【文章內(nèi)容簡介】 大項目“社會保障風(fēng)險管理研究”（項目編號：2009JJD630008）資金支持。1992年，我國頒布了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，在保險資金籌集方面堅持的原則是：以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持，并具體規(guī)定了在以個人交納為主的基礎(chǔ)上，集體可根據(jù)其經(jīng)濟狀況予以適當(dāng)補助。2009年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，對于老農(nóng)保中的有些條款做了重新修訂，但集體補助仍然是新農(nóng)保資金籌集的來源之一?？梢?，農(nóng)村集體提供的資金支持應(yīng)該作為農(nóng)村養(yǎng)老保險資金的來源。但實際情況與規(guī)定卻存在較大差異。一、農(nóng)村集體的內(nèi)涵及現(xiàn)狀在這里，農(nóng)村集體主要是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，因為只有農(nóng)村經(jīng)濟組織才有可能為農(nóng)村養(yǎng)老保險提供資金支持。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)合作化運動時期。經(jīng)過不斷的發(fā)展與改革，目前集體經(jīng)濟組織主要是在農(nóng)業(yè)合作化和人民公社“三級所有，以隊為基礎(chǔ)”體制的基礎(chǔ)上，經(jīng)過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和雙層經(jīng)營體制改革后形成的包括鄉(xiāng)村、村民小組和部分農(nóng)村共同所有的農(nóng)村勞動群眾集體所有制的經(jīng)濟組織，是統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制中的“統(tǒng)”方，也是集體經(jīng)濟的組織載體。［1］無論是過去還是現(xiàn)在，我國的集體經(jīng)濟組織始終是以社會主義公有制為基礎(chǔ)，以土地為主要生產(chǎn)資料，并且為農(nóng)民集體所有。同時還是擁有民事法律主體的其他經(jīng)濟組織，與擁有民事權(quán)利能力和民事行為能力的法人在某些方面相似；集體經(jīng)濟組織還與農(nóng)村基層社會的自治組織有諸多重合交疊之處。目前，大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民小組（村委會）都是“一套人馬，兩塊牌子”，職能之間相互重疊，尤其是在農(nóng)村集體的管理和服務(wù)方面，具有“政社合一”的性質(zhì)。從建國至今，盡管農(nóng)村集體在維護社會穩(wěn)定、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了一定的作用，但隨著農(nóng)村改革的深入發(fā)展和農(nóng)村市場的逐步完善，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織面臨的問題越來越多，困難也越來越大。尤其是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，許多農(nóng)村尤其是中西部的農(nóng)村集體原來所有的少量的財產(chǎn)已經(jīng)被分掉或賣掉，除了土地集體所有之外，幾乎沒有集體財產(chǎn)。集體已成為空殼，集體經(jīng)濟無從發(fā)展。根據(jù)某課題組2008年對全國9省16縣的抽樣調(diào)查顯示，其抽樣調(diào)查的村集體資產(chǎn)平均為35．3萬元，人均村集體資產(chǎn)僅137元；村集體資產(chǎn)中90％以上是實物資產(chǎn)，現(xiàn)金資產(chǎn)很少，平均每村現(xiàn)金資產(chǎn)不足5萬元，而且主要是由少數(shù)城郊富裕村（有上千萬現(xiàn)金資產(chǎn)）所支撐的，大多數(shù)非城郊村的現(xiàn)金資產(chǎn)不足1萬元，有一些村甚至沒有現(xiàn)金資產(chǎn)。［2］這個調(diào)查結(jié)果在某種程度上代表了我國農(nóng)村集體經(jīng)濟困窘的現(xiàn)狀。同時，農(nóng)村集體積累基金主要來源于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村辦企業(yè)的創(chuàng)收，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在經(jīng)歷了1986—1988和1992—1996年兩個時期的快速發(fā)展之后，除了個別地區(qū)外，大多處于衰落狀態(tài)。而近年來多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟幾乎無法撥出專款補充到農(nóng)村養(yǎng)老保險之中。集體養(yǎng)老保障形式只是限于農(nóng)村“五保戶”群體，養(yǎng)老院建設(shè)也超過了集體經(jīng)濟所能承受的范圍，為此，農(nóng)村集體提供的養(yǎng)老方式只能是分散式的養(yǎng)老，根本沒有經(jīng)濟能力為廣大農(nóng)民的養(yǎng)老提供經(jīng)濟支持。