【文章內容簡介】 法律框架來確立非政府組織小額信貸的法律地位，也沒有專門針對小額信貸的相關法律法規(guī)出臺。而相應的財政、稅收、資金支持等配套扶持政策還比較少，無法給予小額信貸發(fā)展有力的支持。此外，對小額信貸的外部監(jiān)管仍處于真空狀態(tài)。到底小額信貸要由銀監(jiān)會還是由央行進行監(jiān)管，各有關部門在監(jiān)管時如何進行分工、協(xié)調等問題在政策上還很模糊。發(fā)展小額信貸的對策建議(1)強化市場化運作堅持以市場為基礎，減少政府干預，區(qū)分政府扶貧與小額信貸的功能，小額信貸作為金融的制度和技術創(chuàng)新，最重要的功能是是欠發(fā)達農村的廣大農戶得到進入金融市場的機會。將小額信貸從單一的扶貧中解放出來，一方面把小額信貸機構發(fā)展逐漸建立在市場化基礎上，按照現(xiàn)代金融機構的原則進行經營，創(chuàng)建可持續(xù)資金運營的基礎模式。另一方面弱化地方政府對小額信貸機構的過分干預，避免其成為新的金融體系不良貸款的來源。中國地域廣闊，而各地的自然條件、經濟發(fā)展水平以及社會宗教文化等千差萬別，照搬一種小額信貸模式難以滿足不同地區(qū)的個性化需求。因此，要以本地市場出發(fā)，因地制宜地建立適合當地的區(qū)域性小額信貸組織。(2)尋求多渠道的資金來源中央銀行應繼續(xù)加大對農信社支農再貸款的投放力度，以有效調節(jié)農村資金供求緊張狀況。在個別地區(qū)，央行可以允許在一定的范圍內農信社自主上浮存款利率，以緩解資金問題。此外，農信社還可以通過發(fā)展農村金融機構之間的資金借貸，疏通橫向資金融通渠道。我國各地農村的自然條件、產業(yè)構成不同，信貸資金供求狀況也存在著較大的差別。農業(yè)投資和農業(yè)生產的周期較長，要解決農信社的資金余缺問題，單靠短期拆借是難以解決的，這就需要發(fā)展金融機構之間的資金借貸，以提高資金使用效率。建立區(qū)域性的農村信用社資金融通網絡，條件成熟時可以建立全國性的資金市場，從而實現(xiàn)資金的最優(yōu)配置。(3)放開小額信貸利率，實現(xiàn)利率市場化地方政府不再強制性規(guī)定具體利率，在不超過基準利率四倍這一前提下，放開利率水平，根據當地資金需求情況，自主地制定利率水平，比如可以采取由借貸雙方自主協(xié)商的方式來確立交易利率。當然利息收入必須能覆蓋交易成本和風險成本，也就是要實現(xiàn)贏利性。創(chuàng)新信貸產品，對不同產品實行差別利率。例如，對于生產性貸款和非生產性貸款就可以實行不同的利率，即對于生產性貸款實行較為優(yōu)惠的利率以鼓勵貧困農民通過農業(yè)生產改善家庭經濟狀況。(4)建立小額信貸的風險控制機制通過建立農戶經濟檔案，對農戶的家庭住址、人口、田畝、經濟收入情況等詳細記載并經常更新，這樣，在發(fā)放貸款時可以減少不必要的違約風險。另外，可以對歷史借款編制還貸記錄，根據記錄重新評定農戶的信用等級，從而決定其信用貸款限額等級和利率優(yōu)惠政策。對于那些歷史記錄不好的農戶取消資格或加以限制，而對于信用良好的可以給予一定的利率優(yōu)惠和優(yōu)先貸款。探索建立小額信貸的風險補償機制，通過建立風險補償基金，用于彌補因自然災害等不可抗拒因素形成的小額信貸損失。為了分散和規(guī)避風險，可以在農村推行農業(yè)意外保險制度，3 擴大承擔風險的主體，提高貸款當事人的抗風險能力，使農業(yè)風險由信用社和保險公司共同承擔，同時做好信用社資本金的補充，完善呆、壞帳準備金制度。(5)加快小額信貸監(jiān)管框架的建立，完善相關法律法規(guī)針對不同形式的農村小額信貸，應采取不同的監(jiān)管模式，這里主要是要區(qū)分審慎性監(jiān)管原則和非審慎性監(jiān)管原則。一般來說，對于那些允許吸收公眾存款的從事小額信貸業(yè)務的機構，如農村信用社，農村合作銀行，綜合性商業(yè)銀行的小額信貸事業(yè)部，適用“低門檻、嚴監(jiān)管”的審慎性原則，將其納入銀行監(jiān)管框架中。對于一些硬性指標，如最低注冊資本、資本充足率、存款準備金率、風險集中度等要嚴格規(guī)定。而對于那些“只貸不存”的專業(yè)小額信貸公司和農村資金互助社、公益性小額信貸組織則適用非審慎性監(jiān)管原則，為小額信貸機構設計行為準則。包括對小額信貸的信貸業(yè)務準入、客戶保護、利率政策、法律規(guī)范等問題進行監(jiān)管。