(jīng)濟(jì)、社會和政治文明的發(fā)展和進(jìn)步 , 對城市化進(jìn)程的推進(jìn) , 都起到 了一定的促進(jìn)作用。但不可否認(rèn) , 其中仍然存在一些問題 , 有 微觀操作中失當(dāng)?shù)?, 也有宏觀政治體制局限的 , 等等。本文即 在全面梳理 1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變化過程的基 礎(chǔ)上 , 分析歸納其起到的作用 , 并進(jìn)而對中國未來的行政區(qū)劃 走向進(jìn)行分析 , 提出一些改革的政策建議。1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整改革的階段 劃分和作用分析 浙江省 1979年以來行政區(qū)劃調(diào)整變更相當(dāng)頻繁 , 前述 6類情形均有涉及 , 但以建制變更最為突出 ,。面的分析主要以此展開 , 括地市級、縣(市、區(qū)表1年以來縣級以上行政 區(qū)劃調(diào)整變更代表性年份狀況T Adjustment of division of administrative areas 年份 地區(qū) 地級市 市轄區(qū) 縣級市 縣 自治縣 特區(qū)1978831006500 1979831056500 1980831356501 1981731366200 1982731366300 1983461636600 1984461736610 1985382036510 19922920204510 *** *** 資料來源 :據(jù) 《浙江省區(qū)劃地名實用手冊》 [6]665676整理。2003年 資料據(jù)浙江省民政廳區(qū)劃地名處提供 “浙江省行政區(qū)劃統(tǒng)計表 20031231”。從上表可以看出 , 浙江省改革開放以來的行政區(qū)劃調(diào)整 , 大體上經(jīng)歷了這樣幾個階段(這里的階段劃分只具有相對意 義 , 即該階段占主導(dǎo)地位的政區(qū)改革模式 , 但并非僅局限于該 時段。此前此后都仍有該類政區(qū)設(shè)置方式出現(xiàn)?；謴?fù)階段(19791982 :按照傳統(tǒng)方式(如切塊設(shè)市 恢復(fù)和新設(shè)市、縣建制湖州、嘉興、紹興、金華和衢州曾經(jīng)都有 過市的建制 , 且均為地區(qū)中心 , 故在 1979年國家工作重心轉(zhuǎn) 移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來之后 , 中心城市的作用開始受到重視 , 便被 首先恢復(fù)設(shè)市。這時的設(shè)市模式還是沿用過去的 “ 切塊設(shè)市” 的方式 , 即在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下 , 依據(jù) “市縣分立、城鄉(xiāng)分 離”、“ 城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)” 的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu) , 以縣的中心城鎮(zhèn) 或縣、市中心以外的重要的工礦鎮(zhèn)、交通樞紐、風(fēng)景名勝點、邊 境口岸等地及其近郊析置市 , 市縣并存 , 城鄉(xiāng)分置。簡言之 , 即以縣(自治縣、市 的部分行政區(qū)域析置市。這種模式在改 革開放以前一直是中國的主要設(shè)市模式 [2]。上述 5市均為 市、縣同城的環(huán)狀包圍形態(tài) , 市區(qū)范圍狹小 , 周圍為縣域政區(qū)。該階段新設(shè)市也是采用 “ 切塊設(shè)市” 的方式 , 如直到 1981年在 海門特區(qū)基礎(chǔ)上設(shè)立的椒江市 , 仍然是沿用傳統(tǒng)方式切塊設(shè) 立的。另外 , 還恢復(fù)了一些過去被合并的縣 , 如從平陽劃出蒼 南 , 從遂昌劃出松陽等。(19831985 :撤銷地區(qū)建制 , 實行 市(地級市 領(lǐng)導(dǎo)縣(縣級市 體制中國的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制 , 萌發(fā) 于市制創(chuàng)立之初 ,1926年漢口市(今武漢一部分 轄漢陽縣 , 開市領(lǐng)導(dǎo)縣體制之先河。中華人民共和國成立初期 , 市領(lǐng)導(dǎo) 縣體制處于自生自滅狀態(tài)。從 1958年開始 , 實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體 制的范圍迅速擴(kuò)大 , 但 1960 難 , , 市領(lǐng)導(dǎo)縣陷入低 潮。, []51號文件發(fā)出了改革市 , 年末首先在江蘇省試點 ,。從此 , 市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制 , 猶如洶涌 的洪潮 , 在全國全面推行 [2]。浙江省的情況也是如此。1949年之后該體制也曾有過 實行 , 如杭州 ,1950年代后期以來 , 一直領(lǐng)導(dǎo)了蕭山、臨安、桐 廬、富陽、余杭、建德和淳安 7縣。但當(dāng)時并不普遍 , 也未成為 一種主要模式 , 至 1980年除杭州市以外 , 也只有寧波市領(lǐng)導(dǎo) 了鎮(zhèn)海 1縣。以 1981年溫州地、市合并為先導(dǎo) ,1983年 , 寧波 撤地管縣。尤其同年 , 嘉興、湖州、紹興亦先后撤地、升級、設(shè) 區(qū) , 同時領(lǐng)導(dǎo)原地轄各縣 , 標(biāo)志著市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制成為一種主 要方式。1985年 , 金華、衢州撤地升級 , 浙江省 11個地、市中 已有 8個實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。以后 ,1987年設(shè)立地級舟山市 , 1994設(shè)立地級臺州市 ,2000年麗水市升為地級市 , 徹底完成 了地級政區(qū)管理方式的變革。(19851992 :從 “切塊設(shè)市” 轉(zhuǎn)變 為 “ 整縣改市” , 市建制迅速增加 , 縣建制大幅減少 , 幾乎與撤 地設(shè)市、市領(lǐng)導(dǎo)縣體制實行的同時 , 中國的設(shè)市模式也開始發(fā) 生重大變化 , 從以前的切塊設(shè)市 , 發(fā)展成為 “整縣改市” , 即將 整個縣的范圍改設(shè)