由于集體經(jīng)濟不景氣，使得在老農(nóng)保中國家通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集體補助予以稅前列支這一政策成為空中樓閣。不僅如此，長期以來，村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是“一套人馬，兩塊牌子”，組織功能存在著重合之處，村集體經(jīng)濟組織發(fā)揮的社會管理和公共服務(wù)職能多于應(yīng)該具有的經(jīng)濟職能，再加上農(nóng)村稅費改革后，村民勿需上繳土地承包費、村提留等相關(guān)稅費，連村干部的勞務(wù)支出和日常辦公費都顯得捉襟見肘，有些村不僅無任何積累，而且負債累累，更難以有資金支撐集體經(jīng)濟的發(fā)展。因此，對于大部分村集體而言，無力為農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立提供必要的資金支持。這樣，無論在老農(nóng)保中還是新農(nóng)保中，集體的經(jīng)濟支持在很大程度上是“虛化”的。如果需要集體發(fā)揮作用，要么就將集體的經(jīng)濟實力做強，讓它名副其實地發(fā)揮提供資金來源的作用；要么就轉(zhuǎn)移其虛化的經(jīng)濟職能給社會中的其他組織承擔(dān)。但從農(nóng)村的實際情況而言，集體在建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中具有的作用是不能被忽視的，不能輕易將其取消。二、農(nóng)村集體在新農(nóng)保中的作用（一）從歷史發(fā)展而言，農(nóng)村集體應(yīng)該為農(nóng)村養(yǎng)老保險制度提供支持現(xiàn)階段的集體經(jīng)濟組織是從20世紀(jì)50年代發(fā)展而來的，它不僅是勞動者勞動的聯(lián)合，而且是勞動者資本的聯(lián)合。盡管經(jīng)過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和雙層經(jīng)營體制改革后，集體經(jīng)濟組織中的勞動者不再進行勞動的聯(lián)合，但集體經(jīng)濟組織發(fā)展的最初資源和資金都來自于過去勞動者的資本聯(lián)合。同時，集體經(jīng)濟組織得以發(fā)展的生產(chǎn)資料也主要來自于本社區(qū)內(nèi)的勞動者共有。因為集體經(jīng)濟組織是以土地為基礎(chǔ)的一種特殊的組織形態(tài)，在本社區(qū)內(nèi)，人一生下來就是該組織的天然成員，它既不存在入社的自由，也不存在退社的自由（除非轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口或戶口遷移它處）。而在現(xiàn)階段，集體擁有的資源仍能發(fā)揮很大功效的就是集體的土地。我國《土地管理法》明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。”特別是在許多農(nóng)村土地被征用的地區(qū)，村集體會獲得部分集體土地出讓金，集體獲得的比例甚至高于個人所獲得的部分，所以，村民有權(quán)利獲得村集體提供的福利待遇。筆者認為，為農(nóng)民建立養(yǎng)老保險制度正是為農(nóng)民提供的一種福利待遇，如果集體有實力應(yīng)該為農(nóng)民養(yǎng)老金的籌集貢獻一份力量。（二）從理論上而言，農(nóng)村集體應(yīng)該為農(nóng)民提供養(yǎng)老保險金的支持養(yǎng)老保險責(zé)任需要國家、社會和個人共同承擔(dān)。隨著我國老齡化趨勢的進一步加劇，作為單方主體難以承擔(dān)起養(yǎng)老的重任，尤其是在歷史欠賬比較嚴(yán)重的農(nóng)村地區(qū)，長期以來，廣大農(nóng)民都沒有社會化的養(yǎng)老保障。毫無疑問，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起農(nóng)民養(yǎng)老的責(zé)任，給予農(nóng)民基本的養(yǎng)老補貼。但國家的財力有限，如果全體社會成員的養(yǎng)老保險費用完全由國家承擔(dān)，國家財力是難以承受的。同時，基于養(yǎng)老保險的準(zhǔn)公共性，需要以繳費為基礎(chǔ)，需要個人繳納養(yǎng)老保險費用。然而，農(nóng)民的繳費能力也十分有限，盡管按照新農(nóng)保的最低繳費標(biāo)準(zhǔn)一部分村民能夠承受，但這種繳費水平不高，尤其是在經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢的西部地區(qū)，農(nóng)村60歲以上老人每月領(lǐng)取的養(yǎng)老保險金的標(biāo)準(zhǔn)很低，難以起到養(yǎng)老的作用。只有第三方協(xié)助提供一部分資金，充實農(nóng)村養(yǎng)老金的積累額，方能提高農(nóng)村老人的養(yǎng)老保險水平。從理論上而言，在農(nóng)村生活中發(fā)揮一定作用的村集體，尤其是有些發(fā)達地區(qū)的村集體是較為理想的資金提供者。