【文章內容簡介】 正性和透明度的重要制度安排，是防范和遏制工程領域商業(yè)賄賂的有效舉措。（一）工程招標流程工程招標一般包括招標、投標、開標、評標和定標五個主要環(huán)節(jié)（見圖3）。（二）工程招標環(huán)節(jié)的主要風險及管控措施1．招標這一階段的主要工作包括招標前期準備和招標公告、資格預審公告的編制與發(fā)布。在招標前期準備階段，應確定招標組織方式（自行招標、委托招標）和招標方式（公開招標、邀請招標）等。招標公告、資格預審公告可以由招標人自行編制，也可以委托專業(yè)招標機構編制。投標資格的審查可以在投標前審查（資格預審），也可以在開標后審查（資格后審）。該環(huán)節(jié)存在的主要風險是：招標人肢解建設項目，致使招標項目不完整，或逃避公開招標；投標資格條件因人而設，未做到公平、合理，可能導致中標人并非最優(yōu)選擇；相關人員違法違紀泄露標底，存在舞弊行為。主要管控措施：第一，建設單位應當按照《招標投標法》、《工程建設施工招標投標管理辦法》等相關法律法規(guī)，結合本單位實際情況，本著公開、公正、平等競爭的原則，建立健全本單位的招投標管理制度，明確應當進行招標的工程項目范圍、招標方式、招標程序，以及投標、開標、評標、定標等各環(huán)節(jié)的管理要求。第二，工程立項后，對于是否采用招標，以及招標方式、標段劃分等，應由建設單位工程管理部門牽頭提出方案，報經(jīng)建設單位招標決策機構集體審議通過后執(zhí)行。第三，建設單位確需劃分標段組織招標的，應當進行科學分析和評估，提出專業(yè)意見；劃分標段時，應當考慮項目的專業(yè)要求、管理要求、對工程投資的影響以及各項工作的銜接，不得違背工程施工組織設計和招標設計方案，將應當由一個承包單位完成的工程項目肢解成若干部分發(fā)包給幾個承包單位。第四，招標公告的編制要公開、透明，嚴格根據(jù)項目特點確定投標人的資格要求，不得根據(jù)“意向中標人”的實際情況確定投標人資格要求。建設單位不具備自行招標能力的，應當委托具有相應資質的招標機構代理招標。第五，建設單位應當根據(jù)項目特點決定是否編制標底；需要編制標底的，標底編制過程和標底應當嚴格保密。2．投標投標主要包括項目現(xiàn)場考察、投標預備會、投標文件的編制和遞交。招標人可以根據(jù)招標項目的具體情況，組織投標人考察項目現(xiàn)場，以便投標人更為深入地了解項目情況。招標人可以召開投標預備會，解答投標人對工程項目提出的具體問題。之后，投標人應當按照招標文件的要求編制投標文件，投標文件必須對招標文件提出的實質性要求和條件作出響應。該環(huán)節(jié)存在的主要風險是：招標人與投標人串通投標，存在舞弊行為；投標人的資質條件不符合要求或掛靠、冒用他人名義投標，可能導致工程質量難以達到規(guī)定標準等。主要管控措施：第一，對投標人的信息采取嚴格的保密措施，防止投標人之間串通舞弊。第二，科學編制招標公告，合理確定投標人資格要求，盡量擴大潛在投標人的范圍，增強市場競爭性。第三，嚴格按照招標公告或資格預審文件中確定的投標人資格條件對投標人進行實質審查，通過查驗資質原件、實地考察，或到工商和稅務機關調查核實等方式，確定投標人的實際資質，預防假資質中標。第四，建設單位應當履行完備的標書簽收、登記和保管手續(xù)。簽收人要記錄投標文件簽收日期、地點和密封狀況，簽收標書后應將投標文件存放在安全保密的地方，任何人不得在開標前開啟投標文件。3．開標、評標和定標投標工作結束后，建設單位應當組織開標、評標和定標。開標時間和地點應當在招標文件中預先確定。評標由招標人依法組建的評標委員會負責。評標委員會應當按照招標文件確定的評標標準和方法，對投標文件進行評審和比較，推薦合格的中標候選人。