【文章內(nèi)容簡介】 “重建設、輕補償”思想所造成的。作者簡介：王文娟（），女（漢族），籍貫山西，中央財經(jīng)大學政府管理學院，講師，研究方向：公共管理 改進我國拆遷補償工作的對策 以物權法理論為基礎完善城鎮(zhèn)房屋拆遷法新《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理條例》第一條規(guī)定:“為了加強對城鎮(zhèn)房屋拆遷的管理,維護拆遷 當事人的合法權益,保護建設項目順利進行,制定本條例?！?由于是從管理角度立法,而不是房地產(chǎn)權利的確認和保護的角度立法,城鎮(zhèn)房屋拆遷立法中存在著過多行政干預和過多國家利 益的保護傾向,造成行政權力與民事權利不分造成這一問題的主要原因是立法指導思想上的 原因和實際操作的原因。這些帶有濃厚行政管理色彩的城鎮(zhèn)房屋拆遷法律、法規(guī)對加強房屋拆遷管理和推進城鎮(zhèn) 建設起到了非常重要的作用。但隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入和社會主義法制的不斷完善, 城鎮(zhèn)房屋拆遷法的功能將逐漸地轉(zhuǎn)換為保護房屋拆遷當事人的合法權益,調(diào)整平等主體之間 的法律關系。這種轉(zhuǎn)變是城鎮(zhèn)房屋拆遷法的立法的指導思想、思路、理論基礎等的轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟是法制的經(jīng)濟，任何主體必須在法律的約束下行使自己的權利和履行自己的義 務。同樣在拆遷中， 臺《拆遷法》，來規(guī)范拆遷行為，而制定這部法律至少應該包括下面內(nèi)容:第一，明確房屋拆遷目的，區(qū)分公益項目與商業(yè)項目，不同項目規(guī)定不同的管理方法； 第二，.明確規(guī)定房屋拆遷必須給與公正的補償，而且還要詳細規(guī)定賠償?shù)木唧w標準。這一 點可以參照其他國家的賠償標準，在結合我國的實際情況，做出法律規(guī)定的標準；第三，規(guī) 定管理房屋拆遷的政府機構和行政級別，并對那些企圖超越其行政權力的機構進行懲罰；第 四，明確房屋拆遷的程序規(guī)則。以法律形式規(guī)定的程序，才有可能對政府權力有較大的約束。并盡可能詳細地規(guī)定房屋拆遷程序的實施細則，在某些因市場變化而具有不確定性的細則方 面，一定要建立制度化的監(jiān)督機制5]。 公開拆遷政策和行政程序為了確保政府不濫用房屋拆遷權，法律必須明確規(guī)定相應的行政程序。在制定行政程序 時，首先應當堅持公平原則，行政機關在實施行政行為時要在程序上平等對待當事人各方，排除各種可能造成不平等或者偏見的因素。公平實質(zhì)上是指在程序上平等對待所有當事人，保證他們能夠獲得相同的信息以及機會均等。其次，應當堅持公開原則，重大的行政行為或 者與公民權利義務直接相關的行政行為，應當通過一定的行政程序讓公民了解。公開原則是 政府活動公開化在行政程序上的具體化，是公民參政權的延伸。第二，在保證相對人基本權 利和公平行政的前提下，應當保證行政活動的效率，這就是應當堅持效率原則，行政程序的 各個環(huán)節(jié)應當有時間上的限制。對城鎮(zhèn)房屋拆遷行政程序的規(guī)定應當包括以下程序(在確立 土地征收制度的國家，是在土地征收程序中進行規(guī)定的):①申請。盡管土地征收是為了公共利益，但國家不可能直接從事土地征收工作，一般是 由需要使用土地的人向政府提出申請，他要證明所從事的建設是符合法律規(guī)定和城鎮(zhèn)規(guī)劃要 求的，并應當提供詳細的征收計劃書、征收土地圖及土地使用計劃。需要申請人提供哪些材 料，法律應當明確規(guī)定，這就是要求申請事項公開。②政府審核、批準。政府在收到申請書后，對有關事項進行審查，最后是以頒發(fā)房屋拆 遷許可證的形式確定是否能夠進行房屋拆遷。政府在審查時，必須平等地對待各申請人，并 且必須在規(guī)定的時間內(nèi)給子答復，對不符合條件的申請人，應當說明理由。同時，審查中關 鍵的問題是所需要建設的項目是否是為了公共利益，這是政府行使房屋拆遷權的基礎。在這 個過程中政府除審查該項目是否符合城鎮(zhèn)規(guī)劃的要求，還應當廣泛聽取意見，舉行聽證會，如果在權衡利弊后，有更好的建設方案，則不能行使房屋拆遷權。在房屋拆遷行政許可的發(fā) 放過程中，必須強調(diào)公民的參與作用。政府決策者需要知曉公眾的要求、期望以及制定的決 策在實際中的執(zhí)行情況。