【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 民已有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和 今后的需要,現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以保證農(nóng)民原有生活水平的保持或改善,導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地的 不滿[1]。 補(bǔ)償程序不透明 作者簡(jiǎn)介：王文娟（），女（漢族），籍貫山西，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院，講師，研究方向：公共管理由于房屋拆遷補(bǔ)償確定的程序不透明,容易滋生腐敗現(xiàn)象。盡管在房屋拆遷補(bǔ)償過(guò)程中, 拆遷人與被拆遷人是平等的民事主體關(guān)系,但是由于拆遷人經(jīng)常與政府有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系, 且處于強(qiáng)勢(shì)地位,因而被拆遷人實(shí)際上處于一個(gè)不平等地位。拆遷人很少與被拆遷人協(xié)商解 決補(bǔ)償問(wèn)題,常常是發(fā)一個(gè)公告就完事。被拆遷人只是被動(dòng)地接受,這也造成一些人為了多得 到補(bǔ)償,千方百計(jì)托人情、拉關(guān)系,從而使得拆遷人之間也處于一個(gè)不平等地位。補(bǔ)償程序的 不透明,也是拆遷經(jīng)常受阻的一個(gè)重要原因。 補(bǔ)償范圍不合理根據(jù)2001年的《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》第24 條規(guī)定:“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~,根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素,以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定?！?[3] 實(shí)踐中,舊房的評(píng)估價(jià)值通常不包含土地出讓金、裝修設(shè)施及材料 的價(jià)值、搬遷的合理?yè)p失費(fèi)和原居民應(yīng)可獲得的適當(dāng)救濟(jì)補(bǔ)償以及其他一些隱形損失等。但 開(kāi)發(fā)商興建的商品房的銷售價(jià)格,除土建成本外,通常包含了土地出讓金、市政建設(shè)配套費(fèi)、支付給原居民的補(bǔ)償費(fèi)、裝修成本、經(jīng)營(yíng)成本及開(kāi)發(fā)商期望得到的利潤(rùn)。因此通常造成這樣 一種后果,被拆遷人獲得補(bǔ)償款后卻買(mǎi)不起房屋可住或者產(chǎn)權(quán)調(diào)換后卻支付不起新房比舊房 面積大的價(jià)款。 拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)城鎮(zhèn)房屋拆遷補(bǔ)償?shù)囊?guī)范標(biāo)準(zhǔn)就是國(guó)務(wù)院《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》以及一些地方性法 規(guī)，由于相關(guān)法律的缺位和法規(guī)的不合理，與被拆遷人切身利益密切相關(guān)的補(bǔ)償和安置問(wèn)題 長(zhǎng)期以來(lái)得不到有效解決，這是糾紛產(chǎn)生的根源。通過(guò)對(duì)該行政法規(guī)和一些地方法規(guī)的審視，我們可以對(duì)目前的拆遷補(bǔ)償領(lǐng)域的問(wèn)題進(jìn)行剖析。首先，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定太籠統(tǒng)，不利于實(shí) 際操作和被拆遷人利益的保護(hù)?！稐l例》第23條規(guī)定:拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢詫?shí)行貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。除本條例規(guī)定的特殊情況外，被拆遷人可以選擇拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞?。?4 條規(guī)定:貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng) 評(píng)估價(jià)格確定。具體方法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。第26條規(guī)定:實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán) 調(diào)換的，拆遷任何被拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例第24條的規(guī)定，計(jì)算被拆遷房屋的補(bǔ)償金額和所調(diào)換房屋的價(jià)格，結(jié)清產(chǎn)權(quán)調(diào)換的差價(jià)。