【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 劃綱要2021—2021年〕?作為今后相當(dāng)一段時(shí)內(nèi)保障糧食平安的全面方案其中對(duì)糧食平安消費(fèi)才能的保障相當(dāng)重視將“強(qiáng)化消費(fèi)才能建立〞作為第一根本原那么特別強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是根本農(nóng)田加強(qiáng)農(nóng)田根底設(shè)施建立〞這當(dāng)然和我國(guó)設(shè)定的糧食平安保障主要應(yīng)當(dāng)立足于國(guó)內(nèi)消費(fèi)的政策目的和根本理念親相關(guān)因?yàn)閺睦砩现v假設(shè)假設(shè)世界的全能那么亦可依無(wú)障礙并始終公平合理的國(guó)際糧食貿(mào)易來(lái)實(shí)現(xiàn)糧食平安而并不一定非得強(qiáng)調(diào)國(guó)內(nèi)消費(fèi)的重要性但顯而易見(jiàn)的是復(fù)雜的世界糧食貿(mào)易現(xiàn)狀和中國(guó)人口的宏大這些現(xiàn)實(shí)考慮理性的選擇了第一種保障糧食平安的思路和理念。 　　從法學(xué)角度分析糧食平安的保障主要源于由此演化出的互相對(duì)應(yīng)的兩類(lèi)權(quán)利力〕一是作為根本內(nèi)容的食品權(quán)一是為保證和實(shí)現(xiàn)食品權(quán)的保障職權(quán)職責(zé)〕。根據(jù)國(guó)際上有關(guān)專(zhuān)家的研究食品權(quán)作為根本和與之相應(yīng)的職權(quán)職責(zé)〕最早的國(guó)際法淵源是1966年12月16日結(jié)合國(guó)制定的?經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約?的1條該條不但明確了“人人有權(quán)獲得適宜的生活程度這包括食物、穿著、住房〞為此各締約國(guó)有為了人人免于饑餓的根本權(quán)利“單獨(dú)或是經(jīng)由國(guó)際合作采取必要措施包括詳細(xì)且必要方案〞的職責(zé)[30]。國(guó)內(nèi)法淵源那么主要是一些開(kāi)展中的如菲律賓、孟加拉、斯里蘭卡、印度、巴基斯坦等的中都明確規(guī)定了公民享有獲取食品權(quán)[31]有保障該項(xiàng)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的職責(zé)?？梢?jiàn)作為食品權(quán)這一根本的“反射性〞公權(quán)利的保障糧食平安的相關(guān)職權(quán)在現(xiàn)代公權(quán)利體系中占據(jù)凸顯性的重要地位有著法理和倫理上雙重的正當(dāng)性因此可以這一根本的需要主動(dòng)而廣泛的施行一系列立法及行政包括干預(yù)、理、方案等〕措施在法治的理念和原那么之下相關(guān)行政措施的采取必須得要有法律的授權(quán)及保障糧食平安這一公共利益的前提和目的要求。從各國(guó)的農(nóng)業(yè)根本法來(lái)看都是將糧食平安或稱(chēng)食品平安〕作為農(nóng)業(yè)法的根本原那么、根本理念或根本政策目的予以明確規(guī)定的如2000年?食物農(nóng)業(yè)農(nóng)村根本法?第2條即規(guī)定：鑒于食物是維持人的生命所不可缺并且保證安康和充實(shí)生活的重要根底必須供應(yīng)優(yōu)質(zhì)的食物和實(shí)行合理的價(jià)格；鑒于世界上還存在食物供求及貿(mào)易不安定因素對(duì)于國(guó)民食物的平安供應(yīng)應(yīng)謀求擴(kuò)大國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)消費(fèi)為根本點(diǎn)在輸入和儲(chǔ)藏上應(yīng)當(dāng)進(jìn)展適當(dāng)?shù)拇钆?。韓國(guó)?農(nóng)業(yè)農(nóng)村根本法?第2章農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的根本方向中第6條規(guī)定：和地方自治團(tuán)體應(yīng)該認(rèn)識(shí)到穩(wěn)定供應(yīng)糧食是為健全的開(kāi)展和國(guó)民的生活安定所必須的要素為此應(yīng)確立和維持適量的糧食自給為確保適當(dāng)糧食庫(kù)存量而努力。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法雖然將糧食平安作為農(nóng)業(yè)法律的根本制度類(lèi)型作出專(zhuān)章規(guī)定但并不阻礙其作為我國(guó)農(nóng)業(yè)立法根本原那么和根本政策目的的重要地位且?農(nóng)業(yè)法?第3條“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開(kāi)展的根本目的〞中已有表達(dá)。 　　鑒于以上分析筆者認(rèn)為保障糧食平安作為食品權(quán)這一根本的對(duì)應(yīng)性和“反射性〞職權(quán)職責(zé)〕為了實(shí)現(xiàn)食品權(quán)的目的和內(nèi)容可以涵涉諸多影響糧食平安的客體及領(lǐng)域并對(duì)相關(guān)的權(quán)利配置狀態(tài)和運(yùn)行規(guī)那么、機(jī)制等進(jìn)展公共利益為目的的引導(dǎo)、理甚至于限制。