【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 45．聯(lián)合國(guó)人口基金木蘭縣婦女小額信貸?????????楊秀娥／30646．烏審旗貧困地區(qū)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目工作報(bào)告????????李堆旺／30947．?huà)D女創(chuàng)收項(xiàng)目發(fā)展介紹???????????????王麗娟／31548．完善小額信貸扶貧的思路及對(duì)策?????????肉孜買(mǎi)買(mǎi)提／31949．社區(qū)基金對(duì)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的探討??????????鄭慧平／32650．易縣扶貧經(jīng)濟(jì)合作社????????????????周學(xué)仁／33251．孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式在江西星子的實(shí)踐????????鄧紹平劉青劉梅影鄒瀅／33852．對(duì)邊遠(yuǎn)山區(qū)開(kāi)展小額信貸扶貧工作的思考???????王良崗／34453．云南麻栗坡縣小額信貸發(fā)展的艱難歷程????????儂文波／34654．四川農(nóng)村發(fā)展組織婦女小額信貸???????????麗達(dá)／35155．農(nóng)行青海小額信貸項(xiàng)目介紹?????????????梁富賢／35656．生物多樣性保護(hù)示范項(xiàng)目小額信貸的探索???????趙俊臣／36257．小額信貸：農(nóng)村能源建設(shè)的又一支撐?????????吳碌／37l58．中國(guó)城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款實(shí)施情況?????李占武／37559．城市小額信貸的探索與實(shí)踐?????????????陳克剛／38060．焦作市小額貸款信用擔(dān)保項(xiàng)目的嘗試?????????賈軍／387第四篇：中國(guó)農(nóng)村小額信貸的實(shí)踐嘗試`` 中國(guó)農(nóng)村小額信貸的實(shí)踐嘗試杜曉山內(nèi)容提要:本文提出對(duì)可持續(xù)性小額信貸的概要理解,描述了中國(guó)小額信貸所經(jīng)歷的實(shí)踐歷程。本文試圖分析中國(guó)農(nóng)村小額信貸三個(gè)階段的發(fā)展,三大組織類(lèi)型及其多樣化的形式,中央政府和央行的政策演進(jìn),小額信貸項(xiàng)目的運(yùn)作方式,目標(biāo)群體的定位,項(xiàng)目發(fā)展規(guī)模和金融產(chǎn)品,可持續(xù)狀況,等等。本文對(duì)三大類(lèi)型的小額信貸各自的主要問(wèn)題做了分析,在此基礎(chǔ)上,概括出對(duì)中國(guó)小額信貸的若干看法和可吸取的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),并就項(xiàng)目機(jī)構(gòu)的合法性、利率、模式的多樣性、資金的來(lái)源、對(duì)項(xiàng)目的規(guī)范和監(jiān)管等方面的問(wèn)題提出有關(guān)的政策思考。關(guān)鍵詞:農(nóng)村金融 小額信貸 扶貧 政策演進(jìn) 可持續(xù)一、小額信貸的基本含義從國(guó)際流行觀點(diǎn)看,小額信貸(Microfinance)是指專(zhuān)向中低收入階層提供小額度的持續(xù)的信貸服務(wù)活動(dòng)。以貧困或中低收入群體為特定目標(biāo)客戶(hù)并提供適合特定目標(biāo)階層客戶(hù)的金融產(chǎn)品服務(wù),是小額信貸項(xiàng)目區(qū)別于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的常規(guī)金融服務(wù)以及傳統(tǒng)扶貧項(xiàng)目的本質(zhì)特征。而這類(lèi)為特定目標(biāo)客戶(hù)提供特殊金融產(chǎn)品服務(wù)的項(xiàng)目或機(jī)構(gòu),追求自身財(cái)務(wù)自立和持續(xù)性目標(biāo),也構(gòu)成它與一般政府或捐助機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期補(bǔ)貼的發(fā)展項(xiàng)目和傳統(tǒng)扶貧項(xiàng)目的本質(zhì)差異。國(guó)際主流觀點(diǎn)認(rèn)為,各種模式的小額信貸均包括兩個(gè)基本層次的`````` 含義:第一,為大量低收入(包括貧困)人口提供金融服務(wù)。第二,保證小額信貸機(jī)構(gòu)自身的生存與發(fā)展。