政府在設計監(jiān)管框架時必須考慮到小額信貸機構所付出的成本，如各種信息披露文件的整理和報送的成本；其次還要考慮到監(jiān)管者的監(jiān)管成本，即監(jiān)管者對大量的小額信貸組織必須付出很多的人力、物力和財力。如果監(jiān)管框架的設計過于繁瑣，既超過了被監(jiān)管者的承受能力，也超過監(jiān)管者的監(jiān)管能力，最終或是形同虛設，或是歸于失敗。盡快出臺針對小額信貸的法律法規(guī)，給予現(xiàn)有的小額信貸機構合法地位，并為其提供一系列配套的優(yōu)惠政策，如免除小額信貸業(yè)務的營業(yè)稅，降低所得稅，發(fā)放低利率的政府再貸款等。(6)抓住機遇，小額信貸向正規(guī)化方向發(fā)展以往的小額信貸采用的方式多為項目運行，因此不僅作用的范圍很有限，而且很難實現(xiàn)可持續(xù)性，根據國外小額信貸的實踐可以看出，小額信貸將來的發(fā)展方向是逐漸向正規(guī)化過渡，小額信貸的正規(guī)化主要可以通過兩個途徑實現(xiàn)：[1]一是從事小額信貸業(yè)務的NGOs（非政府組織）轉變?yōu)檎?guī)金融機制。二是現(xiàn)有的正規(guī)金融機構進入小額信貸領域。去年年底，中國銀監(jiān)會發(fā)布了關于調整放寬農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見，這對于大力培育新型小額信貸組織，尤其是正規(guī)化小額信貸組織具有積極意義。該意見為非政府組織小額信貸機構早日實現(xiàn)合法化提供了契機，這類小額信貸機構在放寬市場準入的機遇下，有望通過努力取得金融牌照，進入正規(guī)金融，有了合法地位后就能吸收存款，就有了籌集資金的渠道。相關新聞：李克強考察“小貸公司” 贊小額貸可做“大美事業(yè)”時近4月，遼沈大地漸有春意，沈陽金融商貿開發(fā)區(qū)街頭，人們已經脫掉厚厚的冬裝，享受仲春暖陽。26日上午，國務院總理李克強在沈陽考察期間，來這里調研一家專門服務小微企業(yè)的“小貸公司”。小額貸款服務小微企業(yè)——兩“小”疊加，“大美”事業(yè) 小額貸款，是以個人或家庭為核心的經營類貸款，主要服務對象為廣大工商個體戶、小作坊、小業(yè)主。在我國，貸款難、利率高、融資渠道少，是眾多小微企業(yè)的長期困擾。小額貸款門檻低、放貸快，正受到越來越多的小微企業(yè)歡迎，已成為扶持和解決小微企業(yè)融資難的途徑之一。沈陽瀚華科技小額貸款有限公司就是眾多小額貸款公司中的一家。這家公司門臉不大，共有兩層，李克強進門直接走上公司二樓，和正在這里辦理貸款業(yè)務的客戶及工作人員攀談起來。負責人介紹，這家小額貸款公司在沈陽開業(yè)不到3年，已為2500多戶小微企業(yè)、個體工商戶及個人提供融資服務，從進城農民工到城市中低收入家庭，都是他們的客戶?！澳阕约涸趧?chuàng)業(yè)？創(chuàng)業(yè)做什么？貸款期限是多少？貸款利率有多少？是否需要其他費用？ 4 每年都在這貸嗎？貸了幾年了？”李克強對正在這里辦業(yè)務的女客戶張鑫問得很仔細。張鑫大學畢業(yè)10年，自己和老公一起創(chuàng)業(yè)做汽車用品生意，以前走銀行商業(yè)貸款，需要抵押物，手續(xù)特麻煩，三年前，他們開始在這里嘗試小額貸款，第一年貸款20萬，第二年35萬，今天是來辦第三年50萬的貸款手續(xù)。這里辦貸款不需要抵押物，又因為前兩年信用良好，第三年手續(xù)更加便捷。連年貸款、數額遞增，意味著事業(yè)的進步。李克強笑著點頭，贊許地說，希望你們在創(chuàng)業(yè)當中成功，也帶動更多的就業(yè)?！靶☆~貸款服務小微企業(yè)，兩‘小’和諧疊加，就能做出大美的事業(yè)”。李克強總結小額貸款的“大意義”，他轉身問企業(yè)負責人：“你有什么建議，直接提？”在總理鼓勵下，公司負責人一口氣提了擴大融資渠道、財稅支持、希望辦民營銀行等三條建議。李克強邊聽邊對隨行的金融財稅部門負責人說，要抓緊研究，盡量支持。員工和客戶們簇擁著總理走下樓梯，在公司門前，總理一只腳已經邁出玻璃門，又停下身，扭頭再次告訴負責人，“你的三條建議我記住了”。又問： “你叫什么名字？” “我叫張國祥?！薄澳氵@名字好啊，國家吉祥?！?“國家吉祥，我就好做生意了！” 總理笑了，大家都笑了。【新聞背景】小額貸款近年在中國發(fā)展迅速。