建設單位應當按照規(guī)定的權限和程序從中標候選人中確定中標人，向中標人發(fā)出中標通知書。開標、評標和定標環(huán)節(jié)存在的主要風險是：開標不公開、不透明，損害投標人利益；評標委員會成員缺乏專業(yè)水平，或者建設單位向評標委員會施加影響，致使評標流于形式；評標委員會成員與投標人串通作弊，損害招標人利益。主要管控措施：第一，開標過程應邀請所有投標人或其代表出席，并委托公證機構進行檢查和公證。第二，依法組建評標委員會，確保其成員具有較高的職業(yè)道德水平，并具備招標項目專業(yè)知識和豐富經(jīng)驗。評標委員會成員名單在中標結果確定前應當嚴格保密。評標委員會成員和參與評標的有關工作人員不得私下接觸投標人，不得收受投標人任何形式的商業(yè)賄賂。第三，建設單位應當為保證評標委員會獨立、客觀地進行評標工作創(chuàng)造良好條件，不得向評標委員會成員施加影響，干擾其客觀評判。第四，評標委員會應當在評標報告中詳細說明每位成員的評價意見以及集體評審結果，對于中標候選人和落標人要分別陳述具體理由。每位成員應對其出具的評審意見承擔個人責任。第五，中標候選人是1個以上時，招標人應當按照規(guī)定的程序和權限，由決策機構審議決定中標人。4．簽訂合同中標人確定后，建設單位應當在規(guī)定期限內同中標人訂立書面合同，雙方不得另行訂立背離招標文件實質性內容的其他協(xié)議。在工程項目的合同管理方面，除應當遵循《企業(yè)內部控制應用指引第16號——合同管理》的統(tǒng)一要求外，還應特別注意以下幾個方面。第一，建設單位應當制定工程合同管理制度，明確各部門在工程合同管理和履行中的職責，嚴格按照合同行使權力和履行義務。第二，建設工程施工合同、各類分包合同、工程項目施工內部承包合同應當按照國家或本建設單位制定的示范文本的內容填寫，清楚列明質量、進度、資金、安全等各項具體標準，有施工圖紙的，施工圖紙是合同的重要附件，與合同具有同等法律效力。第三，建設單位應當建立合同履行執(zhí)行情況臺賬，記錄合同的實際履約情況，并隨時督促對方當事人及時履行其義務，建設單位的履約情況也應及時做好記錄并經(jīng)對方確認。四、工程建設本指引中的工程建設指的是工程建設實施，即施工階段。建設成本、進度和質量的具體控制主要就在這一階段。基本流程見圖4。在工程建設階段，有幾項重要工作穿插在施工過程中，包括工程監(jiān)理、工程物資采購和工程價款結算等。工程監(jiān)理是指具有相關資質的監(jiān)理單位受建設單位的委托，依據(jù)國家批準的工程項目建設文件、有關工程建設的法律、法規(guī)和工程建設監(jiān)理合同及其他工程建設合同，代替建設單位對承建單位的工程建設實施監(jiān)控的一種專業(yè)化服務活動。監(jiān)理單位接受委任后應組建現(xiàn)場監(jiān)理機構，并在發(fā)布開工通知前進駐工地，及時開展監(jiān)理工作。工程監(jiān)理本身就是工程中一項重要的監(jiān)控措施，它與建設期間的其他工作是緊密聯(lián)系在一起的，相關風險及管控措施結合其他環(huán)節(jié)一并說明，不再單列。下面將側重介紹工程施工過程中的質量、進度、安全控制，物資采購控制，以及工程價款結算控制和工程變更控制等。（一）施工質量、進度和安全的主要管控措施建設單位和承包單位（施工單位）應按設計和開工前簽訂的合同所確定的工期、進度計劃等相關要求進行施工建設，并采用科學規(guī)范的管理方式保證施工質量、進度和安全。該環(huán)節(jié)存在的主要風險有：盲目趕進度，犧牲質量、費用目標，導致質量低劣，費用超支；質量、安全監(jiān)管不到位，存在質量隱患。主要管控措施如下。