這兩個(gè)既相互聯(lián)系又相互矛盾的方面,構(gòu)成了小額信貸的完整要素,兩者缺一都不能稱(chēng)為完善或規(guī)范的小額信貸。從本質(zhì)上說(shuō),小額信貸是將組織制度創(chuàng)新和金融創(chuàng)新的信貸活動(dòng)與扶貧到戶(hù)(或扶持到戶(hù))項(xiàng)目有機(jī)地結(jié)合成一體的活動(dòng)。目前,國(guó)際上公認(rèn)取得成效的小額信貸項(xiàng)目多開(kāi)始于20 世紀(jì)70～80 年代,實(shí)施小額信貸的組織機(jī)構(gòu)主要是各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)和非政府組織。這些金融機(jī)構(gòu)主要包括:國(guó)有商業(yè)銀行、專(zhuān)門(mén)成立的小額信貸扶貧銀行、由非政府組織實(shí)施小額信貸項(xiàng)目演變成的股份制銀行,以及非正規(guī)金融中介服務(wù)組織,例如信貸聯(lián)盟、協(xié)會(huì)、合作社等。經(jīng)過(guò)20 多年的實(shí)踐,特別是近10 年的發(fā)展,小額信貸已經(jīng)從世界的某些區(qū)域擴(kuò)展到幾乎覆蓋整個(gè)發(fā)展中國(guó)家和一些發(fā)達(dá)國(guó)家。目前,就其展開(kāi)的規(guī)模而言,已有達(dá)到全國(guó)規(guī)模的樣板。就其組織機(jī)構(gòu)而言,有國(guó)家正規(guī)銀行實(shí)施小額信貸成功的例證。有非政府組織服務(wù)于最貧困人口并實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)自我生存雙重目標(biāo)的典型。有不斷擴(kuò)展業(yè)務(wù)的專(zhuān)門(mén)小額信貸機(jī)構(gòu)的先鋒。有專(zhuān)門(mén)成立特殊銀行以滿(mǎn)足特殊需求的成功典范。盡管如此,規(guī)范和成功的小額信貸的歷史還不長(zhǎng),成功的比例也不高,在國(guó)際社會(huì)尚屬一件新生事物,仍面臨著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。當(dāng)前,各國(guó)在如何推動(dòng)小額信貸從試點(diǎn)到推廣再到制度化發(fā)展方面仍需要積極探索,諸多的問(wèn)題正有待于小額信貸的研究者和實(shí)踐者及政策制定者來(lái)回答。``````二、中國(guó)小額信貸的實(shí)踐(一)概述減緩貧困、實(shí)現(xiàn)小康,是中國(guó)政府的重點(diǎn)工作之一。在這一總體戰(zhàn)略中,小額信貸是一種保證信貸資金到達(dá)貧困戶(hù)及廣大農(nóng)民手中的有效工具。當(dāng)前,中國(guó)的小額信貸項(xiàng)目,根據(jù)項(xiàng)目的宗旨和目標(biāo)、資金來(lái)源和組織機(jī)構(gòu),可分為三大類(lèi)型:第一類(lèi),主要是以探索我國(guó)小額信貸服務(wù)和小額信貸扶貧的可行性、操作模式及政策建議為宗旨,以國(guó)際機(jī)構(gòu)捐助或軟貸款為資金來(lái)源,以民間或半官半民組織形式為運(yùn)作機(jī)構(gòu)的小額信貸試驗(yàn)項(xiàng)目。第二類(lèi),主要是借助小額信貸服務(wù)這一金融工具,以實(shí)現(xiàn)2000 年扶貧攻堅(jiān)和新世紀(jì)扶貧任務(wù)為宗旨,以國(guó)家財(cái)政資金和扶貧貼息貸款為資金來(lái)源,以政府機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)(主要是中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行)為運(yùn)作機(jī)構(gòu)的政策性小額信貸扶貧項(xiàng)目。第三類(lèi),是農(nóng)村信用社根據(jù)中央銀行(中國(guó)人民銀行)信貸扶持“三農(nóng)”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)的要求,以農(nóng)村信用社存款和中央銀行再貸款為資金來(lái)源,在地方政府的配合下,開(kāi)展的農(nóng)戶(hù)小額信用貸款和聯(lián)保貸款。根據(jù)我國(guó)政府扶貧政策和扶持“三農(nóng)”政策的變化和要求,到目前為止,我國(guó)小額信貸的發(fā)展大體可分為三個(gè)階段:第一,試點(diǎn)的初期階段(1994 年年初～1996 年10 月)。在這一階段,小額信貸試點(diǎn)主要是通過(guò)上述第一大類(lèi)型項(xiàng)目來(lái)開(kāi)展活動(dòng)的。這一階段的明顯特征是,在資金來(lái)源方面,主要依靠國(guó)際捐助和軟貸款,基本`````` 上沒(méi)有政府資金的介入。