從《條例》的規(guī)定看似乎全面考慮了被拆遷人的利 益，體現(xiàn)了等價(jià)交換的原則，但實(shí)際上由于《條例》的規(guī)定過(guò)于抽象，彈性太大，在實(shí)踐中 并不具有可操作性。 房地產(chǎn)評(píng)估市場(chǎng)不規(guī)范目前在實(shí)踐中,存在大量不規(guī)范的非市場(chǎng)化拆遷評(píng)估行為,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:估價(jià)方法問(wèn)題；估價(jià)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性,正常價(jià)格活動(dòng)受到干擾。有的城鎮(zhèn)政府為了降低補(bǔ)償 標(biāo)準(zhǔn),直接干預(yù)評(píng)估價(jià)格；拆遷評(píng)估混亂無(wú)序。第一，不具備拆遷評(píng)估資格的機(jī)構(gòu)做評(píng)估。第二，評(píng)估機(jī)構(gòu)為了承攬?jiān)u估業(yè)務(wù),違規(guī)出具虛假評(píng)估報(bào)告。第三，部分城鎮(zhèn)評(píng)估存在不正 當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。 公共利益目的表述模糊由于“公共利益”是一個(gè)不確定的概念,沒(méi)有一個(gè)絕對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),因而一些地方政府借 “公共利益目的”之名,將公民的房屋、土地征收,然后將土地批給開(kāi)發(fā)商,謀取自己的不正 當(dāng)利益,導(dǎo)致實(shí)踐中損害權(quán)利人合法權(quán)益的事情屢屢發(fā)生，并且伴隨著腐敗的滋生，在社會(huì) 上引起極其惡劣的影響。在該制度設(shè)計(jì)之初,確實(shí)是由于國(guó)家需要進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)而拆遷,主要 包括城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和居民住宅建設(shè)[4]。隨著投資主體的多元化,很多城鎮(zhèn)建設(shè),特別是居民住宅建設(shè)是由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商來(lái)完成的,這就造成開(kāi)發(fā)商必然為了追求個(gè)人利益的最大化, 按照公共利益的房屋拆遷對(duì)房屋所有人給予補(bǔ)償,這實(shí)際上是開(kāi)發(fā)商借國(guó)家的權(quán)力對(duì)他人房 屋所有權(quán)進(jìn)行剝奪和損害,當(dāng)然這也是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)“重建設(shè)、輕補(bǔ)償”思想所造成的。作者簡(jiǎn)介：王文娟（），女（漢族），籍貫山西，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院，講師，研究方向：公共管理 改進(jìn)我國(guó)拆遷補(bǔ)償工作的對(duì)策 以物權(quán)法理論為基礎(chǔ)完善城鎮(zhèn)房屋拆遷法新《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》第一條規(guī)定:“為了加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)房屋拆遷的管理,維護(hù)拆遷 當(dāng)事人的合法權(quán)益,保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行,制定本條例。” 由于是從管理角度立法,而不是房地產(chǎn)權(quán)利的確認(rèn)和保護(hù)的角度立法,城鎮(zhèn)房屋拆遷立法中存在著過(guò)多行政干預(yù)和過(guò)多國(guó)家利 益的保護(hù)傾向,造成行政權(quán)力與民事權(quán)利不分造成這一問(wèn)題的主要原因是立法指導(dǎo)思想上的 原因和實(shí)際操作的原因。這些帶有濃厚行政管理色彩的城鎮(zhèn)房屋拆遷法律、法規(guī)對(duì)加強(qiáng)房屋拆遷管理和推進(jìn)城鎮(zhèn) 建設(shè)起到了非常重要的作用。但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和社會(huì)主義法制的不斷完善, 城鎮(zhèn)房屋拆遷法的功能將逐漸地轉(zhuǎn)換為保護(hù)房屋拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益,調(diào)整平等主體之間 的法律關(guān)系。這種轉(zhuǎn)變是城鎮(zhèn)房屋拆遷法的立法的指導(dǎo)思想、思路、理論基礎(chǔ)等的轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制的經(jīng)濟(jì)，任何主體必須在法律的約束下行使自己的權(quán)利和履行自己的義 務(wù)。