【正文】 質(zhì)上 具有市的行政分治區(qū)的地位 , 是市的一種內(nèi)部結(jié)構(gòu) , 因此市轄 區(qū)在行使其職權(quán)上 , 不具有一般地方行政單位那樣的獨(dú)立 性 [2]。以后 ,1987年設(shè)立地級舟山市 , 1994設(shè)立地級臺州市 ,2000年麗水市升為地級市 , 徹底完成 了地級政區(qū)管理方式的變革。, []51號文件發(fā)出了改革市 , 年末首先在江蘇省試點(diǎn) ,。簡言之 , 即以縣(自治縣、市 的部分行政區(qū)域析置市。本文即 在全面梳理 1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變化過程的基 礎(chǔ)上 , 分析歸納其起到的作用 , 并進(jìn)而對中國未來的行政區(qū)劃 走向進(jìn)行分析 , 提出一些改革的政策建議。截止 1978年底 , 浙江省行政區(qū)劃為 3地級市(杭州、寧 波、溫州、8地區(qū)(嘉興地區(qū)、寧波地區(qū)、紹興地區(qū)、金華地區(qū)、臺州地區(qū)、麗水地區(qū)、溫州地區(qū)、舟山地區(qū) 和 65縣、10市轄 區(qū) [6]。省和府之間復(fù)設(shè)杭嘉湖、寧紹臺、金 衢嚴(yán)、溫處 4道。第三 級 :2,860個縣級單位 — — — 830市轄區(qū)、381縣級市、1,478縣、116自治縣、49旗、3自治旗、2特區(qū)、1林區(qū)。隸屬關(guān)系變更。, , 關(guān)注小城鎮(zhèn)行 政區(qū)劃體制的創(chuàng)新和城市、鄉(xiāng)村基層(準(zhǔn)關(guān)鍵詞 :行政區(qū)劃。即:第三步:建立各級政區(qū)體系的地方自治:可在增加第一級的都、省、區(qū)、特的數(shù)量的基礎(chǔ)上(也即縮省),取消第二級建制,即形成省級和縣級的雙層地方自治體系。第一步:理順現(xiàn)行行政區(qū)劃體系:目前對如何改革中國的行政區(qū)劃體制已有多種方案和廣泛呼聲,但因涉及到憲法和一些基本法律的修改,短期內(nèi)難于實(shí)現(xiàn)。如前所述,前一階段的行政區(qū)劃調(diào)整主要是出于經(jīng)濟(jì)原因而落腳點(diǎn)也在經(jīng)濟(jì)層面。當(dāng)然,這方面問題就不僅僅只是浙江省自身所能解決的了。因此,行政區(qū)劃的作用也突出表現(xiàn)于推動和促進(jìn)大、中、小各級城市的發(fā)展,加速城市化發(fā)展進(jìn)程。撤并鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建鎮(zhèn)、設(shè)立街道等以促進(jìn)小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展等。 積極作用。各地在縣(市)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的指導(dǎo)下,圍繞中心鎮(zhèn)的培育,加大調(diào)整力度,至2001年底止,全省90%以上的縣(市)完成該層次行政區(qū)劃的調(diào)整工作,建制鎮(zhèn)總數(shù)從1999年的1,004個減少到2001年的836個,鄉(xiāng)的總數(shù)從823個減少為563個,鄉(xiāng)鎮(zhèn)合計(jì)共減少428個,%[7]。2002年,又有鄞縣的撤銷和寧波市鄞州區(qū)的設(shè)立。隨著浙江省經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展和城市化的推進(jìn),城市發(fā)展從外延的數(shù)量擴(kuò)張開始向內(nèi)涵的增長轉(zhuǎn)變,培育經(jīng)濟(jì)中心、培育特大都市,成為新時期的城市發(fā)展戰(zhàn)略。 縣級政區(qū)改革階段(19851992):從“切塊設(shè)市”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢h改市”,市建制迅速增加,縣建制大幅減少,幾乎與撤地設(shè)市、市領(lǐng)導(dǎo)縣體制實(shí)行的同時,中國的設(shè)市模式也開始發(fā)生重大變化,從以前的切塊設(shè)市,發(fā)展成為“整縣改市”,即將整個縣的范圍改設(shè)為市,或幾個縣合并為一個市,或撤銷市外圍的縣并入市。從此,市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制,猶如洶涌的洪潮,在全國全面推行[2]。上述5市均為市、縣同城的環(huán)狀包圍形態(tài),市區(qū)范圍狹小,周圍為縣域政區(qū)。建制變更各級政區(qū)均普遍出現(xiàn),包括地市級、縣(市、區(qū))級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)級等。截止1978年底,浙江省行政區(qū)劃為3地級市(杭州、寧波、溫州)、8地區(qū)(嘉興地區(qū)、寧波地區(qū)、紹興地區(qū)、金華地區(qū)、臺州地區(qū)、麗水地區(qū)、溫州地區(qū)、舟山地區(qū))和65縣、10市轄區(qū)[6]。