【正文】 省1978年以來的城市化水平的迅速提高來證實(shí)(表2)。概括起來,實(shí)際上其積極作用可以分為兩個方面,或者說在兩個階段有不同表現(xiàn),發(fā)揮了不同的作用:一方面是撥亂反正,意在恢復(fù)此前為“文革”等所破壞的政區(qū)體系和管理秩序雖然只是恢復(fù),還沒有認(rèn)識到(更不要說改革)原有政區(qū)體系的弊端,但相對于此前的混亂和無序,這種有秩序的狀態(tài)本身就足以獲得社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長的效果。其起到的作用,表現(xiàn)在以下一些方面:①將過去不合理撤并的地(地級市)、縣、市等及時加以恢復(fù),既尊重了歷史文化傳統(tǒng),也使管理幅度相對合理。這其中,每一步的發(fā)展,每一次靈活的市場機(jī)制的建立,都或多或少地受到傳統(tǒng)的、嚴(yán)格的、計劃經(jīng)濟(jì)體制下的、較多剛性的行政區(qū)劃及其管理體制的制約。至2003年底,市轄區(qū)的數(shù)量已達(dá)32個,較之1978年(10)整整增長了2倍有余。在這種背景下,最早是寧波,為建設(shè)“東方大港”,1985年就率先撤銷鎮(zhèn)海縣,設(shè)立鎮(zhèn)海區(qū)。1984年的溫州增設(shè)龍灣區(qū)、寧波新設(shè)濱海區(qū),已經(jīng)具有了“整縣改市”的含義,但不屬于典型的“整縣改市”。1949年之后該體制也曾有過實(shí)行,如杭州,1950年代后期以來,一直領(lǐng)導(dǎo)了蕭山、臨安、桐廬、富陽、余杭、建德和淳安7縣。另外,還恢復(fù)了一些過去被合并的縣,如從平陽劃出蒼南,從遂昌劃出松陽等。從上表可以看出,浙江省改革開放以來的行政區(qū)劃調(diào)整,大體上經(jīng)歷了這樣幾個階段(這里的階段劃分只具有相對意義,即該階段占主導(dǎo)地位的政區(qū)改革模式,但并非僅局限于該時段。目前,浙江省的行政區(qū)劃雖仍有變更,但其基本格局和態(tài)勢,經(jīng)改革開放20余年的調(diào)整,已初步確定。1927年廢道制,實(shí)行省、縣二級制。此外,在部分省區(qū),還有5級(尚存計66個區(qū)公所)的狀況存在[3]。更名和命名。行政區(qū)劃調(diào)整變更的內(nèi)容按具體情況可以分為以下6類:建制變更。實(shí)踐中,由于該規(guī)定的簡略和表述上的模糊以至疏漏,實(shí)際已有所變通和突破。明太祖丙午年(1366)置浙江等處行中書省。自后近30年時間,變動頻繁,包括地、縣的合并、分立和市的建立、撤銷,以及行政區(qū)界線的調(diào)整和政府駐地的遷移等。本文即在全面梳理1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變化過程的基礎(chǔ)上,分析歸納其起到的作用,并進(jìn)而對中國未來的行政區(qū)劃走向進(jìn)行分析,提出一些改革的政策建議。這時的設(shè)市模式還是沿用過去的“切塊設(shè)市”的方式,即在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下,依據(jù)“市縣分立、城鄉(xiāng)分離”、“城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)”的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),以縣的中心城鎮(zhèn)或縣、市中心以外的重要的工礦鎮(zhèn)、交通樞紐、風(fēng)景名勝點(diǎn)、邊境口岸等地及其近郊析置市,市縣并存,城鄉(xiāng)分置。從1958年開始,實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的范圍迅速擴(kuò)大,但1960年代初期的自然災(zāi)害和經(jīng)濟(jì)困難,導(dǎo)致絕大多數(shù)市領(lǐng)導(dǎo)的縣又劃回專區(qū),市領(lǐng)導(dǎo)縣陷入低潮。尤其同年,嘉興、湖州、紹興亦先后撤地、升級、設(shè)區(qū),同時領(lǐng)導(dǎo)原地轄各縣,標(biāo)志著市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制成為一種主要方式。 大都市地區(qū)政區(qū)改革階段(19922001):都市區(qū)政府直轄范圍擴(kuò)大,撤縣(市)設(shè)區(qū),市轄區(qū)數(shù)量增多,市區(qū)范圍大幅擴(kuò)張市轄區(qū)是由市管轄的一級行政區(qū)域單位,其行政地位一般相當(dāng)于縣。1994年,在新設(shè)立地級臺州市時,直接撤銷椒江市、黃巖市,設(shè)立椒江區(qū)、黃巖區(qū)、路橋區(qū)。在縣級以下基層政區(qū)的改革中,則以小城市即鎮(zhèn)建制的發(fā)展最為突出,也最具特色。