【正文】 effect。具 體而言 , 為了減少行政區(qū)劃劇烈變更所帶來的震蕩 , 可以采取 先改其實(shí)、后改其名的方式 , 大膽賦予若干地區(qū)或政區(qū)高一級(jí) 的管理權(quán)限 , 使之具有實(shí)際上的政區(qū)改設(shè)的含義。中國未來行政區(qū)劃的改革 , 以至中國城市化的成敗 , 可能 關(guān)鍵之處還在于此 , 也即未來的行政區(qū)劃改革應(yīng)該以政治體 制的改革為重要前提、依據(jù)和方向。即使出現(xiàn)了一個(gè)農(nóng)民城龍港 , 也在制度層面難以 提升。如先后采取地、市 ,(的體制來加強(qiáng)和發(fā)揮區(qū)域。2001年 10月 26日 , 浙江省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā) 《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行 政區(qū)劃調(diào)整工作意見》 , 標(biāo)志浙江省行政區(qū)劃改革的重點(diǎn)正式 轉(zhuǎn)向縣級(jí)以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)。市轄區(qū)是大中城市不可分割的有機(jī)組成部054經(jīng)濟(jì)地理24卷 分 , 是中等以上城市下面一個(gè)不可缺少的管理層次。從 1958年開始 , 實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體 制的范圍迅速擴(kuò)大 , 但 1960 難 , , 市領(lǐng)導(dǎo)縣陷入低 潮。但不可否認(rèn) , 其中仍然存在一些問題 , 有 微觀操作中失當(dāng)?shù)?, 也有宏觀政治體制局限的 , 等等。清康熙初改稱浙江行省 , 時(shí)領(lǐng) 11府和 1州、2廳、75縣。行政機(jī)關(guān)駐地遷移。第二步:建立國家統(tǒng)治的“政區(qū)體系”與公民自治的“社區(qū)體系”相結(jié)合的管治模式:即縣以上各級(jí)政區(qū)體系暫保持不變(仍為國家地方政府系列),縣級(jí)政區(qū)以下按照實(shí)際聚落(以人口聚居規(guī)模劃分為城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村,城即“縣轄市”或“鎮(zhèn)級(jí)市”),實(shí)行各級(jí)聚落的社區(qū)自治。3 中國未來行政區(qū)劃改革的走向及若干政策建議浙江省改革開放20余年行政區(qū)劃改革的實(shí)踐及面臨的問題,實(shí)際上折射出中國最近20余年在行政區(qū)劃改革方面的矛盾和困惑。浙江省由于民族區(qū)域分布的相對(duì)簡單,而城鄉(xiāng)居民自治也還處于最低的聚落層面,尚未上升至政區(qū)層面,故還沒有對(duì)現(xiàn)有政區(qū)格局造成直接沖擊。如囿于憲法和法律的規(guī)定,縣以下不能轄市,則導(dǎo)致如龍港這樣已具備城市規(guī)模和實(shí)力的真正的城市反而無法設(shè)市,制約了城市的健康、快速發(fā)展[8],已經(jīng)嚴(yán)重滯后于浙江省城市化的進(jìn)程。進(jìn)入21世紀(jì),這種方式出現(xiàn)一個(gè)高潮,2001年杭州撤銷蕭山市、余杭市設(shè)立蕭山區(qū)、余杭區(qū),溫州重新劃分鹿城區(qū)、龍灣區(qū)和甌海區(qū)管轄范圍,衢州撤銷衢縣,與原柯城區(qū)重新劃分設(shè)立新的柯城區(qū)和衢江區(qū),紹興也將部分紹興縣地域劃歸越城區(qū)管轄。以后,1987年設(shè)立地級(jí)舟山市,1994設(shè)立地級(jí)臺(tái)州市,2000年麗水市升為地級(jí)市,徹底完成了地級(jí)政區(qū)管理方式的變革。這種模式在改革開放以前一直是中國的主要設(shè)市模式[2]。