【正文】 開放以前一直是中國(guó)的主要設(shè)市模式 [2]。1979年以來(lái)浙江省行政區(qū)劃調(diào)整改革的階段 劃分和作用分析 浙江省 1979年以來(lái)行政區(qū)劃調(diào)整變更相當(dāng)頻繁 , 前述 6類情形均有涉及 , 但以建制變更最為突出 ,。第 24卷第 4期 2004年 7月經(jīng)濟(jì)地理 EC ONOMIC GE OG RAPHYV , N Jul., 2004 Ξ本文在寫作前期 , 曾得到浙江大學(xué)地球科學(xué)系地理教育專業(yè) 98級(jí)本科生金孟東同學(xué)資料搜集方面的幫助 , 特此致謝。民國(guó)初年廢府、州、廳制 , 代以道制 , 以道承 省統(tǒng)縣 , 在清 4道的基礎(chǔ)上 , 置錢塘、會(huì)稽、金華、甌海 4道和 75縣。第四級(jí) :44,756個(gè) 鄉(xiāng)級(jí)單位 — — — 20,600鎮(zhèn)、17,196鄉(xiāng)、1,160民族鄉(xiāng)、2民族蘇 木、5,516街道。行政等級(jí)變更。調(diào)整變更。當(dāng)然,具體的權(quán)力、職責(zé)劃分等須以憲法和基本法律明確和保障之。應(yīng)結(jié)合實(shí)際,著眼長(zhǎng)遠(yuǎn),對(duì)各方案預(yù)先研究、比較,并積極推進(jìn)這一改革進(jìn)程。但僅僅從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域著眼來(lái)推進(jìn)中國(guó)的城市化進(jìn)程,在目前改革面臨諸多困難的情形下,已日漸顯出不足。從浙江省改革開放以來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的迅速發(fā)展,城市化水平的迅速提升和政治文明的進(jìn)步等方面來(lái)看,總體說(shuō)來(lái),行政區(qū)劃這一上層建筑的調(diào)整變革是順應(yīng)了本省改革的實(shí)踐的,成就也是主要的。即在推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程(指外延城市化)方面起到的作用最為明顯和直接。④基層(準(zhǔn))政區(qū)的改革適應(yīng)了城市、鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)的需要,如行政村的調(diào)整、城市社區(qū)的建設(shè)等,從體制上對(duì)基層政治文明的發(fā)展給以保證。就浙江省而言,1979年以來(lái)至今的行政區(qū)劃的調(diào)整和變更,在不同的時(shí)期、面對(duì)不同的發(fā)展要求,采取了不同的措施和方式。 浙江省行政區(qū)劃調(diào)整改革的作用分析改革開放20多年來(lái),浙江省經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的成就,浙江人“敢為天下先”的精神,早已聞名全國(guó)。更在2003年,曾經(jīng)于1988年撤銷市轄區(qū)而采用獨(dú)特的由市直轄鄉(xiāng)、鎮(zhèn)管理體制的湖州市也在市區(qū)恢復(fù)設(shè)立吳興區(qū)和南潯區(qū)。適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變,首先從管理體制上就要求拓寬城市發(fā)展空間,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展。這種模式為改革開放以來(lái)全國(guó)及浙江省所普遍采用。浙江省的情況也是如此。該階段新設(shè)市也是采用“切塊設(shè)市”的方式,如直到1981年在海門特區(qū)基礎(chǔ)上設(shè)立的椒江市,仍然是沿用傳統(tǒng)方式切塊設(shè)立的?，F(xiàn)將縣級(jí)以上政區(qū)調(diào)整狀況列表說(shuō)明如下。 問(wèn)題的提出1979年之后,至今短短20余年的時(shí)間,浙江省的行政區(qū)劃調(diào)整變更頻繁,突出表現(xiàn)在城市化地區(qū)和“市”建制的設(shè)置上,變化的原因較之此前則更多地出于經(jīng)濟(jì)原因,出于政府主導(dǎo)型的城市化進(jìn)程的需要。