省和府之間復(fù)設(shè)杭嘉湖、寧紹臺、金衢嚴(yán)、溫處4道。第三級:2,860個縣級單位——— 830市轄區(qū)、381縣級市、1,478縣、116自治縣、49旗、3自治旗、2特區(qū)、1林區(qū)。隸屬關(guān)系變更。行政機(jī)關(guān)駐地遷移。第二級:332個地級單位——— 275地級市、22地區(qū)、30自治州、5盟。清康熙初改稱浙江行省,時領(lǐng)11府和1州、2廳、75縣。至1978年末,隨著中國正式開始改革開放進(jìn)程,行政區(qū)劃工作始重新進(jìn)入規(guī)范化軌道,其標(biāo)志就是原來“文革”時期被各級“革命委員會”所代替的省、地和縣、市、區(qū)各級人民政府(專員公署)相繼恢復(fù),行政區(qū)劃的調(diào)整變更也逐漸有了法律、法規(guī)等的依據(jù)[5]。故下面的分析主要以此展開。這種模式在改革開放以前一直是中國的主要設(shè)市模式[2]。1982年,中共中央以[1982]51號文件發(fā)出了改革市區(qū)體制、實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的通知,年末首先在江蘇省試點(diǎn),1983年開始在全國試行。以后,1987年設(shè)立地級舟山市,1994設(shè)立地級臺州市,2000年麗水市升為地級市,徹底完成了地級政區(qū)管理方式的變革。由于市轄區(qū)是出于為市分擔(dān)城市管理服務(wù)的需要而設(shè)置的,它實(shí)質(zhì)上具有市的行政分治區(qū)的地位,是市的一種內(nèi)部結(jié)構(gòu),因此市轄區(qū)在行使其職權(quán)上,不具有一般地方行政單位那樣的獨(dú)立性[2]。進(jìn)入21世紀(jì),這種方式出現(xiàn)一個高潮,2001年杭州撤銷蕭山市、余杭市設(shè)立蕭山區(qū)、余杭區(qū),溫州重新劃分鹿城區(qū)、龍灣區(qū)和甌海區(qū)管轄范圍,衢州撤銷衢縣,與原柯城區(qū)重新劃分設(shè)立新的柯城區(qū)和衢江區(qū),紹興也將部分紹興縣地域劃歸越城區(qū)管轄。隨即全省有52個縣(市、區(qū))進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃調(diào)整。如囿于憲法和法律的規(guī)定,縣以下不能轄市,則導(dǎo)致如龍港這樣已具備城市規(guī)模和實(shí)力的真正的城市反而無法設(shè)市,制約了城市的健康、快速發(fā)展[8],已經(jīng)嚴(yán)重滯后于浙江省城市化的進(jìn)程。適應(yīng)大都市發(fā)展的需要而調(diào)整和增加市轄區(qū)的建制。浙江省由于民族區(qū)域分布的相對簡單,而城鄉(xiāng)居民自治也還處于最低的聚落層面,尚未上升至政區(qū)層面,故還沒有對現(xiàn)有政區(qū)格局造成直接沖擊。可見,行政區(qū)劃方面的改革仍然困難重重,而行政區(qū)劃改革所能夠發(fā)揮的作用也還依然受到很大局限(目前主要局限在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和外延的城市化方面)。3 中國未來行政區(qū)劃改革的走向及若干政策建議浙江省改革開放20余年行政區(qū)劃改革的實(shí)踐及面臨的問題,實(shí)際上折射出中國最近20余年在行政區(qū)劃改革方面的矛盾和困惑。 宏觀層面積極推進(jìn)國家整體行政區(qū)劃改革,在時機(jī)成熟時修改憲法、法律,確立符合國情和適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的、有利于建設(shè)民主政治和市民社會的政區(qū)體系和政府管理體制。第二步:建立國家統(tǒng)治的“政區(qū)體系”與公民自治的“社區(qū)體系”相結(jié)合的管治模式:即縣以上各級政區(qū)體系暫保持不變(仍為國家地方政府系列),縣級政區(qū)以下按照實(shí)際聚落(以人口聚居規(guī)模劃分為城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村,城即“縣轄市”或“鎮(zhèn)級市”),實(shí)行各級聚落的社區(qū)自治。認(rèn)為 :應(yīng)從上層和基層、宏觀和微觀、, 一方 面積極推進(jìn)國家整體的行政區(qū)劃改革 , 在時機(jī)成熟時修改憲法、, 有利于 建設(shè)民主政治和市民社會的行政區(qū)劃體系和政府管理體制。行政機(jī)關(guān)駐地遷移。第二級 :332個地級單位 — — — 275地級市、22地區(qū)、30自治州、5盟。清康熙初改稱浙江行省 , 時領(lǐng) 11府和 1州、2廳、75縣。