至1978年末,隨著中國正式開始改革開放進(jìn)程,行政區(qū)劃工作始重新進(jìn)入規(guī)范化軌道,其標(biāo)志就是原來“文革”時(shí)期被各級(jí)“革命委員會(huì)”所代替的省、地和縣、市、區(qū)各級(jí)人民政府(專員公署)相繼恢復(fù),行政區(qū)劃的調(diào)整變更也逐漸有了法律、法規(guī)等的依據(jù)[5]。第二級(jí):332個(gè)地級(jí)單位——— 275地級(jí)市、22地區(qū)、30自治州、5盟。隸屬關(guān)系變更。省和府之間復(fù)設(shè)杭嘉湖、寧紹臺(tái)、金衢嚴(yán)、溫處4道。建制變更各級(jí)政區(qū)均普遍出現(xiàn),包括地市級(jí)、縣(市、區(qū))級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)級(jí)等。從此,市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制,猶如洶涌的洪潮,在全國全面推行[2]。隨著浙江省經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展和城市化的推進(jìn),城市發(fā)展從外延的數(shù)量擴(kuò)張開始向內(nèi)涵的增長轉(zhuǎn)變,培育經(jīng)濟(jì)中心、培育特大都市,成為新時(shí)期的城市發(fā)展戰(zhàn)略。各地在縣(市)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的指導(dǎo)下,圍繞中心鎮(zhèn)的培育,加大調(diào)整力度,至2001年底止,全省90%以上的縣(市)完成該層次行政區(qū)劃的調(diào)整工作,建制鎮(zhèn)總數(shù)從1999年的1,004個(gè)減少到2001年的836個(gè),鄉(xiāng)的總數(shù)從823個(gè)減少為563個(gè),鄉(xiāng)鎮(zhèn)合計(jì)共減少428個(gè),%[7]。撤并鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建鎮(zhèn)、設(shè)立街道等以促進(jìn)小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展等。當(dāng)然,這方面問題就不僅僅只是浙江省自身所能解決的了。第一步:理順現(xiàn)行行政區(qū)劃體系:目前對(duì)如何改革中國的行政區(qū)劃體制已有多種方案和廣泛呼聲,但因涉及到憲法和一些基本法律的修改,短期內(nèi)難于實(shí)現(xiàn)。, , 關(guān)注小城鎮(zhèn)行 政區(qū)劃體制的創(chuàng)新和城市、鄉(xiāng)村基層(準(zhǔn)關(guān)鍵詞 :行政區(qū)劃。第三 級(jí) :2,860個(gè)縣級(jí)單位 — — — 830市轄區(qū)、381縣級(jí)市、1,478縣、116自治縣、49旗、3自治旗、2特區(qū)、1林區(qū)。截止 1978年底 , 浙江省行政區(qū)劃為 3地級(jí)市(杭州、寧 波、溫州、8地區(qū)(嘉興地區(qū)、寧波地區(qū)、紹興地區(qū)、金華地區(qū)、臺(tái)州地區(qū)、麗水地區(qū)、溫州地區(qū)、舟山地區(qū) 和 65縣、10市轄 區(qū) [6]。簡言之 , 即以縣(自治縣、市 的部分行政區(qū)域析置市。以后 ,1987年設(shè)立地級(jí)舟山市 , 1994設(shè)立地級(jí)臺(tái)州市 ,2000年麗水市升為地級(jí)市 , 徹底完成 了地級(jí)政區(qū)管理方式的變革。進(jìn)入 21世紀(jì) , 這種方式出現(xiàn)一個(gè) 高潮 ,2001年杭州撤銷蕭山市、余杭市設(shè)立蕭山區(qū)、余杭區(qū) , 溫州重新劃分鹿城區(qū)、龍灣區(qū)和甌海區(qū)管轄范圍 , 衢州撤銷衢 縣 , 與原柯城區(qū)重新劃分設(shè)立新的柯城區(qū)和衢江區(qū) , 紹興也將 部分紹興縣地域劃歸越城區(qū)管轄。