調(diào)整改革到位,就顯示出巨大的促進(jìn)作用,如地級市和市管縣體制的確立對于培育區(qū)域中心,撤縣設(shè)區(qū)對于大都市的健康和迅速擴(kuò)張,撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)對于小城鎮(zhèn)的成長,等等,都順應(yīng)了或引導(dǎo)了城市化的發(fā)展趨勢。③順應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移和城市化發(fā)展的需要,在不同階段,采用多種方式,嘗試?yán)眄槼鞘行驼^(qū)的管理體制,以保證和推動城市化進(jìn)程。與之相對而言,則城市型政區(qū)的改革更多源于經(jīng)濟(jì)層面的發(fā)展動機(jī)。由于行政區(qū)劃的調(diào)整變更更多地屬于政治體制范疇,該項權(quán)力主要由中央政府嚴(yán)格掌握,地方政府相對處于軟弱和無力的地位(這與在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向地方政府分權(quán)形成鮮明對照),因此,即使是在浙江省這樣一個市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新活躍的省份,在行政區(qū)劃以及相應(yīng)的地方政府管理體制方面,也即在政治領(lǐng)域,自身的創(chuàng)新之處依然乏善可陳(如前所述,各項重大改革都是在中央政府的統(tǒng)一布置下進(jìn)行的)。這里,可能以大都市區(qū)內(nèi)部行政區(qū)劃調(diào)整最具直接的經(jīng)濟(jì)效益,而以小城鎮(zhèn)行政區(qū)劃體制的創(chuàng)新和城市、鄉(xiāng)村基層(準(zhǔn))政區(qū)即城市社區(qū)和村民委員會的建設(shè)最具突破性和長遠(yuǎn)意義(因其受到的限制較小,制度創(chuàng)新的空間較大),并進(jìn)而影響到中國的“市”制回歸城市的本來面目。中國未來行政區(qū)劃的改革,以至中國城市化的成敗,可能關(guān)鍵之處還在于此,也即未來的行政區(qū)劃改革應(yīng)該以政治體制的改革為重要前提、依據(jù)和方向。其中,都、府所在地可分區(qū)(市、縣級),區(qū)、市所在地可分街道(鎮(zhèn)、鄉(xiāng)級),均作為都、府和市、區(qū)直轄的城市化地區(qū)的城市內(nèi)部分區(qū),獨(dú)立性相對其他正式建制稍弱(區(qū)近期強(qiáng)化,遠(yuǎn)期弱化。文章在 全面梳理 1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變化過程的基礎(chǔ)上 , 分析其起到的作用及其局限。行政區(qū)劃調(diào)整變 更的內(nèi)容按具體情況可以分為以下 6類 :建制變更。實(shí)踐中 , 由于該規(guī) 定的簡略和表述上的模糊以至疏漏 , 實(shí)際已有所變通和突破。明太 祖 丙 午 年(1366 置 浙 江 等 處 行 中 書 省。自后近30年時間 , 變動頻繁 , 包括地、縣的合并、分立和市的建立、撤銷 , 以及行政區(qū)界線的 調(diào)整和政府駐地的遷移等。目前 , 浙江省的行政區(qū)劃雖仍有 變更 , 但其基本格局和態(tài)勢 , 經(jīng)改革開放 20余年的調(diào)整 , 已初 步確定。此前此后都仍有該類政區(qū)設(shè)置方式出現(xiàn)。(19831985 :撤銷地區(qū)建制 , 實(shí)行 市(地級市 領(lǐng)導(dǎo)縣(縣級市 體制中國的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制 , 萌發(fā) 于市制創(chuàng)立之初 ,1926年漢口市(今武漢一部分 轄漢陽縣 , 開市領(lǐng)導(dǎo)縣體制之先河。以 1981年溫州地、市合并為先導(dǎo) ,1983年 , 寧波 撤地管縣?？梢娺@一階 段是浙江省城市化外延增長最迅速的時期。1992年 , 溫州撤銷甌?？h , 設(shè)立甌海區(qū)。應(yīng)該說 , 隨著縣級以上政 區(qū)調(diào)整改革的基本完成和趨于穩(wěn)定 , 縣級以下政區(qū)的改革將 成為今后一段時期行政區(qū)劃改革的重點(diǎn)。總的來看 , 浙江省最近20年來 經(jīng)濟(jì)、社會的迅速發(fā)展 , 城市化的迅速推進(jìn) , 是與行政區(qū)劃及 其管理體制的調(diào)整改革分不開的。也是浙江省歷史上首次出現(xiàn)的較高層 次的民族型政區(qū)。其中 , 民族區(qū)域自治制度是國家的 一項基本政治制度 , 基層城、鄉(xiāng)的社區(qū)(居民、村民 自治也是 國家民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容 , 二者主要具有政治上的意義。