在工程進度管控方面：第一，監(jiān)理單位應當建立監(jiān)理進度控制體系，明確相關程序、要求和責任。第二，承包單位應按合同規(guī)定的工程進度編制詳細的分階段或分項進度計劃，報送監(jiān)理機構審批后，嚴格按照進度計劃開展工作。制定的進度計劃應當適合建設工程的實際條件和施工現(xiàn)場的實際情況，并與承包單位勞動力、材料、機械設備的供應計劃協(xié)調一致。確需調整進度的，必須優(yōu)先保證質量，并同建設單位、監(jiān)理機構達成一致意見。第三，承包單位至少應按月對完成投資情況進行統(tǒng)計、分析和對比，工程的實際進度與批準的合同進度計劃不符時，承包單位應提交修訂合同進度計劃的申請報告，并附原因分析和相關措施，報監(jiān)理機構審批。在工程質量管控方面：第一，承包單位應當建立全面的質量控制制度，按照國家相關法律法規(guī)和本單位質量控制體系進行建設，并在施工前列出重要的質量控制點，報經(jīng)監(jiān)理機構同意后，在此基礎上實施質量預控。質量控制點中的重點控制對象包括：人的行為，關鍵過程、關鍵操作，施工設備材料的性能和質量，施工技術參數(shù)，某些工序之間的作業(yè)順序，有些作業(yè)之間的技術間歇時間、新工藝、新技術、新材料的應用，對工程質量產生重大影響的施工方法等。第二，承包單位應按合同約定對材料、工程設備以及工程的所有部位及其施工工藝進行全過程的質量檢查和檢驗，定期編制工程質量報表，報送監(jiān)理機構審查。關鍵工序作業(yè)人員必須持證上崗。第三，監(jiān)理機構有權對工程的所有部位及其施工工藝進行檢查驗收，發(fā)現(xiàn)工程質量不符合要求的，應當要求承包單位立即返工修改，直至符合驗收標準為止。對于主要工序作業(yè)，只有監(jiān)理機構審驗后，才能進行下道工序。在安全建設管控方面：第一，建設單位應當加強對施工單位的安全檢查，并授權監(jiān)理機構按合同約定的安全工作內容監(jiān)督、檢查承包單位安全工作的實施。此外，建設單位不得對承包單位、監(jiān)理機構等提出不符合建設工程安全生產法律、法規(guī)和強制性標準規(guī)定的要求，不得壓縮合同約定的工期。建設單位在編制工程概算時，應當確定建設工程安全作業(yè)環(huán)境及安全施工措施所需費用。第二，工程監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應當按照法律、法規(guī)和工程建設強制性標準實施監(jiān)理，并對建設工程安全生產承擔監(jiān)理責任。在實施監(jiān)理過程中，發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患的，應當要求施工單位整改；情況嚴重的，應當要求施工單位暫時停止施工，并及時報告建設單位。第三，承包單位應當設立安全生產管理機構，配備專職安全生產管理人員，依法建立安全生產、文明施工管理制度，細化各項安全防范措施。承包單位應當對所承擔的建設工程進行定期和專項安全檢查，并做好安全檢查記錄。施工過程中的造價控制主要體現(xiàn)在編制資金使用計劃和工程款結算方面，可參見“工程價款結算”部分。（二）工程物資采購的主要管控措施工程物資包括材料和設備。為了保證項目順利進行，需要按照施工進度需要，及時購置材料和設備。材料和設備采購一般占到工程總造價的60%以上，對工程投資、進度、質量等具有重大影響。該環(huán)節(jié)的主要風險是：工程物資采購過程控制不力，材料和設備質次價高，不符合設計標準和合同要求，影響工程質量和進度。在工程物資采購管理方面，除應當遵循《企業(yè)內部控制應用指引第7號——采購業(yè)務》的統(tǒng)一要求外，還應當特別關注以下方面：第一，重大設備和大宗材料的采購應當采用招標方式。