【文章內容簡介】 二是沒有強調必須能夠給企業(yè)帶來經濟利益，主要差異是資產準備金；三是未包括長期待攤費用。財產損失應當審批的范圍由于歷史原因，我國的許多企業(yè)特別是國有企業(yè)，長期以來乃至今后相當長一段時間尚不能很快建立完備的法人治理結構，內部管理較為混亂，核算不夠規(guī)范。大量毀損的資產歷史憑據、資料散落不全或干脆掛在賬外，有的可能還存在國有資產流失等人為責任。特別是我國的金融企業(yè)大多是國有獨資或控股的，建立現(xiàn)代企業(yè)制度還需要較長時間，在目前監(jiān)管和自我約束機制還不完善的情況下，金融企業(yè)虛報損失、多列費用，甚至銀企不法人員相互勾結轉移國有資產的情況時有發(fā)生。我國法律制度的建立還不完善，司法水平還有待提高。比如，雖然已經有了《破產法》，但實際執(zhí)行起來問題很大，有的企業(yè)純粹是為了逃避債務，有的即使符合破產條件也不按法律規(guī)定履行破產清算程序。許多企業(yè)雖已名存實亡或長期停止生產經營活動，但并未按《破產法》依法破產，因此，金融企業(yè)（主要是銀行）存在大量確實無法收回但法律手續(xù)不全的呆賬損失，對這些法律手續(xù)不全的損失，不履行必要的審查手續(xù)就允許稅前扣除勢必造成管理漏洞，如不允許稅前扣除，又不符合據實扣除原則。這是保留財產損失稅前扣除審批的主要原因。但所有對納稅人真實性事項的事前審批都存在工作量大、容易混淆責任和滋生腐敗等問題，從改革的發(fā)展方向看，必然要逐步向納稅人自主申報，稅務機關事后監(jiān)督檢查的管理方式轉變。為將來逐步向事后監(jiān)督檢查過渡，《辦法》中盡可能縮小了需要審批的財產損失的范圍?！掇k法》第六條規(guī)定，凡是正常銷售、轉讓、變賣，正常損耗，正常清理報廢發(fā)生的財產損失，一律不再需要審批。第七條明確規(guī)定8種財產損失的情況才需要審批，大大縮小了審批范圍，減少審批的工作量。（三）關于財產損失即時申請扣除和申請時間問題考慮到我國現(xiàn)行企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策很多，納稅人在不同可能執(zhí)行的政策不同，為防止納稅人在不同納稅人為調劑財產損失，套取稅收好處，必須嚴肅財產損失認定時間，《辦法》第四條規(guī)定企業(yè)財產損失即時申報要求，企業(yè)財產損失，應在損失發(fā)生當年申報扣除，不得提前或延后。為方便納稅人，《辦法》第十條和十三條規(guī)定，企業(yè)財產損失采取即報即批和年終集中一次性審批兩種方法，納稅人可以根據證據的情況選擇。申報財產損失規(guī)定在終了十五個工作日的規(guī)定，主要是考慮由于企業(yè)所得稅匯算清繳的時間截至到四月底，由于省級審批需要六十日，經批準可延長至七十日，如不規(guī)定截至時間，在申報前完成不了審批手續(xù)，影響企業(yè)的正常申報。（四）關于財產損失的認定和條件。規(guī)范審批制度的一個重要方面就是凡需要審批事項必須在法律法規(guī)規(guī)章中明確“條件”要件，只有這樣才能減少行政執(zhí)法的自由裁量權，體現(xiàn)法治原則?！掇k法》第五章至第八章對需要審批的各類財產損失重新明確了具體的審批條件和需要申報的相應證據資料。在審批條件和具體證據方面，一是參考了《國有企業(yè)資產損失認定工作規(guī)則》（國資委，2003年10月31日），第一次對資產損失認定的證據進行了明確；二是第一次規(guī)定了社會中介機構的經濟鑒證證明和特定事項的企業(yè)內部證據，同時要求內部證據必須是企業(yè)會計核算健全，內部控制制度完善的企業(yè)，否則內部證據不足以證明財產損失的發(fā)生。（五）關于資產永久或實質性損害的確認企業(yè)所得稅費用扣除的基本原則是據實扣除，即允許扣除的費用已經實際發(fā)生（當然不是指收付實現(xiàn)制）。而新企業(yè)會計制度根據謹慎性原則，要求企業(yè)對存貨、固定資產、無形資產、應收賬款、長短期投資和委托貸款等8項資產提取跌價或減值準備，對于上市公司如果不提取準備甚至要追究刑事責任。同時，基于實質重于形式原則，會計制度不再規(guī)定準備金的統(tǒng)一比例，而是由會計人員基于職業(yè)判斷和適當依據確定提取方法和比例。