如囿于憲法和法律的規(guī)定 , 縣以下不能轄市 , 則導(dǎo)致如龍港這樣已具備城市規(guī)模和實(shí)力的真正的城市反而 無法設(shè)市 , 制約了城市的健康、快速發(fā)展 [8], 已經(jīng)嚴(yán)重滯后于 浙江省城市化的進(jìn)程。浙江 省由于民族區(qū)域分布的相對(duì)簡單 , 而城鄉(xiāng)居民自治也還處于 最低的聚落層面 , 尚未上升至政區(qū)層面 , 故還沒有對(duì)現(xiàn)有政區(qū) 格局造成直接沖擊。作為改革開放先行一步的浙江省 , 完全可以在不與現(xiàn)行 法規(guī)沖突的情況下 , 從這兩個(gè)方面入手 , 大膽改革、創(chuàng)新。鎮(zhèn)近期強(qiáng)化 , 遠(yuǎn)期分化。現(xiàn)有問題根源并不在于行政區(qū)劃的形式本身 , 而在于深層次的政治體制、行政 體制等改革尚未到位和理順。544期范今朝 :1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變更的過程及作用。因此 , 應(yīng)大力推進(jìn)城市、鄉(xiāng)村基層(準(zhǔn) 政區(qū)即城市社區(qū)、鄉(xiāng)村社區(qū)的建設(shè) , 使居民、村民自治真正落實(shí)。為此 , 筆者傾向于如下的行政區(qū)劃體系。目前來看 , , 重點(diǎn) ,(包括地級(jí)以上城市 的區(qū)的獨(dú)立性增強(qiáng)、社區(qū)的建設(shè)等 , 縣和(尤其 縣級(jí)市內(nèi)部的管理體制(駐地鎮(zhèn)的改設(shè)街道等 , 以及小城鎮(zhèn) 的發(fā)展(培育中心鎮(zhèn) 等。與之相對(duì)而言 , 則城市型政區(qū)的改革更多源于經(jīng)濟(jì)層面的發(fā) 展動(dòng)機(jī)。調(diào)整改革到位 , 就顯示出 巨大的促進(jìn)作用 , 如地級(jí)市和市管縣體制的確立對(duì)于培育區(qū) 域中心 , 撤縣設(shè)區(qū)對(duì)于大都市的健康和迅速擴(kuò)張 , 撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)對(duì) 于小城鎮(zhèn)的成長 , 等等 , 都順應(yīng)了或引導(dǎo)了城市化的發(fā)展趨 勢。1994年 , 在新設(shè) 立地級(jí)臺(tái)州市時(shí) , 直接撤銷椒江市、黃巖市 , 設(shè)立椒江區(qū)、黃巖 區(qū)、路橋區(qū)。尤其同年 , 嘉興、湖州、紹興亦先后撤地、升級(jí)、設(shè) 區(qū) , 同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)原地轄各縣 , 標(biāo)志著市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制成為一種主 要方式。恢復(fù)階段(19791982 :按照傳統(tǒng)方式(如切塊設(shè)市 恢復(fù)和新設(shè)市、縣建制湖州、嘉興、紹興、金華和衢州曾經(jīng)都有 過市的建制 , 且均為地區(qū)中心 , 故在 1979年國家工作重心轉(zhuǎn) 移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來之后 , 中心城市的作用開始受到重視 , 便被 首先恢復(fù)設(shè)市。由于當(dāng)時(shí)的政治形勢多變及法規(guī) 的缺乏和廢弛 , 使行政區(qū)劃的調(diào)整隨意性較大。按照官方正式統(tǒng)計(jì) , 截至 2002年 12月底 , 中國的行政區(qū)域劃 分為(省級(jí)以下未含臺(tái)灣、香港和澳門 :第一級(jí) :34個(gè)省級(jí)單 位 — — — 4直轄市、23省、5自治區(qū)、2特別行政區(qū)。并對(duì)中國未來的行政區(qū) 劃走向進(jìn)行分析 , 提出一些改革的政策建議。