人們重點(diǎn)探索的是孟加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行(Grameen Bank ,簡(jiǎn)稱(chēng)GB)式小額信貸項(xiàng)目在中國(guó)的可行性。以半官方或民間機(jī)構(gòu)運(yùn)作,并注重項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范化。第二,項(xiàng)目的擴(kuò)展階段(1996 年10 月～2000 年)。在這一階段,上述前兩大類(lèi)型的項(xiàng)目并行發(fā)展。這一階段的明顯特征是,政府從資金、人力和組織方面積極推動(dòng),并借助小額信貸這一金融工具來(lái)實(shí)現(xiàn)扶貧攻堅(jiān)的目標(biāo)。與此同時(shí),人們?cè)趯?shí)施第一大類(lèi)型的項(xiàng)目時(shí)也更注意與國(guó)際規(guī)范接軌。第三,作為正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村信用社,在中央銀行———中國(guó)人民銀行的推動(dòng)下,全面試行并推廣小額信貸活動(dòng)階段(2000 年至今)。這一階段的明顯特征是,農(nóng)村信用社作為農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)逐步介入和快速擴(kuò)展小額信貸試驗(yàn),并以可能成為主力軍的身份出現(xiàn)在小額信貸舞臺(tái)。同時(shí),上述前兩大類(lèi)型的項(xiàng)目有了很大分化,良莠不齊。此外,中央政府和中央銀行對(duì)小額信貸表現(xiàn)出比以往更大的關(guān)注。另外,大約從第二階段開(kāi)始,在某些地區(qū),針對(duì)下崗失業(yè)低收入群體的城市小額信貸試驗(yàn)也開(kāi)始起步,但僅僅是開(kāi)始,規(guī)模有限。(二)政策變化和合法性最初,以解決扶貧資金使用效率和扶貧攻堅(jiān)為主要目標(biāo)的中國(guó)小額信貸項(xiàng)目,主要是在中共中央和國(guó)務(wù)院扶貧政策的大背景下發(fā)展起來(lái)的。新世紀(jì)以來(lái),小額信貸已從扶貧擴(kuò)大到為農(nóng)村廣大農(nóng)戶(hù)服務(wù)的范圍。1996 年9 月,中共中央和國(guó)務(wù)院召開(kāi)中央扶貧工作會(huì)議,在這次`````` 會(huì)議上,中央明確要求貧困地區(qū)的各級(jí)黨委、政府要把解決貧困戶(hù)的溫飽問(wèn)題擺在一切工作的首位,各項(xiàng)工作都要圍繞和服務(wù)于這個(gè)中心,而不能影響和干擾這個(gè)中心。同時(shí),強(qiáng)調(diào)加大扶貧資金的投入和執(zhí)行資金到村到戶(hù)的制度以及各級(jí)黨政一把手扶貧負(fù)責(zé)制度。中央的扶貧方針和政策與“扶貧社”等小額信貸扶貧試點(diǎn)項(xiàng)目所追求的扶貧到戶(hù)和保證扶貧資金的高回收率的目標(biāo)是完全一致的,這樣的宏觀扶貧環(huán)境對(duì)“扶貧社”等小額信貸扶貧試點(diǎn)工作的開(kāi)展和推廣是極為有利的。自那以來(lái),貧困地區(qū)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門(mén)對(duì)扶貧開(kāi)發(fā),尤其對(duì)扶貧到村到戶(hù)工作的重視程度和措施力度空前提高。1998 年2 月,國(guó)務(wù)院扶貧辦召開(kāi)全國(guó)扶貧到戶(hù)工作座談會(huì),在這次會(huì)上,國(guó)務(wù)委員、國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)陳俊生同志指出,小額信貸扶貧到戶(hù)是一種有效的扶貧形式,應(yīng)該積極試點(diǎn),穩(wěn)步推廣。這種形式最重要的特點(diǎn)是扶貧資金直接到最貧困的農(nóng)戶(hù),而且到期還貸率很好,平均在95 %以上。這次會(huì)議指出,從當(dāng)年開(kāi)始,凡是沒(méi)有進(jìn)行小額信貸試點(diǎn)的省(區(qū)),要積極進(jìn)行試點(diǎn)工作。已進(jìn)行試點(diǎn)的,要逐步推廣。試點(diǎn)并取得成功的,可以在較大范圍內(nèi)穩(wěn)步推廣。1998 年10 月14 日中國(guó)共產(chǎn)黨第十五屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》中指出:解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題,是一項(xiàng)緊迫而艱巨的任務(wù)。并提出要“總結(jié)推廣小額信貸等扶貧資金到戶(hù)的有效做法”。