對于這些依據即使中介機構在審計時與企業(yè)會計人員也會發(fā)生判斷爭議，很難用來作為稅務行政管理的標準。稅法如果規(guī)定各項準備的統(tǒng)一比例，對有的企業(yè)可能高了，有的企業(yè)可能低了，又不符合公平原則?；谏鲜鲈?，為了在企業(yè)8項資產準備金不得稅前扣除的情況下，讓企業(yè)實際發(fā)生的資產損失能夠得到及時扣除，國家稅務總局在總結借鑒會計制度的基礎上，在《國家稅務總局關于執(zhí)行〈企業(yè)會計制度〉需要明確的有關所得稅問題的通知》（國稅發(fā)[2003]45號）中引入了“資產永久或實質性損害”的概念，企業(yè)的各項資產，只要有確鑿證據證明已經霉爛變質、沒有轉讓價值或使用價值、由于技術進步原因不可使用等情況，在不需要實際清理、報廢等處理的情況下，就可以將可收回金額與賬面成本的差額確認為當期損失?！掇k法》第六章對這些判斷標準進一步作了明確。這些標準雖然規(guī)定得已經比較具體，但由于是定性判斷標準，基層稅務人員也有個經驗積累過程，在我國目前尚缺乏獨立司法審查制度無法依靠司法判例的情況下，保留行政審批權不失為一種不得已的補救措施。特別是比如存貨的霉爛等有關證據保存的時間性要求高，如果等到事后去檢查，已經無據可查。同時鑒于目前我國中介機構發(fā)展的狀況，如果過分依賴中介機構，不僅增加了納稅人遵從稅法的成本，還有可能形成中介與企業(yè)協(xié)同作弊的問題。因此，明確標準，簡化程序，申報扣除前即時審批，即時確認（比如存貨霉爛的現(xiàn)場察看后的必要證明手續(xù)）申報扣除后抽樣檢查是適合當前中國國情的有效管理方式。45號文件下發(fā)后，許多同志反映,許多資產永久實質性損害的判斷標準從外部或從稅務機關的角度難以把握,這恰恰是我們堅持以企業(yè)自主申報制度為基礎的重要原因。企業(yè)的資產千差萬別，技術非常復雜，稅務人員不可能比企業(yè)的財務技術人員更了解企業(yè)有關資產的狀況。有關資產是否真正沒有使用價值和轉讓價值，是否真正發(fā)生永久實質性損害，應該由企業(yè)來申報，來承擔責任，不能因為審批而轉移責任。比如企業(yè)某項固定資產長期閑置不用，且無轉讓價值，就符合資產永久實質性損害的條件。企業(yè)的法定代表人、企業(yè)負責人和企業(yè)財務負責人對此必須提供書面申明。如果事后該項固定資產又按原設計用途轉讓，其作為財產損失申報不真實的責任就要由企業(yè)承擔。資產在永久或實質性損害條件下確認的損失是可收回金額與賬面余額的差額。首先需要在尚未處置的情況下，對可收回金額進行合理估計。為便于操作，辦法規(guī)定了資產可收回金額的統(tǒng)一的定量標準。固定資產的可收回金額是按現(xiàn)行內資企業(yè)所得稅對殘值比例的統(tǒng)一要求確定的。其次，由于將來實際收回金額可能與估計不一致，已確認損失的資產還必須保留會計記錄。因此，用永久或實質性損害標準確認資產損失，必須是會計核算規(guī)范，賬證健全的企業(yè)。（六）關于企業(yè)財產損失審批中涉及的各方的法律責任《辦法》第八條規(guī)定，一般而言稅務機關對企業(yè)財產損失稅前扣除的審批是對納稅人按規(guī)定提供的申報資料與法定條件的相關性進行的“符合性審查”；根據實際情況，負責審批的機關也可以對企業(yè)申報材料的內容進行實地核查，實地核查可以由負責審批的機關指派兩名以上工作人員進行，也可以委托所在地主管稅務機關組織實施；行政審批不改變企業(yè)申報責任，對已審批和核查的事項，稅務機關和審計等執(zhí)法機關仍然保留檢查權；為盡可能不過分干擾企業(yè)的正常經營活動，提出實地核查和事后監(jiān)督檢查可以有機結合。這樣規(guī)定既強化了企業(yè)的申報納稅責任，也有利于界定稅務機關內部事前審批、事中實地審核和事后檢查的職責，逐步實現(xiàn)企業(yè)所得稅審批事項向基層下放。稅務機關非因客觀原因未能及時受理或審批的，意見對明顯不符合法定條件和證據要求的申請誤批，或稅務機關違反程序誤批，造成企業(yè)不繳或少繳稅款的，應按《中華人民共和國稅收征收管理法》有關規(guī)定執(zhí)行，還要按照《中華人民共和國稅收征收管理法》和稅收執(zhí)法責任制追究有關責任人的責任?！掇k法》第五十條規(guī)定，企業(yè)采用偽造、變造有關資料證明等手段多列多報財產損失，或本辦法規(guī)定需要審批而未審批直接稅前扣除財產損失造成少繳稅