【正文】 主要從事行政區(qū)劃、旅游開發(fā)、地域文化等方面的研究。Zhejiang province。adjustment。因此 , 在進行外延化的、大規(guī)模 的行政區(qū)劃調(diào)整變更的同時(應非常慎重 , 更為重要的是在 城市化進一步推進的態(tài)勢之下 , 如何積極進行城市管理方式 的變革 , 如何正確定位政府職能 , 從此前的 “ 全能政府” 轉(zhuǎn)變?yōu)?“ 有限政府” , 即進行行政區(qū)劃 “ 內(nèi)涵式” 的調(diào)整。盡管這些基層 的群眾自治性組織并非正式行政單位 , 但其發(fā)展和完善卻對 中國政區(qū)及管理體制的改革具有重大意義 , 可以使目前的 “ 全能政府” 轉(zhuǎn)變?yōu)?“ 有限政府” , 進而使行政區(qū)劃回歸其背景的、空間分區(qū)的本意 , 而不必再成為政府推進城市化、或達到治理 目的的手段。 當下中國基層民主和群眾自治最有特色的是以村民自治為代表的所謂 “ 草根民主”。 , 涉及政 治制度、行政管理、經(jīng)濟政策、法制建設(shè)等多項內(nèi)容。第二步 :建立國家統(tǒng)治的 “ 政區(qū)體系” 與公民自治的 “ 社區(qū) 體系” 相結(jié)合的管治模式 :即縣以上各級政區(qū)體系暫保持不變(仍為國家地方政府系列 , 縣級政區(qū)以下按照實際聚落(以人 口聚居規(guī)模劃分為城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村 , 城即 “ 縣轄市” 或 “ 鎮(zhèn)級市” , 實行各級聚落的社區(qū)自治。同時 , 探討政區(qū)名稱加以理順、規(guī)范的可能 性。積極推進國家整體行政區(qū)劃改革 , 在時機成熟時修改憲 法、法律 , 確立符合國情和適應市場經(jīng)濟要求的、有利于建設(shè) 民主政治和市民社會的政區(qū)體系和政府管理體制。因此 , 目前 ,(下(, 包括地方政府。3中國未來行政區(qū)劃改革的走向及若干政策建議 浙江省改革開放 20余年行政區(qū)劃改革的實踐及面臨的 問題 , 實際上折射出中國最近20余年在行政區(qū)劃改革方面的 矛盾和困惑。就浙江 省而言 , 雖然有些矛盾是深層次的、律的規(guī)定 , 但可以進行改革試點 , 式。當然 , 這方面問題就不 僅僅只是浙江省自身所能解決的了。因此 , 行政區(qū)劃的作用也突出表現(xiàn)于推動 和促進大、中、小各級城市的發(fā)展 , 加速城市化發(fā)展進程。其中 , 民族區(qū)域自治制度是國家的 一項基本政治制度 , 基層城、鄉(xiāng)的社區(qū)(居民、村民 自治也是 國家民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容 , 二者主要具有政治上的意義。④ 基層(準 政區(qū)的改革適應了城市、鄉(xiāng)村民主政治 建設(shè)的需要 , 如行政村的調(diào)整、城市社區(qū)的建設(shè)等 , 從體制上 對基層政治文明的發(fā)展給以保證。也是浙江省歷史上首次出現(xiàn)的較高層 次的民族型政區(qū)。 積極作用。總的來看 , 浙江省最近20年來 經(jīng)濟、社會的迅速發(fā)展 , 城市化的迅速推進 , 是與行政區(qū)劃及 其管理體制的調(diào)整改革分不開的。各地在縣(市 域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的指導 下 , 圍繞中心鎮(zhèn)的培育 , 加大調(diào)整力度 , 至 2001年底止 , 全省 90%以上的縣(市 完成該層次行政區(qū)劃的調(diào)整工作 , 建制鎮(zhèn) 總數(shù)從 1999年的 1,004個減少到 2001年的 836個 , 鄉(xiāng)的總數(shù) 從 823個減少為 563個 , 鄉(xiāng)鎮(zhèn)合計共減少 428個 , 下降幅度為 %[7]。應該說 , 隨著縣級以上政 區(qū)調(diào)整改革的基本完成和趨于穩(wěn)定 , 縣級以下政區(qū)的改革將 成為今后一段時期行政區(qū)劃改革的重點。2002年 , 和寧波市鄞州區(qū)的設(shè)立。1992年 , 溫州撤銷甌海縣 , 設(shè)立甌海區(qū)。隨著浙江省經(jīng)濟、社會的發(fā)展和城市化的推進 , 城市發(fā)展 從外延的數(shù)量擴張開始向內(nèi)涵的增長轉(zhuǎn)變 , 培育經(jīng)濟中心、培 育特大都市 , 成為新時期的城市發(fā)展戰(zhàn)略?？