第二，對于由承包單位購買的工程物資，建設單位應當采取必要措施，確保工程物資符合設計標準和合同要求。首先，在施工合同中，建設單位應具體說明建筑材料和設備應達到的質量標準，明確責任追究方式。其次，對于承包單位提供的重要材料和工程設備，應由監(jiān)理機構進行檢驗，查驗材料合格證明和產品合格證書，一般材料要進行抽檢。未經(jīng)監(jiān)理人員簽字，工程物資不得在工程上使用或安裝，不得進行下一道工序施工。再次，運入施工場地的材料、工程設備，包括備品、備件、安裝專用工器具等，必須專用于合同工程，未經(jīng)監(jiān)理人員同意，承包單位不得運出施工場地或挪作他用。（三）工程價款結算的主要管控措施建設單位與承包單位之間的工程價款結算是建設期間的一項重要內容。根據(jù)財政部、建設部《建設工程價款結算暫行辦法》的規(guī)定，工程價款結算，是指對建設工程的發(fā)包承包合同價款進行約定和依據(jù)合同約定進行工程預付款、工程進度款、工程竣工價款結算的活動。施工合同簽訂后，建設單位一般先向承包單位支付一筆預付款，之后，按周期或項目目標撥付工程進度款。實際工作中，工程進度款大部分按月結算。年終或工程竣工后進行清算（工程進度款結算程序見圖5）。該環(huán)節(jié)存在的主要風險是建設資金使用管理混亂，項目資金不落實，導致工程進度延遲或中斷。主要管控措施：第一，建設單位應當建立完善的工程價款結算制度，明確工作流程和職責權限劃分，并切實遵照執(zhí)行。財會部門應當安排專職的工程財會人員，認真開展工程項目核算與財務管理工作。第二，資金籌集和使用應與工程進度協(xié)調一致，建設單位應當根據(jù)項目組成（分部、分項工程）結合時間進度編制資金使用計劃，作為資產管控和工程價款結算的重要依據(jù)。這方面的管控措施同時可參照《企業(yè)內部控制應有指引第6號——資金活動》。第三，建設單位財會部門應當加強與承包單位和監(jiān)理機構的溝通，準確掌握工程進度，確保財務報表能夠準確、全面地反映資產價值，并根據(jù)施工合同約定，按照規(guī)定的審批權限和程序辦理工程價款結算。建設單位財會部門應認真審核相關憑證，嚴格按合同規(guī)定的付款方式付款，既不應違規(guī)預支，也不得無故拖欠。第四，施工過程中，如果工程的實際成本突破了工程項目預算，建設單位應當及時分析原因，按照規(guī)定的程序予以處理。（四）工程變更的主要管控措施工程建設周期通常較長。在建設過程中由于某些情況發(fā)生變化，如建設單位對工程提出新要求、出現(xiàn)設計錯誤、外部環(huán)境條件產生變化等，有時需要對工程進行必要變更。工程變更包括工程量變更、項目內容的變更、進度計劃的變更、施工條件的變更等，但最終往往表現(xiàn)為設計變更（以設計變更為例，基本流程見圖6）。該環(huán)節(jié)存在的主要風險是現(xiàn)場控制不當，工程變更頻繁，導致費用超支、工期延誤。主要管控措施：第一，建設單位要建立嚴格的工程變更審批制度，嚴格控制工程變更，確需變更的，要按照規(guī)定程序盡快辦理變更手續(xù)，減少經(jīng)濟損失。對于重大的變更事項，必須經(jīng)建設單位、監(jiān)理機構和承包單位集體商議，同時嚴加審核文件，提高審批層級，依法需報有關政府部門審批的，必須取得同意變更的批復文件。第二，工程變更獲得批準后，應盡快落實變更設計和施工，承包單位應在規(guī)定期限內全面落實變更指令。第三，如因人為原因引發(fā)工程變更，如設計失誤、施工缺陷等，應當追究當事單位和人員的責任。第四，對工程變更價款的支付實施更為嚴格的審批制度，變更文件必須齊備，變更工程量