【文章內容簡介】 45．聯(lián)合國人口基金木蘭縣婦女小額信貸?????????楊秀娥／30646．烏審旗貧困地區(qū)社會發(fā)展項目工作報告????????李堆旺／30947．婦女創(chuàng)收項目發(fā)展介紹???????????????王麗娟／31548．完善小額信貸扶貧的思路及對策?????????肉孜買買提／31949．社區(qū)基金對農村可持續(xù)發(fā)展的探討??????????鄭慧平／32650．易縣扶貧經濟合作社????????????????周學仁／33251．孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式在江西星子的實踐????????鄧紹平劉青劉梅影鄒瀅／33852．對邊遠山區(qū)開展小額信貸扶貧工作的思考???????王良崗／34453．云南麻栗坡縣小額信貸發(fā)展的艱難歷程????????儂文波／34654．四川農村發(fā)展組織婦女小額信貸???????????麗達／35155．農行青海小額信貸項目介紹?????????????梁富賢／35656．生物多樣性保護示范項目小額信貸的探索???????趙俊臣／36257．小額信貸：農村能源建設的又一支撐?????????吳碌／37l58．中國城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員小額擔保貸款實施情況?????李占武／37559．城市小額信貸的探索與實踐?????????????陳克剛／38060．焦作市小額貸款信用擔保項目的嘗試?????????賈軍／387第四篇：中國農村小額信貸的實踐嘗試`` 中國農村小額信貸的實踐嘗試杜曉山內容提要:本文提出對可持續(xù)性小額信貸的概要理解,描述了中國小額信貸所經歷的實踐歷程。本文試圖分析中國農村小額信貸三個階段的發(fā)展,三大組織類型及其多樣化的形式,中央政府和央行的政策演進,小額信貸項目的運作方式,目標群體的定位,項目發(fā)展規(guī)模和金融產品,可持續(xù)狀況,等等。本文對三大類型的小額信貸各自的主要問題做了分析,在此基礎上,概括出對中國小額信貸的若干看法和可吸取的經驗教訓,并就項目機構的合法性、利率、模式的多樣性、資金的來源、對項目的規(guī)范和監(jiān)管等方面的問題提出有關的政策思考。關鍵詞:農村金融 小額信貸 扶貧 政策演進 可持續(xù)一、小額信貸的基本含義從國際流行觀點看,小額信貸(Microfinance)是指專向中低收入階層提供小額度的持續(xù)的信貸服務活動。以貧困或中低收入群體為特定目標客戶并提供適合特定目標階層客戶的金融產品服務,是小額信貸項目區(qū)別于正規(guī)金融機構的常規(guī)金融服務以及傳統(tǒng)扶貧項目的本質特征。而這類為特定目標客戶提供特殊金融產品服務的項目或機構,追求自身財務自立和持續(xù)性目標,也構成它與一般政府或捐助機構長期補貼的發(fā)展項目和傳統(tǒng)扶貧項目的本質差異。國際主流觀點認為,各種模式的小額信貸均包括兩個基本層次的`````` 含義:第一,為大量低收入(包括貧困)人口提供金融服務。第二,保證小額信貸機構自身的生存與發(fā)展。這兩個既相互聯(lián)系又相互矛盾的方面,構成了小額信貸的完整要素,兩者缺一都不能稱為完善或規(guī)范的小額信貸。從本質上說,小額信貸是將組織制度創(chuàng)新和金融創(chuàng)新的信貸活動與扶貧到戶(或扶持到戶)項目有機地結合成一體的活動。目前,國際上公認取得成效的小額信貸項目多開始于20 世紀70～80 年代,實施小額信貸的組織機構主要是各類金融機構和非政府組織。