梢娺@一階 段是浙江省城市化外延增長最迅速的時期。(19851992 :從 “切塊設(shè)市” 轉(zhuǎn)變 為 “ 整縣改市” , 市建制迅速增加 , 縣建制大幅減少 , 幾乎與撤 地設(shè)市、市領(lǐng)導縣體制實行的同時 , 中國的設(shè)市模式也開始發(fā) 生重大變化 , 從以前的切塊設(shè)市 , 發(fā)展成為 “整縣改市” , 即將 整個縣的范圍改設(shè)為市 , 或幾個縣合并為一個市 , 或撤銷市外 圍的縣并入市。以 1981年溫州地、市合并為先導 ,1983年 , 寧波 撤地管縣。從此 , 市領(lǐng)導縣的體制 , 猶如洶涌 的洪潮 , 在全國全面推行 [2]。(19831985 :撤銷地區(qū)建制 , 實行 市(地級市 領(lǐng)導縣(縣級市 體制中國的市領(lǐng)導縣體制 , 萌發(fā) 于市制創(chuàng)立之初 ,1926年漢口市(今武漢一部分 轄漢陽縣 , 開市領(lǐng)導縣體制之先河。這種模式在改 革開放以前一直是中國的主要設(shè)市模式 [2]。此前此后都仍有該類政區(qū)設(shè)置方式出現(xiàn)。1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整改革的階段 劃分和作用分析 浙江省 1979年以來行政區(qū)劃調(diào)整變更相當頻繁 , 前述 6類情形均有涉及 , 但以建制變更最為突出 ,。目前 , 浙江省的行政區(qū)劃雖仍有 變更 , 但其基本格局和態(tài)勢 , 經(jīng)改革開放 20余年的調(diào)整 , 已初 步確定。第 24卷第 4期 2004年 7月經(jīng)濟地理 EC ONOMIC GE OG RAPHYV , N Jul., 2004 Ξ本文在寫作前期 , 曾得到浙江大學地球科學系地理教育專業(yè) 98級本科生金孟東同學資料搜集方面的幫助 , 特此致謝。自后近30年時間 , 變動頻繁 , 包括地、縣的合并、分立和市的建立、撤銷 , 以及行政區(qū)界線的 調(diào)整和政府駐地的遷移等。民國初年廢府、州、廳制 , 代以道制 , 以道承 省統(tǒng)縣 , 在清 4道的基礎(chǔ)上 , 置錢塘、會稽、金華、甌海 4道和 75縣。明太 祖 丙 午 年(1366 置 浙 江 等 處 行 中 書 省。第四級 :44,756個 鄉(xiāng)級單位 — — — 20,600鎮(zhèn)、17,196鄉(xiāng)、1,160民族鄉(xiāng)、2民族蘇 木、5,516街道。實踐中 , 由于該規(guī) 定的簡略和表述上的模糊以至疏漏 , 實際已有所變通和突破。行政等級變更。行政區(qū)劃調(diào)整變 更的內(nèi)容按具體情況可以分為以下 6類 :建制變更。調(diào)整變更。文章在 全面梳理 1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變化過程的基礎(chǔ)上 , 分析其起到的作用及其局限。當然,具體的權(quán)力、職責劃分等須以憲法和基本法律明確和保障之。其中,都、府所在地可分區(qū)(市、縣級),區(qū)、市所在地可分街道(鎮(zhèn)、鄉(xiāng)級),均作為都、府和市、區(qū)直轄的城市化地區(qū)的城市內(nèi)部分區(qū),獨立性相對其他正式建制稍弱(區(qū)近期強化,遠期弱化。應結(jié)合實際,著眼長遠,對各方案預先研究、比較,并積極推進這一改革進程。中國未來行政區(qū)劃的改革,以至中國城市化的成敗,可能關(guān)鍵之處還在于此,也即未來的行政區(qū)劃改革應該以政治體制的改革為重要前提、依據(jù)和方向。但僅僅從經(jīng)濟領(lǐng)域著眼來推進中國的城市化進程,在目前改革面臨諸多困難的情形下,已日漸顯出不足。這里,可能以大都市區(qū)內(nèi)部行政區(qū)劃調(diào)整最具直接的經(jīng)濟效益,而以小城鎮(zhèn)行政區(qū)劃體制的創(chuàng)新和城市、鄉(xiāng)村基層(準)政區(qū)即城市社區(qū)和村民委員會的建設(shè)最具突破性和長遠意義(因其受到的限制較小,制度創(chuàng)新的空間較大),并進而影響到中國的“市”制回歸城市的本來面目。從浙江省改革開放以來經(jīng)濟、社會的迅速發(fā)展,城市化水平的迅速提升和政治文明的進步等方面來看,總體說來,行政區(qū)劃這一上層建筑的調(diào)整變革是順應了本省改革的實踐的,成就也是主要的。