這是中央文件中首次肯定小額信貸是扶貧資金到戶(hù)的有效做法。1999 年中央扶`````` 貧開(kāi)發(fā)工作大會(huì)再次強(qiáng)調(diào)小額信貸扶貧的作用,中發(fā)(99)10 號(hào)文件進(jìn)一步提出,小額信貸是一種有效的扶貧到戶(hù)形式,要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、規(guī)范運(yùn)作的基礎(chǔ)上,積極穩(wěn)妥地推行。1999 年4 月《中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行“小額信貸”扶貧到戶(hù)貸款管理辦法》要求向貧困農(nóng)戶(hù)提供低息貸款時(shí),無(wú)需農(nóng)戶(hù)提供抵押擔(dān)保,基本的運(yùn)作要求是小額短期、貸戶(hù)聯(lián)保、整貸零還。中央政府在《中國(guó)農(nóng)村十年扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001～2010 年)》中繼續(xù)重申:“積極穩(wěn)妥地推廣扶貧到戶(hù)的小額信貸,支持貧困農(nóng)戶(hù)發(fā)展生產(chǎn)?！?999 年7 月和2000 年1 月中央銀行分別頒布了《農(nóng)村信用社小額信用貸款管理暫行辦法》和《農(nóng)村信用社農(nóng)戶(hù)聯(lián)保貸款管理指導(dǎo)意見(jiàn)》,推動(dòng)農(nóng)村信用社實(shí)驗(yàn)開(kāi)展小額信貸活動(dòng)。2001 年12 月中央銀行又出臺(tái)了《農(nóng)村信用社農(nóng)戶(hù)小額信用貸款管理指導(dǎo)意見(jiàn)》,要求全面推行農(nóng)戶(hù)小額信貸,解決農(nóng)戶(hù)“貸款難”的問(wèn)題。從1998 年上半年開(kāi)始,上述第二大類(lèi)項(xiàng)目由于其管理效率和金融合法性等問(wèn)題的爭(zhēng)論,導(dǎo)致了體制上的變化。最初,執(zhí)行國(guó)家扶貧貼息貸款的職能由中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行(國(guó)家政策性銀行)轉(zhuǎn)到中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行(商業(yè)銀行)。這使從1997 年開(kāi)始的一些省(區(qū))政府扶貧辦(下設(shè)“扶貧社”)代理中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行扶貧貼息貸款的方式受到?jīng)_擊,`````` 但這同時(shí)又是機(jī)遇,因?yàn)樯虡I(yè)銀行的人士開(kāi)始關(guān)注“扶貧社”式小額信貸項(xiàng)目,這將有利于逐步建立小額信貸的監(jiān)督體系和相關(guān)的制度及政策框架。到1998 年6 月,國(guó)家扶貧貼息貸款全部轉(zhuǎn)歸中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行管理,政府扶貧辦(下設(shè)“扶貧社”)開(kāi)始從中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行代理扶貧貼息貸款,1998 年下半年政府小額信貸扶貧項(xiàng)目迅速擴(kuò)展。1998 年底,中央銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行有關(guān)人士對(duì)政府小額信貸項(xiàng)目進(jìn)行考察調(diào)研,對(duì)政府扶貧辦下設(shè)的“扶貧社”代理中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行扶貧貼息貸款的合法性提出質(zhì)疑,提出非金融機(jī)構(gòu)不能代理和操作小額信貸這類(lèi)實(shí)質(zhì)是金融活動(dòng)的業(yè)務(wù)。從1999 年開(kāi)始,扶貧貼息貸款全部改由中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行直接發(fā)放到農(nóng)戶(hù),政府扶貧辦下設(shè)的“扶貧社”圍繞中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行與農(nóng)戶(hù)簽訂借貸合同、發(fā)放小額貸款等活動(dòng)提供服務(wù),然而,政府小額信貸扶貧項(xiàng)目卻仍然在體制上和宏觀政策等方面面臨著一定的問(wèn)題和困境。由于管理體制的變動(dòng),國(guó)家扶貧貸款實(shí)際到位的時(shí)間大大推遲了。