民國(guó)初年廢府、州、廳制,代以道制,以道承省統(tǒng)縣,在清4道的基礎(chǔ)上,置錢塘、會(huì)稽、金華、甌海4道和75縣。第四級(jí):44,756個(gè)鄉(xiāng)級(jí)單位——— 20,600鎮(zhèn)、17,196鄉(xiāng)、1,160民族鄉(xiāng)、2民族蘇木、5,516街道。行政等級(jí)變更。行政區(qū)域界線變更。按照官方正式統(tǒng)計(jì),截至2002年12月底,中國(guó)的行政區(qū)域劃分為(省級(jí)以下未含臺(tái)灣、香港和澳門):第一級(jí):34個(gè)省級(jí)單位——— 4直轄市、23省、5自治區(qū)、2特別行政區(qū)。洪武十四年(1381)嘉興、湖州二府自直隸改屬浙江,時(shí)轄11府、1州、75縣,浙江版圖從此穩(wěn)定少變。由于當(dāng)時(shí)的政治形勢(shì)多變及法規(guī)的缺乏和廢弛,使行政區(qū)劃的調(diào)整隨意性較大。2 基本過(guò)程和階段劃分浙江省1979年以來(lái)行政區(qū)劃調(diào)整變更相當(dāng)頻繁,前述6類情形均有涉及,但以建制變更最為突出,影響也最大。簡(jiǎn)言之,即以縣(自治縣、市)的部分行政區(qū)域析置市。以后雖有緩慢恢復(fù)和回升,但平均每個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)縣的數(shù)量明顯減少。1985年,金華、衢州撤地升級(jí),浙江省11個(gè)地、市中已有8個(gè)實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。市轄區(qū)是大中城市不可分割的有機(jī)組成部分,是中等以上城市下面一個(gè)不可缺少的管理層次。2000年,金華撤銷金華縣,與原婺城區(qū)重新劃分設(shè)立新的婺城區(qū)和金東區(qū)。2001年10月26日,浙江省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整工作意見》,標(biāo)志浙江省行政區(qū)劃改革的重點(diǎn)正式轉(zhuǎn)向縣級(jí)以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)。同樣,由于現(xiàn)有體制的束縛和難以突破,也造成一些較大的損失和迷惘。如先后采取地、市合并,市(地級(jí)市)領(lǐng)導(dǎo)縣(縣級(jí)市)的體制來(lái)加強(qiáng)和發(fā)揮區(qū)域中心城市的作用。由于中國(guó)政治體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革,因此,行政區(qū)劃調(diào)整改革的重點(diǎn)在城市型政區(qū)(地級(jí)市、縣級(jí)市、鎮(zhèn)和市轄區(qū)),其對(duì)城市化的促進(jìn)作用也發(fā)揮得最為充分。即使出現(xiàn)了一個(gè)農(nóng)民城龍港,也在制度層面難以提升。作為改革開放先行一步的浙江省,完全可以在不與現(xiàn)行法規(guī)沖突的情況下,從這兩個(gè)方面入手,大膽改革、創(chuàng)新。在確立這樣的價(jià)值判斷和改革目標(biāo)的前提下,對(duì)于中國(guó)未來(lái)行政區(qū)劃的改革,個(gè)人認(rèn)為,應(yīng)從上層和基層、宏觀和微觀、長(zhǎng)遠(yuǎn)和近期諸方面同時(shí)推進(jìn)。鎮(zhèn)近期強(qiáng)化,遠(yuǎn)期分化)。并對(duì)中國(guó)未來(lái)的行政區(qū) 劃走向進(jìn)行分析 , 提出一些改革的政策建議。行政區(qū)域 界線變更。按照官方正式統(tǒng)計(jì) , 截至 2002年 12月底 , 中國(guó)的行政區(qū)域劃 分為(省級(jí)以下未含臺(tái)灣、香港和澳門 :第一級(jí) :34個(gè)省級(jí)單 位 — — — 4直轄市、23省、5自治區(qū)、2特別行政區(qū)。