【文章內(nèi)容簡介】 提出“鼓勵城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理,城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的政策，十七屆三中全會在《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出在土地管理中要堅決落實兩個最嚴(yán)格的制度，就是要落實最嚴(yán)格的耕地保護制度，堅守18億畝耕地紅線，落實最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。2000年以來，在大量促進土地集約利用探索中，逐步提出了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，部分地區(qū)為解決經(jīng)濟發(fā)展用地需求與土地供應(yīng)不足之間的矛盾，在基本農(nóng)田和耕地受到嚴(yán)格保護的情況下，開始把重點轉(zhuǎn)向到農(nóng)村建設(shè)用地，尤其是農(nóng)民的宅基地。典型做法是針對農(nóng)村居民點規(guī)模小、數(shù)量多、布局分散、環(huán)境質(zhì)量低劣、土地利用率低等現(xiàn)象，開展農(nóng)村建設(shè)用地整理，改造舊村莊，用騰退出來的農(nóng)村建設(shè)用地置換經(jīng)濟發(fā)展用地指標(biāo)。為了穩(wěn)妥推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，2005年國土資源部組織先行開展掛鉤試點工作，相繼出臺了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》、《關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減相掛鉤試點工作的通知》、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》, 對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作進行了規(guī)范。一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點的成效自2006年以來，國土資源部共開展三批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目，其中，前兩批試點項目直接由部批準(zhǔn)，第三次試點由部向有關(guān)?。▍^(qū)、市）下達周轉(zhuǎn)指標(biāo)，由省國土資源部門確定試點項目并報部備案。三批掛鉤試點項目共下達周圍指標(biāo)43萬畝，涉及省份共24個。據(jù)了解，到2009年底，約占下達周轉(zhuǎn)指標(biāo)的80%；，約占下達周轉(zhuǎn)指標(biāo)的33%；各地正在組織編制第三批試點實施方案。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作取得了如下初步成效：一是耕地得到有效保護。天津市第一批試點已如期完成土地復(fù)墾工作，實現(xiàn)了耕地動態(tài)平衡。按照掛鉤試點專項規(guī)劃，農(nóng)村宅基地復(fù)墾后的耕地與周邊耕地接連成片，便于實施農(nóng)業(yè)規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化進程，在保護耕地的同時，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的提高。東麗區(qū)華明鎮(zhèn)永和村復(fù)墾后建成設(shè)施農(nóng)業(yè)示范園，畝產(chǎn)效益萬元，較之傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)提高了10倍。二是節(jié)約集約用地水平極大提高。天津市第一批掛鉤試點5個項目的拆舊區(qū)涉及37個村，人口66391人，占地1282公頃，人均用地193平方米。通過實施掛鉤試點，將37個分散的村落人口集中，僅使用土地433公頃即可解決農(nóng)民安置問題，安置區(qū)人均用地降至65平方米，節(jié)約土地近65％。三是用地布局得到優(yōu)化。天津市以城鄉(xiāng)增減掛鉤為平臺，積極推進小城鎮(zhèn)示范建設(shè)，實現(xiàn)了農(nóng)民居住社區(qū)、示范工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)三區(qū)統(tǒng)籌、聯(lián)動發(fā)展。進一步加快了農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)業(yè)向設(shè)施農(nóng)業(yè)集中，優(yōu)化了用地結(jié)構(gòu)和布局。四是推進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。通過掛鉤試點，人口向小城鎮(zhèn)集中，政府公共服務(wù)的功能進一步發(fā)揮，道路管網(wǎng)設(shè)施、市政公用配套設(shè)施進一步完備，教育、醫(yī)療、娛樂等服務(wù)基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)均等化、農(nóng)民工作、生活便利化，農(nóng)村環(huán)境面貌煥然一新，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距迅速縮短。2008年4月，天津市東麗區(qū)華明示范鎮(zhèn)在全世界87個城市106個參選項目中，成功入選2010年上海世博會城市最佳實踐展區(qū)。五是農(nóng)民生活質(zhì)量得到提高。通過掛鉤試點項目的實施，解決了廣大農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計，農(nóng)民家庭財產(chǎn)和收入大幅增加，實現(xiàn)了“安居、樂業(yè)、有保障”。以天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)為例，農(nóng)戶平均現(xiàn)有宅基地和房屋估價4至5萬元，到新建小城鎮(zhèn)置換一套80多平方米的住宅，價值超過30萬元，農(nóng)民家庭財產(chǎn)增加20多萬元。農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)后，就業(yè)更多地向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，收入明顯提高。二、問題和隱患隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的開展，有一些問題和隱患需要引起注意并研究解決：一是復(fù)墾區(qū)復(fù)耕土地的產(chǎn)權(quán)歸屬問題。有的地方將原宅基地復(fù)墾之后的土地收歸當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)所有，有的地方將之歸原村集體所有。歸當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府使用的，是否應(yīng)按規(guī)定辦理征地手續(xù)，土地增值的收益如何返還給農(nóng)民等方面的法律依據(jù)比較模糊，有關(guān)規(guī)定缺失。二是掛鉤項目區(qū)拆遷農(nóng)民安置與權(quán)益保障。掛鉤試點開展的時間還不長，地方政府在實施掛鉤的過程中，注意力主要集中在農(nóng)民搬遷意愿、能否如期復(fù)墾拆舊區(qū)，是否能按時歸還周轉(zhuǎn)指標(biāo)上，對搬遷農(nóng)民宅基地和建新占用承包地的補償標(biāo)準(zhǔn)、承包地復(fù)墾后承包權(quán)分配、掛鉤項目區(qū)內(nèi)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的權(quán)益是否讓農(nóng)民共享等問題，沒有深入研究，事實上這也是掛鉤實施后如何管理的問題，要推廣掛鉤實施的范圍，還需要在農(nóng)民權(quán)益的保障問題上繼續(xù)總結(jié)和創(chuàng)新，繼續(xù)深入研究和試點。三是耕地數(shù)量雖能做到不減少，但耕地質(zhì)量難以有提高。部分試點缺少推進復(fù)墾工作的有效措施。經(jīng)批準(zhǔn)開展的掛鉤試點項目單位在爭取周轉(zhuǎn)指標(biāo)時十分積極，但對拆舊、復(fù)墾的重視程度不夠，加之土地復(fù)墾是一項系統(tǒng)性工程，效益顯現(xiàn)時間較長，工作開展效果不能立竿見影，在土地復(fù)墾方面手段少，措施弱，制約了土地復(fù)墾工作順利開展。復(fù)耕后的耕地質(zhì)量有待于進一步培育和提高。部分掛鉤試點項目復(fù)墾的耕地數(shù)量達到了歸還指標(biāo)的要求，但因肥力的培育需要較長時間，復(fù)耕后的耕地質(zhì)量較低，有待于進一步改造。四是項目區(qū)設(shè)置與土地利用總體規(guī)劃銜接不夠。由于上輪編制的土地利用總體規(guī)劃沒有考慮掛鉤工作，現(xiàn)在部分地區(qū)的規(guī)劃修編仍處于前期研究階段，很多縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村鎮(zhèn)體系規(guī)劃尚未進行。土地整理規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃等規(guī)劃