同樣在拆遷中， 臺(tái)《拆遷法》，來(lái)規(guī)范拆遷行為，而制定這部法律至少應(yīng)該包括下面內(nèi)容:第一，明確房屋拆遷目的，區(qū)分公益項(xiàng)目與商業(yè)項(xiàng)目，不同項(xiàng)目規(guī)定不同的管理方法； 第二，.明確規(guī)定房屋拆遷必須給與公正的補(bǔ)償，而且還要詳細(xì)規(guī)定賠償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)。這一 點(diǎn)可以參照其他國(guó)家的賠償標(biāo)準(zhǔn)，在結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，做出法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；第三，規(guī) 定管理房屋拆遷的政府機(jī)構(gòu)和行政級(jí)別，并對(duì)那些企圖超越其行政權(quán)力的機(jī)構(gòu)進(jìn)行懲罰；第 四，明確房屋拆遷的程序規(guī)則。以法律形式規(guī)定的程序，才有可能對(duì)政府權(quán)力有較大的約束。并盡可能詳細(xì)地規(guī)定房屋拆遷程序的實(shí)施細(xì)則，在某些因市場(chǎng)變化而具有不確定性的細(xì)則方 面，一定要建立制度化的監(jiān)督機(jī)制5]。 公開(kāi)拆遷政策和行政程序?yàn)榱舜_保政府不濫用房屋拆遷權(quán)，法律必須明確規(guī)定相應(yīng)的行政程序。在制定行政程序 時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公平原則，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)要在程序上平等對(duì)待當(dāng)事人各方，排除各種可能造成不平等或者偏見(jiàn)的因素。公平實(shí)質(zhì)上是指在程序上平等對(duì)待所有當(dāng)事人，保證他們能夠獲得相同的信息以及機(jī)會(huì)均等。其次，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開(kāi)原則，重大的行政行為或 者與公民權(quán)利義務(wù)直接相關(guān)的行政行為，應(yīng)當(dāng)通過(guò)一定的行政程序讓公民了解。公開(kāi)原則是 政府活動(dòng)公開(kāi)化在行政程序上的具體化，是公民參政權(quán)的延伸。第二，在保證相對(duì)人基本權(quán) 利和公平行政的前提下，應(yīng)當(dāng)保證行政活動(dòng)的效率，這就是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持效率原則，行政程序的 各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)有時(shí)間上的限制。對(duì)城鎮(zhèn)房屋拆遷行政程序的規(guī)定應(yīng)當(dāng)包括以下程序(在確立 土地征收制度的國(guó)家，是在土地征收程序中進(jìn)行規(guī)定的):①申請(qǐng)。盡管土地征收是為了公共利益，但國(guó)家不可能直接從事土地征收工作，一般是 由需要使用土地的人向政府提出申請(qǐng)，他要證明所從事的建設(shè)是符合法律規(guī)定和城鎮(zhèn)規(guī)劃要 求的，并應(yīng)當(dāng)提供詳細(xì)的征收計(jì)劃書(shū)、征收土地圖及土地使用計(jì)劃。需要申請(qǐng)人提供哪些材 料，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，這就是要求申請(qǐng)事項(xiàng)公開(kāi)。②政府審核、批準(zhǔn)。政府在收到申請(qǐng)書(shū)后，對(duì)有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審查，最后是以頒發(fā)房屋拆 遷許可證的形式確定是否能夠進(jìn)行房屋拆遷。政府在審查時(shí)，必須平等地對(duì)待各申請(qǐng)人，并 且必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)給子答復(fù)，對(duì)不符合條件的申請(qǐng)人，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。同時(shí)，審查中關(guān) 鍵的問(wèn)題是所需要建設(shè)的項(xiàng)目是否是為了公共利益，這是政府行使房屋拆遷權(quán)的基礎(chǔ)。在這 個(gè)過(guò)程中政府除審查該項(xiàng)目是否符合城鎮(zhèn)規(guī)劃的要求，還應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，舉行聽(tīng)證會(huì)，如果在權(quán)衡利弊后，有更好的建設(shè)方案，則不能行使房屋拆遷權(quán)。在房屋拆遷行政許可的發(fā) 放過(guò)程中，必須強(qiáng)調(diào)公民的參與作用。政府決策者需要知曉公眾的要求、期望以及制定的決 策在實(shí)際中的執(zhí)行情況。作者簡(jiǎn)介：王文娟（），女（漢族），籍貫山西，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院，講師，研究方向：公共管理③公告。