【文章內容簡介】 鎮(zhèn)房屋拆遷管理條例》以及一些地方性法 規(guī)，由于相關法律的缺位和法規(guī)的不合理，與被拆遷人切身利益密切相關的補償和安置問題 長期以來得不到有效解決，這是糾紛產(chǎn)生的根源。通過對該行政法規(guī)和一些地方法規(guī)的審視，我們可以對目前的拆遷補償領域的問題進行剖析。首先，補償標準的規(guī)定太籠統(tǒng)，不利于實 際操作和被拆遷人利益的保護?！稐l例》第23條規(guī)定:拆遷補償?shù)姆绞娇梢詫嵭胸泿叛a償，也可以實行產(chǎn)權調換。除本條例規(guī)定的特殊情況外，被拆遷人可以選擇拆遷補償?shù)姆绞健５?4 條規(guī)定:貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場 評估價格確定。具體方法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。第26條規(guī)定:實行房屋產(chǎn)權 調換的，拆遷任何被拆遷人應當依照本條例第24條的規(guī)定，計算被拆遷房屋的補償金額和所調換房屋的價格，結清產(chǎn)權調換的差價。從《條例》的規(guī)定看似乎全面考慮了被拆遷人的利 益，體現(xiàn)了等價交換的原則，但實際上由于《條例》的規(guī)定過于抽象，彈性太大，在實踐中 并不具有可操作性。 房地產(chǎn)評估市場不規(guī)范目前在實踐中,存在大量不規(guī)范的非市場化拆遷評估行為,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:估價方法問題；估價機構缺乏獨立性,正常價格活動受到干擾。有的城鎮(zhèn)政府為了降低補償 標準,直接干預評估價格；拆遷評估混亂無序。第一，不具備拆遷評估資格的機構做評估。第二，評估機構為了承攬評估業(yè)務,違規(guī)出具虛假評估報告。第三，部分城鎮(zhèn)評估存在不正 當競爭現(xiàn)象。 公共利益目的表述模糊由于“公共利益”是一個不確定的概念,沒有一個絕對統(tǒng)一的標準,因而一些地方政府借 “公共利益目的”之名,將公民的房屋、土地征收,然后將土地批給開發(fā)商,謀取自己的不正 當利益,導致實踐中損害權利人合法權益的事情屢屢發(fā)生，并且伴隨著腐敗的滋生，在社會 上引起極其惡劣的影響。在該制度設計之初,確實是由于國家需要進行城鎮(zhèn)建設而拆遷,主要 包括城鎮(zhèn)基礎設施建設和居民住宅建設[4]。隨著投資主體的多元化,很多城鎮(zhèn)建設,特別是居民住宅建設是由房地產(chǎn)開發(fā)商來完成的,這就造成開發(fā)商必然為了追求個人利益的最大化, 按照公共利益的房屋拆遷對房屋所有人給予補償,這實際上是開發(fā)商借國家的權力對他人房 屋所有權進行剝奪和損害,當然這也是我國長期以來“重建設、輕補償”思想所造成的。作者簡介：王文娟（），女（漢族），籍貫山西，中央財經(jīng)大學政府管理學院，講師，研究方向：公共管理 改進我國拆遷補償工作的對策 以物權法理論為基礎完善城鎮(zhèn)房屋拆遷法新《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理條例》第一條規(guī)定:“為了加強對城鎮(zhèn)房屋拆遷的管理,維護拆遷 當事人的合法權益,保護建設項目順利進行,制定本條例。” 由于是從管理角度立法,而不是房地產(chǎn)權利的確認和保護的角度立法,城鎮(zhèn)房屋拆遷立法中存在著過多行政干預和過多國家利 益的保護傾向,造成行政權力與民事權利不分造成這一問題的主要原因是立法指導思想上的 原因和實際操作的原因。這些帶有濃厚行政管理色彩的城鎮(zhèn)房屋拆遷法律、法規(guī)對加強房屋拆遷管理和推進城鎮(zhèn) 建設起到了非常重要的作用。但隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入和社會主義法制的不斷完善, 城鎮(zhèn)房屋拆遷法的功能將逐漸地轉換為保護房屋拆遷當事人的合法權益,調整平等主體之間 的法律關系。這種轉變是城鎮(zhèn)房屋拆遷法的立法的指導思想、思路、理論基礎等的轉變。市場經(jīng)濟是法制的經(jīng)濟，任何主體必須在法律的約束下行使自己的權利和履行自己的義 務。