洪 武 十 四 年(1381 嘉興、湖州二府自直隸改屬浙江 , 時(shí)轄 11府、1州、75縣 , 浙江版圖從此穩(wěn)定少變。由于當(dāng)時(shí)的政治形勢(shì)多變及法規(guī) 的缺乏和廢弛 , 使行政區(qū)劃的調(diào)整隨意性較大?？偟膩?lái)看 , 這一時(shí)期行政區(qū)劃的調(diào)整對(duì)浙江省經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治文明的發(fā)展和進(jìn)步 , 對(duì)城市化進(jìn)程的推進(jìn) , 都起到 了一定的促進(jìn)作用?；謴?fù)階段(19791982 :按照傳統(tǒng)方式(如切塊設(shè)市 恢復(fù)和新設(shè)市、縣建制湖州、嘉興、紹興、金華和衢州曾經(jīng)都有 過(guò)市的建制 , 且均為地區(qū)中心 , 故在 1979年國(guó)家工作重心轉(zhuǎn) 移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)之后 , 中心城市的作用開始受到重視 , 便被 首先恢復(fù)設(shè)市。中華人民共和國(guó)成立初期 , 市領(lǐng)導(dǎo) 縣體制處于自生自滅狀態(tài)。尤其同年 , 嘉興、湖州、紹興亦先后撤地、升級(jí)、設(shè) 區(qū) , 同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)原地轄各縣 , 標(biāo)志著市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制成為一種主 要方式。(19922001 :都市區(qū)政府 直轄范圍擴(kuò)大 , 撤縣(市 設(shè)區(qū) , 市轄區(qū)數(shù)量增多 , 市區(qū)范圍大 幅擴(kuò)張市轄區(qū)是由市管轄的一級(jí)行政區(qū)域單位 , 其行政地位 一般相當(dāng)于縣。1994年 , 在新設(shè) 立地級(jí)臺(tái)州市時(shí) , 直接撤銷椒江市、黃巖市 , 設(shè)立椒江區(qū)、黃巖 區(qū)、路橋區(qū)。在縣級(jí)以下基層政 區(qū)的改革中 , 則以小城市即鎮(zhèn)建制的發(fā)展最為突出 , 也最具特 色。調(diào)整改革到位 , 就顯示出 巨大的促進(jìn)作用 , 如地級(jí)市和市管縣體制的確立對(duì)于培育區(qū) 域中心 , 撤縣設(shè)區(qū)對(duì)于大都市的健康和迅速擴(kuò)張 , 撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)對(duì) 于小城鎮(zhèn)的成長(zhǎng) , 等等 , 都順應(yīng)了或引導(dǎo)了城市化的發(fā)展趨 勢(shì)。③發(fā)展的需要 , , , 嘗試?yán)眄槼鞘行驼?,。與之相對(duì)而言 , 則城市型政區(qū)的改革更多源于經(jīng)濟(jì)層面的發(fā) 展動(dòng)機(jī)。由于行政區(qū)劃的調(diào)整變更更多地屬于 政治體制范疇 , 該項(xiàng)權(quán)力主要由中央政府嚴(yán)格掌握 , 地方政府 154 4期范今朝 :1979年以來(lái)浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變更的過(guò)程及作用相對(duì)處于軟弱和無(wú)力的地位(這與在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向地方政府分 權(quán)形成鮮明對(duì)照 , 因此 , 即使是在浙江省這樣一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新活躍的省份 , 在行政區(qū)劃以及相應(yīng)的地方 政府管理體制方面 , 也即在政治領(lǐng)域 , 自身的創(chuàng)新之處依然乏 善可陳(如前所述 , 各項(xiàng)重大改革都是在中央政府的統(tǒng)一布置 下進(jìn)行的。