這些金融機構主要包括:國有商業(yè)銀行、專門成立的小額信貸扶貧銀行、由非政府組織實施小額信貸項目演變成的股份制銀行,以及非正規(guī)金融中介服務組織,例如信貸聯(lián)盟、協(xié)會、合作社等。經過20 多年的實踐,特別是近10 年的發(fā)展,小額信貸已經從世界的某些區(qū)域擴展到幾乎覆蓋整個發(fā)展中國家和一些發(fā)達國家。目前,就其展開的規(guī)模而言,已有達到全國規(guī)模的樣板。就其組織機構而言,有國家正規(guī)銀行實施小額信貸成功的例證。有非政府組織服務于最貧困人口并實現機構自我生存雙重目標的典型。有不斷擴展業(yè)務的專門小額信貸機構的先鋒。有專門成立特殊銀行以滿足特殊需求的成功典范。盡管如此,規(guī)范和成功的小額信貸的歷史還不長,成功的比例也不高,在國際社會尚屬一件新生事物,仍面臨著各種各樣的風險和挑戰(zhàn)。當前,各國在如何推動小額信貸從試點到推廣再到制度化發(fā)展方面仍需要積極探索,諸多的問題正有待于小額信貸的研究者和實踐者及政策制定者來回答。``````二、中國小額信貸的實踐(一)概述減緩貧困、實現小康,是中國政府的重點工作之一。在這一總體戰(zhàn)略中,小額信貸是一種保證信貸資金到達貧困戶及廣大農民手中的有效工具。當前,中國的小額信貸項目,根據項目的宗旨和目標、資金來源和組織機構,可分為三大類型:第一類,主要是以探索我國小額信貸服務和小額信貸扶貧的可行性、操作模式及政策建議為宗旨,以國際機構捐助或軟貸款為資金來源,以民間或半官半民組織形式為運作機構的小額信貸試驗項目。第二類,主要是借助小額信貸服務這一金融工具,以實現2000 年扶貧攻堅和新世紀扶貧任務為宗旨,以國家財政資金和扶貧貼息貸款為資金來源,以政府機構和金融機構(主要是中國農業(yè)銀行)為運作機構的政策性小額信貸扶貧項目。第三類,是農村信用社根據中央銀行(中國人民銀行)信貸扶持“三農”(農業(yè)、農村、農民)的要求,以農村信用社存款和中央銀行再貸款為資金來源,在地方政府的配合下,開展的農戶小額信用貸款和聯(lián)保貸款。根據我國政府扶貧政策和扶持“三農”政策的變化和要求,到目前為止,我國小額信貸的發(fā)展大體可分為三個階段:第一,試點的初期階段(1994 年年初～1996 年10 月)。在這一階段,小額信貸試點主要是通過上述第一大類型項目來開展活動的。這一階段的明顯特征是,在資金來源方面,主要依靠國際捐助和軟貸款,基本`````` 上沒有政府資金的介入。人們重點探索的是孟加拉國鄉(xiāng)村銀行(Grameen Bank ,簡稱GB)式小額信貸項目在中國的可行性。以半官方或民間機構運作,并注重項目運作的規(guī)范化。第二,項目的擴展階段(1996 年10 月～2000 年)。在這一階段,上述前兩大類型的項目并行發(fā)展。這一階段的明顯特征是,政府從資金、人力和組織方面積極推動,并借助小額信貸這一金融工具來實現扶貧攻堅的目標。與此同時,人們在實施第一大類型的項目時也更注意與國際規(guī)范接軌。第三,作為正規(guī)金融機構的農村信用社,在中央銀行———中國人民銀行的推動下,全面試行并推廣小額信貸活動階段(2000 年至今)。這一階段的明顯特征是,農村信用社作為農村正規(guī)金融機構逐步介入和快速擴展小額信貸試驗,并以可能成為主力軍的身份出現在小額信貸舞臺。同時,上述前兩大類型的項目有了很大分化,良莠不齊。此外,中央政府和中央銀行對小額信貸表現出比以往更大的關注。另外,大約從第二階段開始,在某些地區(qū),針對下崗失業(yè)低收入群體的城市小額信貸試驗也開始起步,但僅僅是開始,規(guī)模有限。