就浙江 省而言 , 雖然有些矛盾是深層次的、律的規(guī)定 , 但可以進(jìn)行改革試點(diǎn) , 式。因此 , 目前 ,(下(, 包括地方政府。同時 , 探討政區(qū)名稱加以理順、規(guī)范的可能 性。 , 涉及政 治制度、行政管理、經(jīng)濟(jì)政策、法制建設(shè)等多項內(nèi)容。盡管這些基層 的群眾自治性組織并非正式行政單位 , 但其發(fā)展和完善卻對 中國政區(qū)及管理體制的改革具有重大意義 , 可以使目前的 “ 全能政府” 轉(zhuǎn)變?yōu)?“ 有限政府” , 進(jìn)而使行政區(qū)劃回歸其背景的、空間分區(qū)的本意 , 而不必再成為政府推進(jìn)城市化、或達(dá)到治理 目的的手段。adjustment。主要從事行政區(qū)劃、旅游開發(fā)、地域文化等方面的研究。Zhejiang province。因此 , 在進(jìn)行外延化的、大規(guī)模 的行政區(qū)劃調(diào)整變更的同時(應(yīng)非常慎重 , 更為重要的是在 城市化進(jìn)一步推進(jìn)的態(tài)勢之下 , 如何積極進(jìn)行城市管理方式 的變革 , 如何正確定位政府職能 , 從此前的 “ 全能政府” 轉(zhuǎn)變?yōu)?“ 有限政府” , 即進(jìn)行行政區(qū)劃 “ 內(nèi)涵式” 的調(diào)整。 當(dāng)下中國基層民主和群眾自治最有特色的是以村民自治為代表的所謂 “ 草根民主”。第二步 :建立國家統(tǒng)治的 “ 政區(qū)體系” 與公民自治的 “ 社區(qū) 體系” 相結(jié)合的管治模式 :即縣以上各級政區(qū)體系暫保持不變(仍為國家地方政府系列 , 縣級政區(qū)以下按照實(shí)際聚落(以人 口聚居規(guī)模劃分為城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村 , 城即 “ 縣轄市” 或 “ 鎮(zhèn)級市” , 實(shí)行各級聚落的社區(qū)自治。積極推進(jìn)國家整體行政區(qū)劃改革 , 在時機(jī)成熟時修改憲 法、法律 , 確立符合國情和適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的、有利于建設(shè) 民主政治和市民社會的政區(qū)體系和政府管理體制。3中國未來行政區(qū)劃改革的走向及若干政策建議 浙江省改革開放 20余年行政區(qū)劃改革的實(shí)踐及面臨的 問題 , 實(shí)際上折射出中國最近20余年在行政區(qū)劃改革方面的 矛盾和困惑。當(dāng)然 , 這方面問題就不 僅僅只是浙江省自身所能解決的了。因此 , 行政區(qū)劃的作用也突出表現(xiàn)于推動 和促進(jìn)大、中、小各級城市的發(fā)展 , 加速城市化發(fā)展進(jìn)程。④ 基層(準(zhǔn) 政區(qū)的改革適應(yīng)了城市、鄉(xiāng)村民主政治 建設(shè)的需要 , 如行政村的調(diào)整、城市社區(qū)的建設(shè)等 , 從體制上 對基層政治文明的發(fā)展給以保證。 積極作用。各地在縣(市 域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的指導(dǎo) 下 , 圍繞中心鎮(zhèn)的培育 , 加大調(diào)整力度 , 至 2001年底止 , 全省 90%以上的縣(市 完成該層次行政區(qū)劃的調(diào)整工作 , 建制鎮(zhèn) 總數(shù)從 1999年的 1,004個減少到 2001年的 836個 , 鄉(xiāng)的總數(shù) 從 823個減少為 563個 , 鄉(xiāng)鎮(zhèn)合計共減少 428個 , 下降幅度為 %[7]。2002年 , 和寧波市鄞州區(qū)的設(shè)立。隨著浙江省經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展和城市化的推進(jìn) , 城市發(fā)展 從外延的數(shù)量擴(kuò)張開始向內(nèi)涵的增長轉(zhuǎn)變 , 培育經(jīng)濟(jì)中心、培 育特大都市 , 成為新時期的城市發(fā)展戰(zhàn)略。(19851992 :從 “切塊設(shè)市” 轉(zhuǎn)變 為 “ 整縣改市” , 市建制迅速增加 , 縣建制大幅減少 , 幾乎與撤 地設(shè)市、市領(lǐng)導(dǎo)縣體制實(shí)行的同時 , 中國的設(shè)市模式也開始發(fā) 生重大變化 , 從以前的切塊設(shè)市 , 發(fā)展成為 “整縣改市” , 即將 整個縣的范圍改設(shè)為市 , 或幾個縣合并為一個市 , 或撤銷市外 圍的縣并入市。從此 , 市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制 , 猶如洶涌 的洪潮 , 在全國全面推行 [2]。這種模式在改 革