目前來(lái)看 , , 重點(diǎn) ,(包括地級(jí)以上城市 的區(qū)的獨(dú)立性增強(qiáng)、社區(qū)的建設(shè)等 , 縣和(尤其 縣級(jí)市內(nèi)部的管理體制(駐地鎮(zhèn)的改設(shè)街道等 , 以及小城鎮(zhèn) 的發(fā)展(培育中心鎮(zhèn) 等。也就是說(shuō) , 行政區(qū)劃改、層級(jí)等來(lái)設(shè)計(jì) 改革方案 , 而應(yīng)從整個(gè)政治體制上重新加以科學(xué)的設(shè)計(jì)和改 革。為此 , 筆者傾向于如下的行政區(qū)劃體系。將各方 面皆優(yōu)秀的小城鎮(zhèn)劃出設(shè)立為縣級(jí)市 , 或突破現(xiàn)有法律束縛 而在縣下設(shè)市 , 應(yīng)當(dāng)說(shuō)在目前情況下都是比較好的設(shè)想 , 這是 引導(dǎo)和促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康、有序和可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。因此 , 應(yīng)大力推進(jìn)城市、鄉(xiāng)村基層(準(zhǔn) 政區(qū)即城市社區(qū)、鄉(xiāng)村社區(qū)的建設(shè) , 使居民、村民自治真正落實(shí)。stage。544期范今朝 :1979年以來(lái)浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變更的過(guò)程及作用。orientation?，F(xiàn)有問(wèn)題根源并不在于行政區(qū)劃的形式本身 , 而在于深層次的政治體制、行政 體制等改革尚未到位和理順。待實(shí)際情況 許可或原有法規(guī)突破、修正之后 , 再進(jìn)行正式改設(shè)。鎮(zhèn)近期強(qiáng)化 , 遠(yuǎn)期分化。在確立這樣的價(jià)值判斷和改革目標(biāo)的前提下 , 對(duì)于中國(guó) 未來(lái)行政區(qū)劃的改革 , 個(gè)人認(rèn)為 , 應(yīng)從上層和基層、宏觀和微 觀、長(zhǎng)遠(yuǎn)和近期諸方面同時(shí)推進(jìn)。作為改革開放先行一步的浙江省 , 完全可以在不與現(xiàn)行 法規(guī)沖突的情況下 , 從這兩個(gè)方面入手 , 大膽改革、創(chuàng)新。可見 , 行政區(qū)劃方面的改革仍然困難重重 , 而行政區(qū)劃 改革所能夠發(fā)揮的作用也還依然受到很大局限(目前主要局 限在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和外延的城市化方面。浙江 省由于民族區(qū)域分布的相對(duì)簡(jiǎn)單 , 而城鄉(xiāng)居民自治也還處于 最低的聚落層面 , 尚未上升至政區(qū)層面 , 故還沒(méi)有對(duì)現(xiàn)有政區(qū) 格局造成直接沖擊。撤并鄉(xiāng)(鎮(zhèn) 建鎮(zhèn)、設(shè)立街道等以促進(jìn)小城市和小城 鎮(zhèn)發(fā)展等。如囿于憲法和法律的規(guī)定 , 縣以下不能轄市 , 則導(dǎo)致如龍港這樣已具備城市規(guī)模和實(shí)力的真正的城市反而 無(wú)法設(shè)市 , 制約了城市的健康、快速發(fā)展 [8], 已經(jīng)嚴(yán)重滯后于 浙江省城市化的進(jìn)程。隨即全省有 52個(gè)縣(市、區(qū) 進(jìn)行了 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃調(diào)整。進(jìn)入 21世紀(jì) , 這種方式出現(xiàn)一個(gè) 高潮 ,2001年杭州撤銷蕭山市、余杭市設(shè)立蕭山區(qū)、余杭區(qū) , 溫州重新劃分鹿城區(qū)、龍灣區(qū)和甌海區(qū)管轄范圍 , 衢州撤銷衢 縣 , 與原柯城區(qū)重新劃分設(shè)立新的柯城區(qū)和衢江區(qū) , 紹興也將 部分紹興縣地域劃歸越城區(qū)管轄。由于市轄 區(qū)是出于為市分擔(dān)城市管理服務(wù)的需要而設(shè)置的 , 它實(shí)