政府在發(fā)放許可證后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公告。公告的目的在于向權(quán)利人明示政府批 準(zhǔn)此房屋拆遷項(xiàng)目，明確具體房屋拆遷范圍和房屋拆遷期限，有關(guān)權(quán)利人據(jù)此領(lǐng)取房屋拆遷 補(bǔ)償資金。④補(bǔ)償資金的發(fā)放。在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)政府給權(quán)利人發(fā)放房屋拆遷補(bǔ)償資金。⑤搬遷。權(quán)利人在領(lǐng)取補(bǔ)償資金后，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成搬遷，以便政府盡快進(jìn)行 房屋拆除工作。 拆遷的補(bǔ)償范圍應(yīng)予以完善根據(jù)《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定,補(bǔ)償范圍為房屋所有權(quán)、附屬物所有權(quán)和收益權(quán),應(yīng)予補(bǔ)償?shù)氖找嬷饕腥N:租金、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)期收益和拆遷產(chǎn)生的費(fèi)用。而具體規(guī)定由 省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。這就導(dǎo)致在許多地區(qū)補(bǔ)償價(jià)格只包括規(guī)定的補(bǔ)償價(jià)格中 的一部分。例如北京對(duì)非住宅房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)格只包括兩部分內(nèi)容,即房屋區(qū)位補(bǔ)償價(jià)和地 上物補(bǔ)償價(jià),未有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)期收益。另外,對(duì)房屋的租金收入也未列入補(bǔ)償范圍。因此應(yīng)擴(kuò) 大拆遷補(bǔ)償范圍[6]。針對(duì)各個(gè)地區(qū)規(guī)定的補(bǔ)償范圍普遍偏小的現(xiàn)象，應(yīng)該從以下兩個(gè)方面著手解決：首先，對(duì)于不同省、自治區(qū)、直轄市的不同規(guī)定應(yīng)給與嚴(yán)格的監(jiān)管，對(duì)于不合理的或者是不符合《城 鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定的補(bǔ)償范圍的，應(yīng)提出整改意見(jiàn)，責(zé)令其從新修改；其次，鼓勵(lì) 各省、自治區(qū)、直轄市人民政府在制定各自法規(guī)時(shí)，在合法合理的情況下盡量擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆?圍，以保證被拆遷人的合法權(quán)益得到充分的保護(hù)。 科學(xué)界定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障被拆遷人利益中國(guó)的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在國(guó)際上是比較低的，并且近幾年由于拆遷上訪的無(wú)非是因?yàn)檠a(bǔ)償 數(shù)額太低。國(guó)外在這一方面，都采取政府從商業(yè)利益的項(xiàng)目中淡出，由開(kāi)發(fā)商直接和所有權(quán) 人進(jìn)行談判，達(dá)成協(xié)議才能夠拆遷，因此就不存在補(bǔ)償數(shù)額過(guò)低的問(wèn)題。但是在界定補(bǔ)償標(biāo) 準(zhǔn)方面，國(guó)外充分考慮了被拆遷人的利益，這一點(diǎn)我們應(yīng)該充分借鑒，科學(xué)界定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)拆遷地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該規(guī)定:，除了所有權(quán)者外，還應(yīng)包括與財(cái)產(chǎn)相關(guān)的其他受益人，例如 財(cái)產(chǎn)的承租人。，除了財(cái)產(chǎn)本身的現(xiàn)實(shí)價(jià)值外，還包括財(cái)產(chǎn)由于長(zhǎng)期經(jīng) 營(yíng)或其他原因而存在的無(wú)形資產(chǎn)，并且考慮將來(lái)存在的增值可能。，補(bǔ)償?shù)膬r(jià)金應(yīng)以完全的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)為基本的依據(jù)，而不 存在按照由政府制定的評(píng)估規(guī)則來(lái)進(jìn)行評(píng)估的規(guī)定。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾認(rèn)為，“地產(chǎn)商要搞拆遷，首先要做到公平。拆遷要按照市場(chǎng)價(jià)格，或者略高于市場(chǎng)價(jià)格，略高于的原因就是買(mǎi)個(gè)自愿。