2013年，國務院辦公廳發(fā)布《關于金融支持小微企業(yè)發(fā)展的實施意見》、《關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》，要求優(yōu)化小微企業(yè)金融服務，加快豐富和創(chuàng)新小微企業(yè)金融服務方式，積極發(fā)展小型金融機構，大力拓展小微企業(yè)直接融資渠道，切實降低小微企業(yè)融資成本，加大對小微企業(yè)金融服務的政策支持力度，全面營造良好的小微金融發(fā)展環(huán)境。前不久結束的十二屆全國人大二次會議上，李克強總理在《政府工作報告》中也指明了金融改革發(fā)展的方向：“讓金融成為一池活水，更好地澆灌小微企業(yè)、‘三農’等實體經濟之樹”。國家對小額信貸政策的演變：最初，以解決扶貧資金使用效率和扶貧攻堅為主要目標的中國小額信貸項目，主要是在中共中央和國務院扶貧政策的大背景下發(fā)展起來的。新世紀以來，小額信貸已從扶貧擴大到為農村廣大農戶服務的范圍。1996年9月，中共中央和國務院召開中央扶貧工作會議，強調加大扶貧資金的投入和執(zhí)行資金的到村到戶的制度以及各級黨政一把手扶貧負責制度。中央政府的扶貧方針和政策與“扶貧社”（FPC）等非政府和半政府小額貸款扶貧試點項目所追求的扶貧到戶和保證扶貧資金的高回收率的目標是完全一致的，這樣的宏觀扶貧環(huán)境對“扶貧社”等非政府和半政府小額信貸扶貧試點工作的開展和推廣是極為有利的。1998年2月，國務院扶貧辦召開全國扶貧到戶工作座談會，在這次會上國務委員、國務院扶貧開發(fā)領導小組組長陳俊生指出，小額信貸扶貧到戶是一種有效的扶貧形式，應該積極試點，穩(wěn)步推廣。其最重要的特點是扶貧資金直接到最貧困的農戶，而且到期還貸率很好。會議指出，從今年始，凡是沒有進行小額信貸試點的省區(qū)，要積極進行試點工作；已進行試點的，要逐步推廣；試點并取得成功的，可以穩(wěn)步在較大范圍內推廣。1998年10月14日，《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》指出：解決農村貧困人口的溫飽問題，是一項緊迫而艱巨的任務。提出要“總結推廣小額信貸等扶貧資金到戶的有效做法”。這是在中共中央文件中首次肯定小額信貸是扶貧資金到戶的有效做法。1999年中央扶貧開發(fā)工作大會再次強調小額信貸扶貧的作用，中發(fā)（99）10號文件進一步提出，小額信貸是一種有效的扶貧到戶形式，要在總結經驗、規(guī)范運作的基礎上，積極穩(wěn)妥地推行。中央政府在中國農村十年扶貧開發(fā)綱要（20012010年）中繼續(xù)重申：“積極穩(wěn)妥地推廣扶貧到戶的小額信貸，支持貧困農戶發(fā)展生產?！?005年中央一號文件第一次明確提出：培育競爭性的農村金融市場，有關部門要抓緊制定農村新辦多種所有制金融機構的準入條件和監(jiān)管辦法，在有效防范金融風險的前提下，盡快啟動試點工作。有條件的地方，可以探索建立更加貼近農民和農村需要、由自然人或企業(yè)發(fā)起的小額信貸組織。（1）商業(yè)銀行。1999年4月《中國農業(yè)銀行“小額信貸”扶貧到戶貸款管理辦法》要求向貧困農戶提供低息貸款時，無須農戶提供抵押擔保，基本的運作要求是小額短期、貸戶聯(lián)保、整貸零還。不過，此文件現(xiàn)在已不執(zhí)行。為緩解城市貧困，2003年1月中國人民銀行會同財政部、國家經貿委、勞動和社會保障部共同制定了《下崗失業(yè)人員小額擔保貸款管理辦法》，2003年7月中國人民銀行、財政部、國家發(fā)展和改革委員會、勞動和社會保障部聯(lián)合下發(fā)了關于《下崗失業(yè)人員小額擔保貸款管理辦法》有關問題的補充通知，對下崗失業(yè)人員小額擔保貸款加以管理和規(guī)范，但這種制度設計主要是把小額信貸作為實現(xiàn)政府目標的手段，缺乏長期的戰(zhàn)略和可持續(xù)目標設計。（2）信用社。中國農村信用合作社是分支機構最多的農村正規(guī)金融機構，分支機構遍及幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村莊，也是農村正規(guī)金融機構中惟一與農戶具有直接業(yè)務往來的金融機構，是農村正規(guī)金融機構中向農村和農業(yè)經濟提供金融服務的核心力量。2003年末，中國有34581家農村信用社，其農業(yè)貸款余額8424億元，占全部正規(guī)金融機構農業(yè)貸款總額的約86%。1996年以前，農村信用合作社由農業(yè)銀行的領導，作為中國農業(yè)銀行的農村基層組織，大部分存款必須轉存到農業(yè)銀行。1