（三）從現(xiàn)實而言，農(nóng)村集體實力較強的地區(qū)能夠為農(nóng)村養(yǎng)老保險提供支持我國區(qū)域發(fā)展不平衡，而不同地區(qū)所屬的農(nóng)村也存在著較大的差距。盡管我國農(nóng)村集體經(jīng)濟的總體發(fā)展水平很薄弱，但也有不少地區(qū)尤其是長三角、珠三角等東部發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展較快，其鄉(xiāng)村集體的收入水平甚至超過了中西部某些縣市的水平。例如在上海郊區(qū)就存在著不少“億元村”，到2007年末，南京市農(nóng)村集體資產(chǎn)總額已達到62．37億元。另據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2008年底，廣東農(nóng)村村組集體資產(chǎn)總量已達到2956．5億元，其中，凈資產(chǎn)2098億元；2008年，全省村集體經(jīng)營總收入1466億元，其中，農(nóng)民從集體經(jīng)濟分得的收入總量為168．4億元，從村集體經(jīng)濟獲取的收益在農(nóng)民純收入中所占比例持續(xù)攀升。［3］總之，在我國部分地區(qū)，農(nóng)村集體有實力為農(nóng)民提供部分養(yǎng)老保險金。（四）從未來發(fā)展而言，農(nóng)村集體有可能為農(nóng)民養(yǎng)老提供保障實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，農(nóng)村生產(chǎn)力得到了極大的解放，農(nóng)民的生活水平得到了顯著的提高，同時農(nóng)村的組織方式和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式均發(fā)生了變化。但從當(dāng)前農(nóng)村的實際情況看，農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展主要依賴于農(nóng)民一家一戶的生產(chǎn)模式以及集體經(jīng)濟為主的各種新型合作經(jīng)濟組織化的生產(chǎn)方式，這兩種方式在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中相互補充，相互促進。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟的深入發(fā)展，一家一戶的生產(chǎn)方式抵御風(fēng)險的能力很有限，制約了生產(chǎn)力的進一步提高。從農(nóng)村未來的發(fā)展趨勢而言，需要農(nóng)村集體經(jīng)濟尤其是各種新型農(nóng)村合作經(jīng)濟獲得新的發(fā)展。國家也十分重視農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展，2010年中央一號文件提出的系列強農(nóng)惠農(nóng)新政策就明確指出：要壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實力，為農(nóng)民提供多種有效服務(wù)?？梢姡r(nóng)村集體在未來發(fā)展中具有較大的潛力。而改革開放以來農(nóng)村發(fā)展的實踐也證明，凡是農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展迅速、穩(wěn)定的地方，農(nóng)民得到的益處就比較多，農(nóng)民的生活也就比較富裕；與此相對應(yīng)，在一些經(jīng)濟薄弱村，農(nóng)民受益相對比較少，生活也就相對困難。三、增強農(nóng)村集體實力，促進新農(nóng)保發(fā)展盡管現(xiàn)階段有些農(nóng)村集體的實力比較弱，但無論是從歷史還是現(xiàn)今而言，農(nóng)村集體仍然具有重要的地位，對于建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的作用亦不可小覷。為此，在新農(nóng)保制度建設(shè)中，各級政府在不斷增強自身責(zé)任，強調(diào)農(nóng)民個人繳費義務(wù)的同時，不應(yīng)忽視集社會管理46的作用，而應(yīng)該采取有力的措施使集體增添新的活力，在提高農(nóng)民福利尤其應(yīng)在提高農(nóng)村老人的福利方面發(fā)揮積極的作用。（一）增強農(nóng)村集體經(jīng)濟的實力首先，轉(zhuǎn)變思路，采取多種方式增強農(nóng)村集體經(jīng)濟的實力。一方面，政府需要創(chuàng)造一個資金自動流向農(nóng)村集體經(jīng)濟的寬松的、公平的競爭環(huán)境。各級政府應(yīng)該積極支持集體中的農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的發(fā)展，推動農(nóng)村股份合作經(jīng)營，形成風(fēng)險共擔(dān)、利益共享、共同發(fā)展的農(nóng)村新型經(jīng)濟實體。各地可根據(jù)實際情況因地制宜，進行多元化發(fā)展。