這種拆遷大多不是自愿的，所以價(jià)格應(yīng) 該比市場(chǎng)要高。”具體要高多少，這個(gè)應(yīng)該根據(jù)各個(gè)地方不同情況來(lái)規(guī)定，如果政府單純出 臺(tái)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的政策，而沒(méi)有相應(yīng)的配套設(shè)施跟進(jìn)，短期內(nèi)可使被拆遷戶受益，但長(zhǎng)期的 政策效果卻降低了拆遷的發(fā)生率，減緩了舊城改造的步伐。因此要科學(xué)界定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障 被拆遷人的利益，從而促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)。 規(guī)范房地產(chǎn)評(píng)估市場(chǎng)規(guī)范拆遷評(píng)估市場(chǎng)應(yīng)包含以下幾方面內(nèi)容:拆遷評(píng)估價(jià)格。房屋拆遷評(píng)估價(jià)格為被拆遷房屋的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，拆遷估價(jià)的價(jià)值標(biāo) 準(zhǔn)為公開(kāi)市場(chǎng)價(jià)值，不考慮房屋租賃、抵押、查封等因素的影響。拆遷評(píng)估方法。拆遷估價(jià)一般應(yīng)當(dāng)采用市場(chǎng)比較法。不具備采用市場(chǎng)比較法條件的，可 以采用其他估價(jià)方法，并在估價(jià)報(bào)告中充分說(shuō)明原因。拆遷估價(jià)應(yīng)當(dāng)參照類似房地產(chǎn)的市場(chǎng) 交易價(jià)格和市、縣人民政府或者其授權(quán)部門(mén)定期公布的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，結(jié)合被拆遷房屋的 房地產(chǎn)狀況進(jìn)行。市、縣人民政府或者其授權(quán)的部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)交易價(jià)格，至少每年作者簡(jiǎn)介：王文娟（），女（漢族），籍貫山西，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院，講師，研究方向：公共管理定期公布一次不同區(qū)域、不同用途、不同建筑結(jié)構(gòu)的各類房屋的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格。拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)運(yùn)作。拆遷估價(jià)機(jī)構(gòu)的確定應(yīng)當(dāng)公開(kāi)、透明，采取被拆遷人投票或拆遷當(dāng) 事人抽簽等方式。大型城鎮(zhèn)建設(shè)拆遷項(xiàng)目要推行房屋拆遷招投標(biāo)制度。估價(jià)機(jī)構(gòu)開(kāi)展拆遷估 價(jià)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持獨(dú)立、客觀、公正、合法的原則。任何組織或者個(gè)人不得非法干預(yù)拆遷估價(jià) 活動(dòng)和估價(jià)結(jié)果。但是，房地產(chǎn)估價(jià)是一門(mén)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，采取的方法不一樣，所得出的結(jié)果往往有 很大的差別，從而對(duì)拆遷人和被拆遷人的利益都有很大的影響。房地產(chǎn)估價(jià)的方法主要有: 收益還原法、市場(chǎng)比較法、重置成本估價(jià)法、假設(shè)開(kāi)發(fā)法、路線價(jià)法等方法。在估價(jià)人員對(duì) 房屋進(jìn)行估價(jià)的時(shí)候，必須根據(jù)具體的情況運(yùn)用不同的方法，將影響估價(jià)因素的內(nèi)部因素(如土地的位置、面積、地形、地質(zhì)、形狀、用途、交通、環(huán)境，建筑物的用途、質(zhì)量、附屬設(shè) 備、完損程度、樓層、朝向等)和外部因素(如自然環(huán)境條件、社會(huì)環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)因素、政 治因素等)都應(yīng)該考慮進(jìn)去，規(guī)范房地產(chǎn)評(píng)估市場(chǎng)。 明確公共利益，規(guī)范政府征收征用行為《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》中第三條規(guī)定“城鎮(zhèn)房屋拆遷必須符合城鎮(zhèn)規(guī)劃，有利于城 鎮(zhèn)舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護(hù)文物古跡?！边@條規(guī)定表明只要是符合城鎮(zhèn)規(guī)劃、舊區(qū)改 造、生態(tài)環(huán)境改善、保護(hù)文物古跡的，都可以認(rèn)定是為了公共目的，可以對(duì)私人的