反言之一切對(duì)于實(shí)現(xiàn)糧食平安狀態(tài)不利的因素或行為都可以保障和實(shí)現(xiàn)食品權(quán)這一根本的正當(dāng)理由予以改變或排除。如上述耕地保護(hù)作為我法和政策所認(rèn)定的保障糧食平安及其重要的前提和根底理應(yīng)被歸入為實(shí)現(xiàn)食品權(quán)所應(yīng)當(dāng)現(xiàn)有的職權(quán)涵涉客體范圍。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)從外表上分析其與糧食平安的保障和實(shí)現(xiàn)無(wú)直接關(guān)系但假設(shè)深化兩項(xiàng)制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行環(huán)境和相關(guān)機(jī)理中去分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的后果中包含著不利于實(shí)現(xiàn)糧食平安的不協(xié)調(diào)性。 　　現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)從其現(xiàn)行詳細(xì)法律制度的設(shè)計(jì)上分析是不包含特定目的的行為形式或曰法律工具雖然?農(nóng)村土地承包法?的立法者曾賦予了其存在張力的兩種目的但這僅是立法理念層面的并未因此設(shè)置詳細(xì)的區(qū)別性體系因此農(nóng)村將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)這一法律工具的不同使用者均可借助這一工具實(shí)現(xiàn)不同的現(xiàn)實(shí)目的而這些目的并非都是立法者所望的目的但也不能因此否認(rèn)這些目的及流轉(zhuǎn)行為的合法性。從農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況來(lái)分析筆者將其流轉(zhuǎn)目的歸納為三種：一是為了保有農(nóng)地即為了保有農(nóng)地權(quán)利人的資格不喪失及農(nóng)地質(zhì)量的不下降將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以不定、無(wú)償轉(zhuǎn)包的形式轉(zhuǎn)于親戚、朋友保存隨時(shí)收回的權(quán)利；二是為了糧食消費(fèi)經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)化而集中連片土地；三是為了非糧食農(nóng)作物品種或工程的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)而集中連片土地。第一種流轉(zhuǎn)目的一般是為了保障農(nóng)民的生存權(quán)根底一般均種植家庭口糧因此其并不會(huì)與糧食平安產(chǎn)生不協(xié)調(diào)；第二種流轉(zhuǎn)目的在中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的開(kāi)展背景下非常有利于糧食平安目的的實(shí)現(xiàn)；第三種流轉(zhuǎn)目的那么在很大程度上不利于糧食平安目的的實(shí)現(xiàn)原因有二：首先糧食消費(fèi)平安的保障以具有相當(dāng)數(shù)量及質(zhì)量的適宜于種植主要糧食品種的耕地為最重要的物質(zhì)前提從流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)看這些非糧食種植類(lèi)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化工程多以能迅速產(chǎn)生和進(jìn)步農(nóng)附加值的花卉、蔬菜、特色水果、休閑觀光農(nóng)業(yè)等為經(jīng)營(yíng)內(nèi)容這不但在數(shù)量上大量占用了耕地而且這些產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)工程對(duì)農(nóng)地地力的更改程度都是相當(dāng)大的以后要恢復(fù)這些農(nóng)地種植糧食品種的地力是需要付出宏大的時(shí)間及金錢(qián)本錢(qián)的；其次在促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策層面是將糧食及非糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)作同等政策對(duì)待的沒(méi)有突出糧食平安的非常重要性這就相當(dāng)于認(rèn)許了開(kāi)展非糧食農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化占用有限的耕地資源在政策上的正當(dāng)性更重要的是與金融資本、高科技及國(guó)際營(yíng)銷(xiāo)策略親關(guān)聯(lián)的非糧食農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營(yíng)效益是明顯高于糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的在沒(méi)有制度限制的情況下無(wú)孔不入價(jià)格機(jī)制勢(shì)必會(huì)以它那強(qiáng)大的“無(wú)形之手〞引導(dǎo)大量農(nóng)地以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式集中于非糧食農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域這就更加嚴(yán)重的影響了糧食消費(fèi)平安物質(zhì)前提的保有?！　