作者簡介：王文娟（），女（漢族），籍貫山西，中央財經(jīng)大學政府管理學院，講師，研究方向：公共管理③公告。政府在發(fā)放許可證后，應當進行公告。公告的目的在于向權利人明示政府批 準此房屋拆遷項目，明確具體房屋拆遷范圍和房屋拆遷期限，有關權利人據(jù)此領取房屋拆遷 補償資金。④補償資金的發(fā)放。在規(guī)定的時間內(nèi)政府給權利人發(fā)放房屋拆遷補償資金。⑤搬遷。權利人在領取補償資金后，應當在規(guī)定時間內(nèi)完成搬遷，以便政府盡快進行 房屋拆除工作。 拆遷的補償范圍應予以完善根據(jù)《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理條例》的規(guī)定,補償范圍為房屋所有權、附屬物所有權和收益權,應予補償?shù)氖找嬷饕腥N:租金、生產(chǎn)經(jīng)營預期收益和拆遷產(chǎn)生的費用。而具體規(guī)定由 省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。這就導致在許多地區(qū)補償價格只包括規(guī)定的補償價格中 的一部分。例如北京對非住宅房屋拆遷補償價格只包括兩部分內(nèi)容,即房屋區(qū)位補償價和地 上物補償價,未有生產(chǎn)經(jīng)營預期收益。另外,對房屋的租金收入也未列入補償范圍。因此應擴 大拆遷補償范圍[6]。針對各個地區(qū)規(guī)定的補償范圍普遍偏小的現(xiàn)象，應該從以下兩個方面著手解決：首先，對于不同省、自治區(qū)、直轄市的不同規(guī)定應給與嚴格的監(jiān)管，對于不合理的或者是不符合《城 鎮(zhèn)房屋拆遷管理條例》規(guī)定的補償范圍的，應提出整改意見，責令其從新修改；其次，鼓勵 各省、自治區(qū)、直轄市人民政府在制定各自法規(guī)時，在合法合理的情況下盡量擴大補償?shù)姆?圍，以保證被拆遷人的合法權益得到充分的保護。 科學界定補償標準，保障被拆遷人利益中國的拆遷補償標準在國際上是比較低的，并且近幾年由于拆遷上訪的無非是因為補償 數(shù)額太低。國外在這一方面，都采取政府從商業(yè)利益的項目中淡出，由開發(fā)商直接和所有權 人進行談判，達成協(xié)議才能夠拆遷，因此就不存在補償數(shù)額過低的問題。但是在界定補償標 準方面，國外充分考慮了被拆遷人的利益，這一點我們應該充分借鑒，科學界定補償標準。借鑒美國的經(jīng)驗，我國拆遷地補償標準應該規(guī)定:，除了所有權者外，還應包括與財產(chǎn)相關的其他受益人，例如 財產(chǎn)的承租人。，除了財產(chǎn)本身的現(xiàn)實價值外，還包括財產(chǎn)由于長期經(jīng) 營或其他原因而存在的無形資產(chǎn)，并且考慮將來存在的增值可能。，補償?shù)膬r金應以完全的市場評估價為基本的依據(jù)，而不 存在按照由政府制定的評估規(guī)則來進行評估的規(guī)定。著名經(jīng)濟學家茅于軾認為，“地產(chǎn)商要搞拆遷，首先要做到公平。拆遷要按照市場價格，或者略高于市場價格，略高于的原因就是買個自愿。這種拆遷大多不是自愿的，所以價格應 該比市場要高?！本唧w要高多少，這個應該根據(jù)各個地方不同情況來規(guī)定，如果政府單純出 臺提高補償標準的政策，而沒有相應的配套設施跟進，短期內(nèi)可使被拆遷戶受益，但長期的 政策效果卻降低了拆遷的發(fā)生率，減緩了舊城改造的步伐。因此要科學界定補償標準，保障 被拆遷人的利益，從而促進社會穩(wěn)定，構建和諧社會。 規(guī)范房地產(chǎn)評估市場規(guī)范拆遷評估市場應包含以下幾方面內(nèi)容:拆遷評估價格。房屋拆遷評估價格為被拆遷房屋的房地產(chǎn)市場價格，拆遷估價的價值標 準為公開市場價值，不考慮房屋租賃、抵押、查封等因素的影響。拆遷評估方法。拆遷估價一般應當采用市場比較法。不具備采用市場比較法條件的，可 以采用其他估價方法，并在估價報告中充分說明原因。拆遷估價應當參照類似房地產(chǎn)的市場 交易價格和市、縣人民政府或者其授權部門定期公布的房地產(chǎn)市場價格，結合被拆遷房屋的 房地產(chǎn)狀況進行。市、縣人民政府或者其授權的部門應當根據(jù)當?shù)厥袌鼋灰變r格，至少每年作者簡介：王文娟（），女（漢族），籍貫山西，中央財經(jīng)大學政府管理學院，講師，研究方向：公共管理定期公布一次不同區(qū)域、不同用途、不同建筑結構的各類房屋的房地產(chǎn)市場價格。