同樣在拆遷中， 臺《拆遷法》，來規(guī)范拆遷行為，而制定這部法律至少應該包括下面內容:第一，明確房屋拆遷目的，區(qū)分公益項目與商業(yè)項目，不同項目規(guī)定不同的管理方法； 第二，.明確規(guī)定房屋拆遷必須給與公正的補償，而且還要詳細規(guī)定賠償?shù)木唧w標準。這一 點可以參照其他國家的賠償標準，在結合我國的實際情況，做出法律規(guī)定的標準；第三，規(guī) 定管理房屋拆遷的政府機構和行政級別，并對那些企圖超越其行政權力的機構進行懲罰；第 四，明確房屋拆遷的程序規(guī)則。以法律形式規(guī)定的程序，才有可能對政府權力有較大的約束。并盡可能詳細地規(guī)定房屋拆遷程序的實施細則，在某些因市場變化而具有不確定性的細則方 面，一定要建立制度化的監(jiān)督機制5]。 公開拆遷政策和行政程序為了確保政府不濫用房屋拆遷權，法律必須明確規(guī)定相應的行政程序。在制定行政程序 時，首先應當堅持公平原則，行政機關在實施行政行為時要在程序上平等對待當事人各方，排除各種可能造成不平等或者偏見的因素。公平實質上是指在程序上平等對待所有當事人，保證他們能夠獲得相同的信息以及機會均等。其次，應當堅持公開原則，重大的行政行為或 者與公民權利義務直接相關的行政行為，應當通過一定的行政程序讓公民了解。公開原則是 政府活動公開化在行政程序上的具體化，是公民參政權的延伸。第二，在保證相對人基本權 利和公平行政的前提下，應當保證行政活動的效率，這就是應當堅持效率原則，行政程序的 各個環(huán)節(jié)應當有時間上的限制。對城鎮(zhèn)房屋拆遷行政程序的規(guī)定應當包括以下程序(在確立 土地征收制度的國家，是在土地征收程序中進行規(guī)定的):①申請。盡管土地征收是為了公共利益，但國家不可能直接從事土地征收工作，一般是 由需要使用土地的人向政府提出申請，他要證明所從事的建設是符合法律規(guī)定和城鎮(zhèn)規(guī)劃要 求的，并應當提供詳細的征收計劃書、征收土地圖及土地使用計劃。需要申請人提供哪些材 料，法律應當明確規(guī)定，這就是要求申請事項公開。②政府審核、批準。政府在收到申請書后，對有關事項進行審查，最后是以頒發(fā)房屋拆 遷許可證的形式確定是否能夠進行房屋拆遷。政府在審查時，必須平等地對待各申請人，并 且必須在規(guī)定的時間內給子答復，對不符合條件的申請人，應當說明理由。同時，審查中關 鍵的問題是所需要建設的項目是否是為了公共利益，這是政府行使房屋拆遷權的基礎。在這 個過程中政府除審查該項目是否符合城鎮(zhèn)規(guī)劃的要求，還應當廣泛聽取意見，舉行聽證會，如果在權衡利弊后，有更好的建設方案，則不能行使房屋拆遷權。在房屋拆遷行政許可的發(fā) 放過程中，必須強調公民的參與作用。政府決策者需要知曉公眾的要求、期望以及制定的決 策在實際中的執(zhí)行情況。作者簡介：王文娟（），女（漢族），籍貫山西，中央財經(jīng)大學政府管理學院，講師，研究方向：公共管理③公告。政府在發(fā)放許可證后，應當進行公告。公告的目的在于向權利人明示政府批 準此房屋拆遷項目，明確具體房屋拆遷范圍和房屋拆遷期限，有關權利人據(jù)此領取房屋拆遷 補償資金。④補償資金的發(fā)放。在規(guī)定的時間內政府給權利人發(fā)放房屋拆遷補償資金。⑤搬遷。權利人在領取補償資金后，應當在規(guī)定時間內完成搬遷，以便政府盡快進行 房屋拆除工作。 拆遷的補償范圍應予以完善根據(jù)《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理條例》的規(guī)定,補償范圍為房屋所有權、附屬物所有權和收益權,應予補償?shù)氖找嬷饕腥N:租金、生產(chǎn)經(jīng)營預期收益和拆遷產(chǎn)生的費用。而具體規(guī)定由 省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。這就導致在許多地區(qū)補償價格只包括規(guī)定的補償價格中 的一部分。例如北京對非住宅房屋拆遷補償價格只包括兩部分內容,即房屋區(qū)位補償價和地 上物補償價,未有生產(chǎn)經(jīng)營預期收益。另外,對房屋的租金收入也未列入補償范圍。因此應擴 大拆遷補償范圍[6]。針對各個地區(qū)規(guī)定的補償范圍普遍偏小的現(xiàn)象，應該從以下兩個方面著手解決：首先，對于不同省、自治區(qū)、直轄市的不同規(guī)定應給與嚴格的監(jiān)管，對于不合理的或者是不符合《城 鎮(zhèn)房屋拆遷管理條例》規(guī)定的補償范圍的，應提出整改意見，責令其從新修改；其次，鼓勵 各省、自治區(qū)、直轄市人民政府在制定各自法規(guī)時，在合法合理的情況下盡量擴大補償?shù)姆?