由于行政區(qū)劃的調(diào)整變更更多地屬于政治體制范疇,該項權(quán)力主要由中央政府嚴格掌握,地方政府相對處于軟弱和無力的地位(這與在經(jīng)濟領(lǐng)域向地方政府分權(quán)形成鮮明對照),因此,即使是在浙江省這樣一個市場經(jīng)濟發(fā)達、經(jīng)濟制度創(chuàng)新活躍的省份,在行政區(qū)劃以及相應的地方政府管理體制方面,也即在政治領(lǐng)域,自身的創(chuàng)新之處依然乏善可陳(如前所述,各項重大改革都是在中央政府的統(tǒng)一布置下進行的)。即在推進城市經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程(指外延城市化)方面起到的作用最為明顯和直接。與之相對而言,則城市型政區(qū)的改革更多源于經(jīng)濟層面的發(fā)展動機。④基層(準)政區(qū)的改革適應了城市、鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)的需要,如行政村的調(diào)整、城市社區(qū)的建設(shè)等,從體制上對基層政治文明的發(fā)展給以保證。③順應國家發(fā)展戰(zhàn)略重點的轉(zhuǎn)移和城市化發(fā)展的需要,在不同階段,采用多種方式,嘗試理順城市型政區(qū)的管理體制,以保證和推動城市化進程。就浙江省而言,1979年以來至今的行政區(qū)劃的調(diào)整和變更,在不同的時期、面對不同的發(fā)展要求,采取了不同的措施和方式。調(diào)整改革到位,就顯示出巨大的促進作用,如地級市和市管縣體制的確立對于培育區(qū)域中心,撤縣設(shè)區(qū)對于大都市的健康和迅速擴張,撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)對于小城鎮(zhèn)的成長,等等,都順應了或引導了城市化的發(fā)展趨勢。 浙江省行政區(qū)劃調(diào)整改革的作用分析改革開放20多年來,浙江省經(jīng)濟、社會發(fā)展的成就,浙江人“敢為天下先”的精神,早已聞名全國。在縣級以下基層政區(qū)的改革中,則以小城市即鎮(zhèn)建制的發(fā)展最為突出,也最具特色。更在2003年,曾經(jīng)于1988年撤銷市轄區(qū)而采用獨特的由市直轄鄉(xiāng)、鎮(zhèn)管理體制的湖州市也在市區(qū)恢復設(shè)立吳興區(qū)和南潯區(qū)。1994年,在新設(shè)立地級臺州市時,直接撤銷椒江市、黃巖市,設(shè)立椒江區(qū)、黃巖區(qū)、路橋區(qū)。適應這一轉(zhuǎn)變,首先從管理體制上就要求拓寬城市發(fā)展空間,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展。 大都市地區(qū)政區(qū)改革階段(19922001):都市區(qū)政府直轄范圍擴大,撤縣(市)設(shè)區(qū),市轄區(qū)數(shù)量增多,市區(qū)范圍大幅擴張市轄區(qū)是由市管轄的一級行政區(qū)域單位,其行政地位一般相當于縣。這種模式為改革開放以來全國及浙江省所普遍采用。尤其同年,嘉興、湖州、紹興亦先后撤地、升級、設(shè)區(qū),同時領(lǐng)導原地轄各縣,標志著市領(lǐng)導縣的體制成為一種主要方式。浙江省的情況也是如此。從1958年開始,實行市領(lǐng)導縣體制的范圍迅速擴大,但1960年代初期的自然災害和經(jīng)濟困難,導致絕大多數(shù)市領(lǐng)導的縣又劃回專區(qū),市領(lǐng)導縣陷入低潮。該階段新設(shè)市也是采用“切塊設(shè)市”的方式,如直到1981年在海門特區(qū)基礎(chǔ)上設(shè)立的椒江市,仍然是沿用傳統(tǒng)方式切塊設(shè)立的。這時的設(shè)市模式還是沿用過去的“切塊設(shè)市”的方式,即在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下,依據(jù)“市縣分立、城鄉(xiāng)分離”、“城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)”的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu),以縣的中心城鎮(zhèn)或縣、市中心以外的重要的工