(二)政策變化和合法性最初,以解決扶貧資金使用效率和扶貧攻堅為主要目標的中國小額信貸項目,主要是在中共中央和國務院扶貧政策的大背景下發(fā)展起來的。新世紀以來,小額信貸已從扶貧擴大到為農村廣大農戶服務的范圍。1996 年9 月,中共中央和國務院召開中央扶貧工作會議,在這次`````` 會議上,中央明確要求貧困地區(qū)的各級黨委、政府要把解決貧困戶的溫飽問題擺在一切工作的首位,各項工作都要圍繞和服務于這個中心,而不能影響和干擾這個中心。同時,強調加大扶貧資金的投入和執(zhí)行資金到村到戶的制度以及各級黨政一把手扶貧負責制度。中央的扶貧方針和政策與“扶貧社”等小額信貸扶貧試點項目所追求的扶貧到戶和保證扶貧資金的高回收率的目標是完全一致的,這樣的宏觀扶貧環(huán)境對“扶貧社”等小額信貸扶貧試點工作的開展和推廣是極為有利的。自那以來,貧困地區(qū)各級黨政領導和有關部門對扶貧開發(fā),尤其對扶貧到村到戶工作的重視程度和措施力度空前提高。1998 年2 月,國務院扶貧辦召開全國扶貧到戶工作座談會,在這次會上,國務委員、國務院扶貧開發(fā)領導小組組長陳俊生同志指出,小額信貸扶貧到戶是一種有效的扶貧形式,應該積極試點,穩(wěn)步推廣。這種形式最重要的特點是扶貧資金直接到最貧困的農戶,而且到期還貸率很好,平均在95 %以上。這次會議指出,從當年開始,凡是沒有進行小額信貸試點的省(區(qū)),要積極進行試點工作。已進行試點的,要逐步推廣。試點并取得成功的,可以在較大范圍內穩(wěn)步推廣。1998 年10 月14 日中國共產黨第十五屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》中指出:解決農村貧困人口的溫飽問題,是一項緊迫而艱巨的任務。并提出要“總結推廣小額信貸等扶貧資金到戶的有效做法”。這是中央文件中首次肯定小額信貸是扶貧資金到戶的有效做法。1999 年中央扶`````` 貧開發(fā)工作大會再次強調小額信貸扶貧的作用,中發(fā)(99)10 號文件進一步提出,小額信貸是一種有效的扶貧到戶形式,要在總結經驗、規(guī)范運作的基礎上,積極穩(wěn)妥地推行。1999 年4 月《中國農業(yè)銀行“小額信貸”扶貧到戶貸款管理辦法》要求向貧困農戶提供低息貸款時,無需農戶提供抵押擔保,基本的運作要求是小額短期、貸戶聯(lián)保、整貸零還。中央政府在《中國農村十年扶貧開發(fā)綱要(2001～2010 年)》中繼續(xù)重申:“積極穩(wěn)妥地推廣扶貧到戶的小額信貸,支持貧困農戶發(fā)展生產?！?999 年7 月和2000 年1 月中央銀行分別頒布了《農村信用社小額信用貸款管理暫行辦法》和《農村信用社農戶聯(lián)保貸款管理指導意見》,推動農村信用社實驗開展小額信貸活動。2001 年12 月中央銀行又出臺了《農村信用社農戶小額信用貸款管理指導意見》,要求全面推行農戶小額信貸,解決農戶“貸款難”的問題。從1998 年上半年開始,上述第二大類項目由于其管理效率和金融合法性等問題的爭論,導致了體制上的變化。最初,執(zhí)行國家扶貧貼息貸款的職能由中國農業(yè)發(fā)展銀行(國家政策性銀行)轉到中國農業(yè)銀行(商業(yè)銀行)。這使從1997 年開始的一些省(區(qū))政府扶貧辦(下設“扶貧社”)代理中國農業(yè)發(fā)展銀行扶貧貼息貸款的方式受到沖擊,`````` 但這同時又是機遇,因為商業(yè)銀行的人士開始關注“扶貧社”式小額信貸項目,這將有利于逐步建立小額信貸的監(jiān)督體系和相關的制度及政策框架。到1998 年6 月,國家扶貧貼息貸款全部轉歸中國農業(yè)銀行管理,政府扶貧辦(下設“扶貧社”)開始從中國農業(yè)銀行代理扶貧貼息貸款,1998 年下半年政府小額信貸扶貧項目迅速擴展。