在確立這樣的價(jià)值判斷和改革目標(biāo)的前提下,對(duì)于中國未來行政區(qū)劃的改革,個(gè)人認(rèn)為,應(yīng)從上層和基層、宏觀和微觀、長遠(yuǎn)和近期諸方面同時(shí)推進(jìn)。即使出現(xiàn)了一個(gè)農(nóng)民城龍港,也在制度層面難以提升。如先后采取地、市合并,市(地級(jí)市)領(lǐng)導(dǎo)縣(縣級(jí)市)的體制來加強(qiáng)和發(fā)揮區(qū)域中心城市的作用。2001年10月26日,浙江省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整工作意見》,標(biāo)志浙江省行政區(qū)劃改革的重點(diǎn)正式轉(zhuǎn)向縣級(jí)以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)。市轄區(qū)是大中城市不可分割的有機(jī)組成部分,是中等以上城市下面一個(gè)不可缺少的管理層次。以后雖有緩慢恢復(fù)和回升,但平均每個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)縣的數(shù)量明顯減少。2 基本過程和階段劃分浙江省1979年以來行政區(qū)劃調(diào)整變更相當(dāng)頻繁,前述6類情形均有涉及,但以建制變更最為突出,影響也最大。洪武十四年(1381)嘉興、湖州二府自直隸改屬浙江,時(shí)轄11府、1州、75縣,浙江版圖從此穩(wěn)定少變。行政區(qū)域界線變更。第四級(jí):44,756個(gè)鄉(xiāng)級(jí)單位——— 20,600鎮(zhèn)、17,196鄉(xiāng)、1,160民族鄉(xiāng)、2民族蘇木、5,516街道。 問題的提出1979年之后,至今短短20余年的時(shí)間,浙江省的行政區(qū)劃調(diào)整變更頻繁,突出表現(xiàn)在城市化地區(qū)和“市”建制的設(shè)置上,變化的原因較之此前則更多地出于經(jīng)濟(jì)原因,出于政府主導(dǎo)型的城市化進(jìn)程的需要。該階段新設(shè)市也是采用“切塊設(shè)市”的方式,如直到1981年在海門特區(qū)基礎(chǔ)上設(shè)立的椒江市,仍然是沿用傳統(tǒng)方式切塊設(shè)立的。這種模式為改革開放以來全國及浙江省所普遍采用。更在2003年,曾經(jīng)于1988年撤銷市轄區(qū)而采用獨(dú)特的由市直轄鄉(xiāng)、鎮(zhèn)管理體制的湖州市也在市區(qū)恢復(fù)設(shè)立吳興區(qū)和南潯區(qū)。就浙江省而言,1979年以來至今的行政區(qū)劃的調(diào)整和變更,在不同的時(shí)期、面對(duì)不同的發(fā)展要求,采取了不同的措施和方式。即在推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程(指外延城市化)方面起到的作用最為明顯和直接。但僅僅從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域著眼來推進(jìn)中國的城市化進(jìn)程,在目前改革面臨諸多困難的情形下,已日漸顯出不足。當(dāng)然,具體的權(quán)力、職責(zé)劃分等須以憲法和基本法律明確和保障之。行政等級(jí)變更。民國初年廢府、州、廳制 , 代以道制 , 以道承 省統(tǒng)縣 , 在清 4道的基礎(chǔ)上 , 置錢塘、會(huì)稽、金華、甌海 4道和 75縣。1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整改革的階段 劃分和作用分析 浙江省 1979年以來行政區(qū)劃調(diào)整變更相當(dāng)頻繁 , 前述 6類情形均有涉及 , 但以建制變更最為突出 ,。從此 , 市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制 , 猶如洶涌 的洪潮 , 在全國全