至于第一大類(lèi)項(xiàng)目的金融合法性問(wèn)題,至今仍未解決。在中央銀行的推動(dòng)下,農(nóng)村信用社的小額信貸項(xiàng)目在2002 年得到了大發(fā)展,盡管有些農(nóng)村信用社仍顯得被動(dòng)。據(jù)中央銀行的統(tǒng)計(jì),到2002 年底,全國(guó)有30710 個(gè)農(nóng)村信用社開(kāi)辦了此項(xiàng)目, %。兩種小額貸款余額共近1000 億元,獲貸農(nóng)戶(hù)5986 萬(wàn)戶(hù)。評(píng)定信用村46885 個(gè),信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)1736 個(gè)。(三)組織機(jī)構(gòu)中國(guó)實(shí)施小額信貸的組織機(jī)構(gòu)大體可分為四種類(lèi)型: `````` (辦公室)來(lái)管理和操作外援資金,按照出資機(jī)構(gòu)的要求和規(guī)章運(yùn)作。按這樣的組織機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)作的項(xiàng)目有聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署(UNDP)的項(xiàng)目、世界銀行資助的項(xiàng)目、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)(UNICEF)的項(xiàng)目、執(zhí)行期間的澳大利亞開(kāi)發(fā)署(AusAID)青海項(xiàng)目、加拿大開(kāi)發(fā)署(CIDA)的新疆項(xiàng)目等。(非政府組織)來(lái)實(shí)施小額信貸扶貧。由這樣的組織機(jī)構(gòu)運(yùn)作的項(xiàng)目有中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的“扶貧社”項(xiàng)目、香港樂(lè)施會(huì)的項(xiàng)目。由這樣的組織機(jī)構(gòu)運(yùn)作的項(xiàng)目有陜西省、云南省、四川省和廣西自治區(qū)等的政府扶貧項(xiàng)目。例如,加拿大援助河北省灤平縣農(nóng)村信用社的小額信貸項(xiàng)目、澳大利亞援助青海項(xiàng)目執(zhí)行期滿(mǎn)后交到地區(qū)農(nóng)業(yè)銀行執(zhí)行的項(xiàng)目,以及從2002 年開(kāi)始全國(guó)范圍農(nóng)村信用社開(kāi)展的農(nóng)戶(hù)小額信用貸款和農(nóng)戶(hù)聯(lián)保貸款。不同組織機(jī)構(gòu)實(shí)施的項(xiàng)目有各自的特征。一般說(shuō)來(lái),民間機(jī)構(gòu)和外援項(xiàng)目重視社會(huì)發(fā)展和持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。政府項(xiàng)目注重發(fā)展速度和規(guī)模。金融機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目多數(shù)注重持續(xù)性和風(fēng)險(xiǎn)控制。(四)項(xiàng)目運(yùn)作方法最初,中國(guó)小額信貸項(xiàng)目是效仿孟加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行模式,在隨后`````` 政府推廣的小額信貸扶貧項(xiàng)目也是一種借鑒GB 模式的項(xiàng)目。與此同時(shí),一些國(guó)際機(jī)構(gòu)和雙邊合作項(xiàng)目也在不斷探索其他的運(yùn)作方法?？傮w來(lái)講,中國(guó)絕大多數(shù)前兩類(lèi)的小額信貸扶貧項(xiàng)目采取連帶小組方式,強(qiáng)調(diào)社員相互合作和監(jiān)督。典型的小組方法是:社員自愿組成5 人小組(直系親屬不得在同一組內(nèi)),一般6～8 個(gè)小組構(gòu)建一個(gè)中心,分別選出組長(zhǎng)和中心主任,小組成員間要互相幫助和監(jiān)督,并發(fā)揮聯(lián)保作用,形成自身內(nèi)部的約束機(jī)制。每周(或根據(jù)還款頻率而定,可能是每旬、每半月或每月)由中心主任召集會(huì)議,內(nèi)容主要是檢查項(xiàng)目落實(shí)和資金使用情況,辦理放款、還款、存款手續(xù),交流經(jīng)驗(yàn)等。另外,目前,中國(guó)的小額信貸扶貧項(xiàng)目中也有直接給個(gè)人的貸款和類(lèi)似于國(guó)際“鄉(xiāng)村銀行”(Village Banking)形式的貸款。此外,中國(guó)的小額信貸扶貧項(xiàng)目有的僅強(qiáng)調(diào)信貸服務(wù),有的則僅是綜合扶貧項(xiàng)目的一