1998 年底,中央銀行和中國農業(yè)銀行有關人士對政府小額信貸項目進行考察調研,對政府扶貧辦下設的“扶貧社”代理中國農業(yè)銀行扶貧貼息貸款的合法性提出質疑,提出非金融機構不能代理和操作小額信貸這類實質是金融活動的業(yè)務。從1999 年開始,扶貧貼息貸款全部改由中國農業(yè)銀行直接發(fā)放到農戶,政府扶貧辦下設的“扶貧社”圍繞中國農業(yè)銀行與農戶簽訂借貸合同、發(fā)放小額貸款等活動提供服務,然而,政府小額信貸扶貧項目卻仍然在體制上和宏觀政策等方面面臨著一定的問題和困境。由于管理體制的變動,國家扶貧貸款實際到位的時間大大推遲了。至于第一大類項目的金融合法性問題,至今仍未解決。在中央銀行的推動下,農村信用社的小額信貸項目在2002 年得到了大發(fā)展,盡管有些農村信用社仍顯得被動。據中央銀行的統(tǒng)計,到2002 年底,全國有30710 個農村信用社開辦了此項目, %。兩種小額貸款余額共近1000 億元,獲貸農戶5986 萬戶。評定信用村46885 個,信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)1736 個。(三)組織機構中國實施小額信貸的組織機構大體可分為四種類型: `````` (辦公室)來管理和操作外援資金,按照出資機構的要求和規(guī)章運作。按這樣的組織機構來運作的項目有聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)的項目、世界銀行資助的項目、聯(lián)合國兒童基金會(UNICEF)的項目、執(zhí)行期間的澳大利亞開發(fā)署(AusAID)青海項目、加拿大開發(fā)署(CIDA)的新疆項目等。(非政府組織)來實施小額信貸扶貧。由這樣的組織機構運作的項目有中國社會科學院的“扶貧社”項目、香港樂施會的項目。由這樣的組織機構運作的項目有陜西省、云南省、四川省和廣西自治區(qū)等的政府扶貧項目。例如,加拿大援助河北省灤平縣農村信用社的小額信貸項目、澳大利亞援助青海項目執(zhí)行期滿后交到地區(qū)農業(yè)銀行執(zhí)行的項目,以及從2002 年開始全國范圍農村信用社開展的農戶小額信用貸款和農戶聯(lián)保貸款。不同組織機構實施的項目有各自的特征。一般說來,民間機構和外援項目重視社會發(fā)展和持續(xù)發(fā)展目標。政府項目注重發(fā)展速度和規(guī)模。金融機構的項目多數注重持續(xù)性和風險控制。(四)項目運作方法最初,中國小額信貸項目是效仿孟加拉國鄉(xiāng)村銀行模式,在隨后`````` 政府推廣的小額信貸扶貧項目也是一種借鑒GB 模式的項目。與此同時,一些國際機構和雙邊合作項目也在不斷探索其他的運作方法。總體來講,中國絕大多數前兩類的小額信貸扶貧項目采取連帶小組方式,強調社員相互合作和監(jiān)督。典型的小組方法是:社員自愿組成5 人小組(直系親屬不得在同一組內),一般6～8 個小組構建一個中心,分別選出組長和中心主任,小組成員間要互相幫助和監(jiān)督,并發(fā)揮聯(lián)保作用,形成自身內部的約束機制。每周(或根據還款頻率而定,可能是每旬、每半月或每月)由中心主任召集會議,內容主要是檢查項目落實和資金使用情況,辦理放款、還款、存款手續(xù),交流經驗等。另外,目前,中國的小額信貸扶貧項目中也有直接給個人的貸款和類似于國際“鄉(xiāng)村銀行”(Village Banking)形式的貸款。此外,中國的小額信貸扶貧項目有的僅強調信貸服務,有的則僅是綜合扶貧項目的一