圍，以保證被拆遷人的合法權益得到充分的保護。 科學界定補償標準，保障被拆遷人利益中國的拆遷補償標準在國際上是比較低的，并且近幾年由于拆遷上訪的無非是因為補償 數(shù)額太低。國外在這一方面，都采取政府從商業(yè)利益的項目中淡出，由開發(fā)商直接和所有權 人進行談判，達成協(xié)議才能夠拆遷，因此就不存在補償數(shù)額過低的問題。但是在界定補償標 準方面，國外充分考慮了被拆遷人的利益，這一點我們應該充分借鑒，科學界定補償標準。借鑒美國的經(jīng)驗，我國拆遷地補償標準應該規(guī)定:，除了所有權者外，還應包括與財產(chǎn)相關的其他受益人，例如 財產(chǎn)的承租人。，除了財產(chǎn)本身的現(xiàn)實價值外，還包括財產(chǎn)由于長期經(jīng) 營或其他原因而存在的無形資產(chǎn)，并且考慮將來存在的增值可能。，補償?shù)膬r金應以完全的市場評估價為基本的依據(jù)，而不 存在按照由政府制定的評估規(guī)則來進行評估的規(guī)定。著名經(jīng)濟學家茅于軾認為，“地產(chǎn)商要搞拆遷，首先要做到公平。拆遷要按照市場價格，或者略高于市場價格，略高于的原因就是買個自愿。這種拆遷大多不是自愿的，所以價格應 該比市場要高。”具體要高多少，這個應該根據(jù)各個地方不同情況來規(guī)定，如果政府單純出 臺提高補償標準的政策，而沒有相應的配套設施跟進，短期內可使被拆遷戶受益，但長期的 政策效果卻降低了拆遷的發(fā)生率，減緩了舊城改造的步伐。因此要科學界定補償標準，保障 被拆遷人的利益，從而促進社會穩(wěn)定，構建和諧社會。 規(guī)范房地產(chǎn)評估市場規(guī)范拆遷評估市場應包含以下幾方面內容:拆遷評估價格。房屋拆遷評估價格為被拆遷房屋的房地產(chǎn)市場價格，拆遷估價的價值標 準為公開市場價值，不考慮房屋租賃、抵押、查封等因素的影響。拆遷評估方法。拆遷估價一般應當采用市場比較法。不具備采用市場比較法條件的，可 以采用其他估價方法，并在估價報告中充分說明原因。拆遷估價應當參照類似房地產(chǎn)的市場 交易價格和市、縣人民政府或者其授權部門定期公布的房地產(chǎn)市場價格，結合被拆遷房屋的 房地產(chǎn)狀況進行。市、縣人民政府或者其授權的部門應當根據(jù)當?shù)厥袌鼋灰變r格，至少每年作者簡介：王文娟（），女（漢族），籍貫山西，中央財經(jīng)大學政府管理學院，講師，研究方向：公共管理定期公布一次不同區(qū)域、不同用途、不同建筑結構的各類房屋的房地產(chǎn)市場價格。拆遷評估機構運作。拆遷估價機構的確定應當公開、透明，采取被拆遷人投票或拆遷當 事人抽簽等方式。大型城鎮(zhèn)建設拆遷項目要推行房屋拆遷招投標制度。估價機構開展拆遷估 價活動應當堅持獨立、客觀、公正、合法的原則。任何組織或者個人不得非法干預拆遷估價 活動和估價結果。但是，房地產(chǎn)估價是一門技術性很強的工作，采取的方法不一樣，所得出的結果往往有 很大的差別，從而對拆遷人和被拆遷人的利益都有很大的影響。房地產(chǎn)估價的方法主要有: 收益還原法、市場比較法、重置成本估價法、假設開發(fā)法、路線價法等方法。在估價人員對 房屋進行估價的時候，必須根據(jù)具體的情況運用不同的方法，將影響估價因素的內部因素(如土地的位置、面積、地形、地質、形狀、用途、交通、環(huán)境，建筑物的用途、質量、附屬設 備、完損程度、樓層、朝向等)和外部因素(如自然環(huán)境條件、社會環(huán)境條件、經(jīng)濟因素、政 治因素等)都應該考慮進去，規(guī)范房地產(chǎn)評估市場。 明確公共利益，規(guī)范政府征收征用行為《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理條例》中第三條規(guī)定“城鎮(zhèn)房屋拆遷必須符合城鎮(zhèn)規(guī)劃，有利于城 鎮(zhèn)舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護文物古跡?！边@條規(guī)定表明只要是符合城鎮(zhèn)規(guī)劃、舊區(qū)改 造、生態(tài)環(huán)境改