至 1978年 末 , 隨著中國正式開始改革開放進(jìn)程 , 行政區(qū)劃工作始重新進(jìn) 入規(guī)范化軌道 , 其標(biāo)志就是原來 “ 文革” 時期被各級 “ 革命委員 會” 所代替的省、地和縣、市、區(qū)各級人民政府(專員公署 相繼 恢復(fù) , 行政區(qū)劃的調(diào)整變更也逐漸有了法律、法規(guī)等的依 據(jù) [5]。但不可否認(rèn) , 其中仍然存在一些問題 , 有 微觀操作中失當(dāng)?shù)?, 也有宏觀政治體制局限的 , 等等。這時的設(shè)市模式還是沿用過去的 “ 切塊設(shè)市” 的方式 , 即在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下 , 依據(jù) “市縣分立、城鄉(xiāng)分 離”、“ 城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)” 的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu) , 以縣的中心城鎮(zhèn) 或縣、市中心以外的重要的工礦鎮(zhèn)、交通樞紐、風(fēng)景名勝點(diǎn)、邊 境口岸等地及其近郊析置市 , 市縣并存 , 城鄉(xiāng)分置。從 1958年開始 , 實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體 制的范圍迅速擴(kuò)大 , 但 1960 難 , , 市領(lǐng)導(dǎo)縣陷入低 潮。1985年 , 金華、衢州撤地升級 , 浙江省 11個地、市中 已有 8個實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。市轄區(qū)是大中城市不可分割的有機(jī)組成部054經(jīng)濟(jì)地理24卷 分 , 是中等以上城市下面一個不可缺少的管理層次。2000年 , 金華撤銷金華縣 , 與原婺城區(qū)重新劃分 設(shè)立新的婺城區(qū)和金東區(qū)。2001年 10月 26日 , 浙江省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā) 《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行 政區(qū)劃調(diào)整工作意見》 , 標(biāo)志浙江省行政區(qū)劃改革的重點(diǎn)正式 轉(zhuǎn)向縣級以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)。同樣 , 由于現(xiàn)有體制的束縛和難以突破 , 也造成一些較大 的損失和迷惘。如先后采取地、市 ,(的體制來加強(qiáng)和發(fā)揮區(qū)域。由于中國政治體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革 , 因此 , 行政區(qū)劃調(diào)整改革的重點(diǎn)在城市型政區(qū)(地級市、縣級市、鎮(zhèn) 和市轄區(qū) , 其對城市化的促進(jìn)作用也發(fā)揮得最為充分。即使出現(xiàn)了一個農(nóng)民城龍港 , 也在制度層面難以 提升。這里 , 可能以大都市區(qū)內(nèi)部行政區(qū) 劃調(diào)整最具直接的經(jīng)濟(jì)效益 , 而以小城鎮(zhèn)行政區(qū)劃體制的創(chuàng) 新和城市、鄉(xiāng)村基層(準(zhǔn) 政區(qū)即城市社區(qū)和村民委員會的建 設(shè)最具突破性和長遠(yuǎn)意義(因其受到的限制較小 , 制度創(chuàng)新的 空間較大 , 并進(jìn)而影響到中國的 “市” 制回歸城市的本來面 目。中國未來行政區(qū)劃的改革 , 以至中國城市化的成敗 , 可能 關(guān)鍵之處還在于此 , 也即未來的行政區(qū)劃改革應(yīng)該以政治體 制的改革為重要前提、依據(jù)和方向。城市型 :都(原直轄市 — — — 府(原較大的市 , 即地級市 — — — 市(原縣級市 — — — 鎮(zhèn) 地域型 :省 — — — 郡(原地區(qū) — — — 縣 — — — 鄉(xiāng)民族型 :自治區(qū) — — — 自治州 — — — 自治縣 — — — 民族鄉(xiāng) 特殊型 :特別行政區(qū)(以下自行規(guī)定其中 , 都、府所在地可分區(qū)(市、縣級 , 區(qū)、市所在地可分 街道(鎮(zhèn)、鄉(xiāng)級 , 均作為都、府和市、區(qū)直轄的城市化地區(qū)的城 市內(nèi)部分區(qū) , 獨(dú)立性相對其他正式建制稍弱(區(qū)近期強(qiáng)化 , 遠(yuǎn) 期弱化。具 體而言 , 為了減少行政區(qū)劃劇烈變更所帶來的震蕩 , 可以采取 先改其實(shí)、后改其名的方式 , 大膽賦予若干地區(qū)或政區(qū)高一級 的管理權(quán)限 , 使之具有實(shí)際上的政區(qū)改設(shè)的含義。應(yīng)該說 , 現(xiàn)有的行政區(qū)劃問題 , 表面上看 , 是政區(qū)格局形 式上的層次、幅度等的不盡合理 , 但這些形式上的問題又無一不是由國家權(quán)力的配置的不合理所引起的。effect