拆遷評估機構運作。拆遷估價機構的確定應當公開、透明，采取被拆遷人投票或拆遷當 事人抽簽等方式。大型城鎮(zhèn)建設拆遷項目要推行房屋拆遷招投標制度。估價機構開展拆遷估 價活動應當堅持獨立、客觀、公正、合法的原則。任何組織或者個人不得非法干預拆遷估價 活動和估價結果。但是，房地產(chǎn)估價是一門技術性很強的工作，采取的方法不一樣，所得出的結果往往有 很大的差別，從而對拆遷人和被拆遷人的利益都有很大的影響。房地產(chǎn)估價的方法主要有: 收益還原法、市場比較法、重置成本估價法、假設開發(fā)法、路線價法等方法。在估價人員對 房屋進行估價的時候，必須根據(jù)具體的情況運用不同的方法，將影響估價因素的內(nèi)部因素(如土地的位置、面積、地形、地質(zhì)、形狀、用途、交通、環(huán)境，建筑物的用途、質(zhì)量、附屬設 備、完損程度、樓層、朝向等)和外部因素(如自然環(huán)境條件、社會環(huán)境條件、經(jīng)濟因素、政 治因素等)都應該考慮進去，規(guī)范房地產(chǎn)評估市場。 明確公共利益，規(guī)范政府征收征用行為《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理條例》中第三條規(guī)定“城鎮(zhèn)房屋拆遷必須符合城鎮(zhèn)規(guī)劃，有利于城 鎮(zhèn)舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護文物古跡?！边@條規(guī)定表明只要是符合城鎮(zhèn)規(guī)劃、舊區(qū)改 造、生態(tài)環(huán)境改善、保護文物古跡的，都可以認定是為了公共目的，可以對私人的房屋財產(chǎn) 進行征用。而這種規(guī)定也并沒有將商業(yè)項目從公共項目中區(qū)分出去[7]。依據(jù)憲法修正案，無論是國家對土地的征收或征用以及對私有房屋的征收或征用，其目 的都必須是為了“公共利益”，因此，對“公共利益”進行立法解釋，并對其范圍進行明確 界定是非常必要的。按照國際上公認的標準，世界各國認為“公共利益”嚴格限定在國防、環(huán)境保護、公共活動場所等方面。世界上法制比較完善的國家對社會公共利益的界定，一般 可分為兩種形式:第一種形式是土地征用制度或有關法律對社會公共利益的范圍沒有明確限 定，但其可以通過其它法律對私人土地或財產(chǎn)給與充分保護。如澳大利亞征用法規(guī)定，“公 共目的”是指議會有權力制定法律來限定的用途；第二種形式是在土地征用制度或有關法律 中，采用列舉法嚴格限定公共利益的范圍。如日本將公共利益目的的范疇嚴格限定在關系國 家和民眾利益的35種公益事業(yè)項目，其中包括依據(jù)道路法進行的公路建設；以治水或水利為目的在江河上設置的防堤、護岸、攔河壩、水渠、蓄水池及其他設施。國家、地方團體進行 的農(nóng)地改造與綜合開發(fā)所建的道路、水渠等設施；鐵路、港口、機場、氣象觀測、電信、電 力、廣播、煤氣、博物館、醫(yī)院、墓地、公廁、公園等等。根據(jù)我國的國情，筆者認為，應 該采取第二種形式來界定公共利益。社會公共利益必須是社會全體成員的共同利益，它關注 的應該是這個社會整體的穩(wěn)定和發(fā)展。采用列舉法規(guī)定公共利益，有利于防止政府濫用征地 權力，和防止被征地農(nóng)民和房屋所有權者受到侵害[8]。在明確了公共利益的基礎上，就可以以此來判斷一個拆遷項目是否有利于公共利益；是 否符合拆遷的前提條件，從而杜絕那些打著公共利益的幌子來為自己或某些利益集團牟利的 行為，從根本上鏟除腐敗的隱患。在我國市場經(jīng)濟逐步向縱深發(fā)展的過程中，我國的經(jīng)濟水平也日益提高，這一方面帶來 了人們生活水平的極大提高，同時也給我國的社會帶來的各種問題。我國城鎮(zhèn)房屋拆遷中的 補償就是一個十分突出的問題，而且由此引發(fā)的社會問題日益增加。本文通過對拆遷補償?shù)?初步分析，找出其中的問題，并提出相應的解決方案。但是，城鎮(zhèn)房屋拆遷安置是一項非常 復雜的工作，它涉及方方面面的問題，本文只分析了目前拆遷補償中存在的主要問題，在拆 遷實施中，對其他方面存在的拆遷問題也應當進行分析、解決。作者簡介：王文娟（），女（漢族），籍貫山西，中央財經(jīng)大學政府管理學院，講師，研究方向：公共管理參考文獻:[1] [J].工程與建設,2006(4),146199.[2] ——以上海為例[J].中國房地產(chǎn),2005(8),5559.[3] [M