∫虼嗽诩Z食平安視野中的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度并不應(yīng)當(dāng)僅僅是完全受到機(jī)制支配的并反過(guò)來(lái)以法律效力強(qiáng)化這種支配結(jié)果的純粹法律工具而應(yīng)當(dāng)是保障食品權(quán)實(shí)現(xiàn)職權(quán)職責(zé)〕的法理和倫理正當(dāng)性充分表達(dá)干預(yù)、引導(dǎo)或理意志的負(fù)有公共利益目的限制性的法律制度在干預(yù)、引導(dǎo)或理的領(lǐng)域中為了食品權(quán)這一根本在全國(guó)范圍內(nèi)以本質(zhì)公平的方式實(shí)現(xiàn)可以以立法及行政方式限制甚至于部排除機(jī)制在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的作用。 　　三 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度二維構(gòu)建途徑 　　一〕回應(yīng)型制度構(gòu)建途徑 　　回應(yīng)性應(yīng)當(dāng)是我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度必備的品質(zhì)之一這種品質(zhì)要求相關(guān)法律制度類(lèi)型的宏觀設(shè)置及微觀和規(guī)那么體系的設(shè)計(jì)都必需要以流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)為其現(xiàn)實(shí)根底相關(guān)制度類(lèi)型和內(nèi)容的設(shè)置都必需要能充分反映流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)中為相關(guān)流轉(zhuǎn)主體所廣泛認(rèn)同的行為形式和特定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景所能到的流轉(zhuǎn)開(kāi)展這是保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)效性和實(shí)用性的必然要求也是防止制度構(gòu)建陷入毫無(wú)實(shí)際意義的純粹理迷思和對(duì)外國(guó)法理和制度生搬硬套的必然要求。回應(yīng)型制度構(gòu)建途徑所設(shè)置的制度類(lèi)型及相關(guān)體系應(yīng)當(dāng)構(gòu)成我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的主體內(nèi)容鑒于以?農(nóng)村土地承包法?為核心的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的一些根底行為方式方面的法律體系已經(jīng)形成因此回應(yīng)型制度構(gòu)建的主要任務(wù)將是上述對(duì)現(xiàn)存農(nóng)村土地承包農(nóng)用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)研及分析重新審視現(xiàn)行體系發(fā)現(xiàn)缺乏予以完善。 　　從宏觀的角度重新審視現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度及在促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面的作用 　　現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度及相關(guān)主要表如今以?農(nóng)村土地承包法?簡(jiǎn)稱(chēng)?農(nóng)村土地承包法?〕2002年8月29日第九屆全國(guó)人民常務(wù)會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)〕第二章家庭承包〕第五節(jié)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)〞〕為核心[32]的相關(guān)部門(mén)規(guī)章和立法中。詳細(xì)而言農(nóng)業(yè)部制定并公布?農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)理?2005年1月7日經(jīng)農(nóng)業(yè)部第2次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)自2005年3月1日起施行〕是對(duì)?農(nóng)村土地承包法?第二章第五節(jié)法律的詳細(xì)化和補(bǔ)充化明確了流轉(zhuǎn)當(dāng)事人、?農(nóng)村土地承包法?中規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式的詳細(xì)內(nèi)容和法律效力、流轉(zhuǎn)合同的簽訂、詳細(xì)內(nèi)容及其理等內(nèi)容。?