例如：在沿海發(fā)達地區(qū)尤其是靠近城鎮(zhèn)的農(nóng)村應(yīng)以服務(wù)業(yè)為主，增強農(nóng)村集體經(jīng)濟的實力；而在貧困地區(qū)，應(yīng)根據(jù)本地的農(nóng)產(chǎn)品及市場情況，推廣農(nóng)戶＋公司，農(nóng)民專業(yè)合作社、合作社＋公司等經(jīng)營模式，推進股份合作制度，不斷發(fā)展民營經(jīng)濟，做好農(nóng)村土地開發(fā)工作，增強農(nóng)村集體經(jīng)濟實力。另一方面，需要不斷規(guī)范農(nóng)村用地制度，不但要保證集體資產(chǎn)不流失，同時也要保證農(nóng)民利益的最大化。對于集體所有的“四荒”資源，要防止流失，予以合理定價和承包。對于勞動力流出較大的省份，要鼓勵和促進土地向規(guī)模化經(jīng)營模式轉(zhuǎn)換，以提高農(nóng)村集體經(jīng)濟的實力。要有效規(guī)范土地向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的流轉(zhuǎn)，尤其在城鎮(zhèn)化推進過程中，需要建立專門的土地轉(zhuǎn)換資金，保障農(nóng)民的生活水平不至于變差。其次，減輕農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的負擔(dān)。一方面，需要不斷剝離農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔(dān)的過多、過重的公共管理和社會服務(wù)職能，糾正集體經(jīng)濟組織中長期存在的政企不分現(xiàn)象；另一方面，要使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織真正成為市場主體，就必須將其承擔(dān)的經(jīng)濟功能與社會功能分離開來，理清責(zé)任，采取有效措施化解并清理村級債務(wù)，使農(nóng)村集體經(jīng)濟放下包袱，輕裝上陣。同時，要著重支持和扶助集體經(jīng)濟實力較弱的鄉(xiāng)村，在加大財政支持力度的同時，采取有效措施使其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從“補貼農(nóng)業(yè)”向“盈利農(nóng)業(yè)”轉(zhuǎn)換。（二）增強政府的責(zé)任各級政府在增強集體經(jīng)濟實力中具有難以替代的作用。首先，政府的責(zé)任不僅表現(xiàn)在通過制定各種有利于集體發(fā)展的政策和措施，同時也應(yīng)該為農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展提供一定的經(jīng)濟支持。長期以來，我國實行的“剪刀差”政策不僅使農(nóng)民為工業(yè)化建設(shè)做出了巨大的犧牲，而且每年還從農(nóng)村提取了大量的資金，這也是農(nóng)村集體實力弱化的原因之一。為此，國家在支持農(nóng)村集體發(fā)展時不僅需要政策上的支持，更需要大量的資金支持。其次，政府應(yīng)該真正成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的最大責(zé)任者和提供者，不斷加大公共財政對農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展的支持力度，完善農(nóng)民利益的各種補償機制，這樣，才能減輕農(nóng)村集體的各種負擔(dān)，促進其服務(wù)職能和經(jīng)濟職能的分離，才能為農(nóng)村集體的發(fā)展提供好的外部環(huán)境。第三，政府要為集體資產(chǎn)所有者的社會保障成本予以一定的扶持，并全額承擔(dān)“城中村”或“村改居”成員的轉(zhuǎn)居成本及社會保障費用，徹底解決這部分人的生存和發(fā)展問題。［4］筆者認為，無論是集體內(nèi)部還是外部的負擔(dān)過重都是阻礙其發(fā)展的重要原因之一，這些負擔(dān)如果處理得不好將會給社會帶來很多問題，擾亂社會秩序的正常運行，為此，政府需要承擔(dān)起這份責(zé)任。（三）采取靈活多樣的方式，提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)農(nóng)村集體的發(fā)展離不開農(nóng)村基層人才的支持。但由于農(nóng)村地區(qū)各方面發(fā)展比較緩慢，農(nóng)村中的青壯年或者有文化的人大多都離開了農(nóng)村，去城市尋求發(fā)展機遇。而留在農(nóng)村的農(nóng)民或年紀(jì)較大或者年齡較小，而且文化水平普遍不高，管理水平有限，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也是如此，尤其在偏遠山區(qū)，這種情況更為突出，這將嚴(yán)重制約農(nóng)村集體的發(fā)展。為此，需要通過各種方式留住農(nóng)村中的“精英”，同時不斷提高現(xiàn)有人員的素質(zhì)。首先，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村基層組織建設(shè)的實際，選優(yōu)配強村班子，加強對村干部的教育培訓(xùn)工作，建立健全村干部獎懲激勵機制。其次，加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展所需的各類人才的培訓(xùn)，培育農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)軍人物和骨干，