物權(quán)法?2007年3月16日第十屆全國(guó)人民第五次會(huì)議通過(guò)〕在第三編用益物權(quán)〕第十一章土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)〕中用兩條法律條文規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式及其制止性規(guī)定28條〕和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利變動(dòng)方式29條〕內(nèi)容根本上是對(duì)?農(nóng)村土地承包法?相關(guān)內(nèi)容的重復(fù)。?農(nóng)業(yè)法?1993年7月2日第八屆全國(guó)人民常務(wù)會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)2002年12月28日第九屆全國(guó)人民常務(wù)會(huì)第三十一次會(huì)議修訂〕僅是對(duì)允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原那么性規(guī)定第十條第二款〕。這些法律制度和詳細(xì)法律從其制定目的和規(guī)制功能上講僅是對(duì)既存的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為提供一種為法律所認(rèn)許的行為形式因此一般都是一些涉及私法上詳細(xì)流轉(zhuǎn)主體權(quán)利、義務(wù)和流轉(zhuǎn)行為的私法效果等內(nèi)容的“根底性法律〞。 　　但從上述的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及其分析中不難看出現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度和實(shí)行后并未十清楚顯的促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為大量的發(fā)生。究其根本原因乃在于這些法律制度和并未解決影響流轉(zhuǎn)的最根本的問(wèn)題即上述分析所言及的現(xiàn)行條件下農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“弱財(cái)產(chǎn)〞和“強(qiáng)保障〞的特性亦即未能有效的促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)比較利益的提升并進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格的形成也未能有效的削弱長(zhǎng)以來(lái)負(fù)載于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上的社會(huì)保障功能。因此筆者認(rèn)為在中國(guó)現(xiàn)實(shí)條件下要實(shí)在的促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)需要重新構(gòu)建能使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬?qiáng)財(cái)產(chǎn)〞和“弱保障〞的相關(guān)法律制度這些法律制度在本質(zhì)上都是特定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策和目的的法律化和詳細(xì)化相關(guān)制度內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是帶有鮮明的促進(jìn)、扶持和保護(hù)等“傾向性〞色彩的法律規(guī)制的范圍應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)金融和農(nóng)業(yè)稅收優(yōu)惠等宏觀調(diào)控行為。 　　在法律上確認(rèn)公權(quán)利主體及農(nóng)村集體組織對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)控權(quán)和干預(yù)權(quán) 　　在現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)“根底性法律〞中對(duì)于公權(quán)利主體詳細(xì)是指鄉(xiāng)人民農(nóng)村土地承包理部門(mén)〕在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的職權(quán)為一些理性和指導(dǎo)性備案、登記、鑒證、指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同簽訂及流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解等〕的規(guī)定見(jiàn)?農(nóng)村土地承包法?第38條?農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)理?第5條、第2433條〕對(duì)于農(nóng)村集體組織在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的權(quán)利僅規(guī)定了備案權(quán)和同意權(quán)見(jiàn)?農(nóng)村土地承包法?第37條款?農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)理?8條、第21條第2款〕。從前述農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的分析結(jié)