【文章內(nèi)容簡介】 幫扶210個行政村，累計投入資金3億多元，建設道路、水利和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目534個。綏德縣采取8種方式，探索出一條窮縣財政不拿錢搞建設的新路子。米脂縣在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)方面進行了有益的探索，形成了“孟岔模式”。二、存在的主要問題部分領(lǐng)導干部對于城鄉(xiāng)一體化的重要性認識不到位，理解不全面城鄉(xiāng)失衡是榆林經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的最突出問題之一，推進城鄉(xiāng)一體化應是榆林的一個戰(zhàn)略，但部分領(lǐng)導干部受制于城鄉(xiāng)二元、重工輕農(nóng)的思維模式，沒有將其放在戰(zhàn)略高度進行謀劃、認識，沒有將“三農(nóng)”問題和城市聯(lián)系起來進行統(tǒng)一、綜合考慮，有的甚至連城鄉(xiāng)一體化的概念都未弄清。城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃工作滯后，城鄉(xiāng)建設效益不高城鄉(xiāng)規(guī)劃機制不順暢，規(guī)劃行政主管部門的統(tǒng)領(lǐng)作用不強，多頭規(guī)劃、多頭管理的問題突出。規(guī)劃執(zhí)行不力、規(guī)劃資金無保障的現(xiàn)象也很普遍。長期以來形成的城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設分割狀況依然如故。在城鎮(zhèn)化的背景下，各縣區(qū)都出現(xiàn)了一些“空殼村”、乃至“空殼鄉(xiāng)”。在城鄉(xiāng)整體規(guī)劃缺失的情況下，農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設的成本高，整體效益差。城鄉(xiāng)二元體制依然存在，需要進一步創(chuàng)新變革行政管理體制不適應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)需要，城鄉(xiāng)在行政管理上仍然處于分割狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換滯后，落后地區(qū)村級組織渙散。相關(guān)制度改革滯后，土地流轉(zhuǎn)困難，進城農(nóng)民對土地離而不棄，農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)下降，土地撂荒問題嚴重。財政、金融的城鄉(xiāng)一體化沒有實質(zhì)性進展，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村融資困難的問題依然存在。城鎮(zhèn)化滯后，城鎮(zhèn)輻射帶動能力不強我市的經(jīng)濟主體是能源經(jīng)濟，強勁的能源經(jīng)濟發(fā)展勢頭與相對滯后的縣域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀形成明顯反差。部分縣區(qū)工業(yè)體系尚未建立，民營經(jīng)濟落后，工業(yè)、城鎮(zhèn)的帶動和反哺能力很弱。70%以上的建制鎮(zhèn)建成區(qū)面積不足1平方公里，大多數(shù)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模不足3000人。2008年底，我市城鎮(zhèn)化水平為39%，低于全國平均水平近6個百分點（%），比全省城鎮(zhèn)化平均水平也要低出兩個百分點（%）。城鄉(xiāng)差距與區(qū)域差距交織在一起，城鄉(xiāng)居民收入差距仍然十分巨大我市農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施仍比較薄弱，農(nóng)技人員不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式普遍粗放，靠天吃飯的狀況尚未得到根本扭轉(zhuǎn)。農(nóng)民組織化程度較低，農(nóng)產(chǎn)品市場體系、農(nóng)業(yè)社會化服務體系、農(nóng)業(yè)支持保護體系還不健全。農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)規(guī)模小，帶動能力不強。純農(nóng)業(yè)區(qū)生產(chǎn)要素外流、農(nóng)村凋敝、農(nóng)民增收緩慢的問題十分突出。2008年，我市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入12197元，農(nóng)民人均純收入3402元，：1，如果考慮到城鎮(zhèn)居民享受的各種隱性收入和現(xiàn)行農(nóng)民純收入計算辦法的局限性，我市城鄉(xiāng)居民的實際收入差距遠遠大于這一比率。：1。城鄉(xiāng)差距與南北差距交織在一起，更加重了社會的不公平程度。農(nóng)村基礎(chǔ)設施和社會事業(yè)投入不足，覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系有待于進一步完善財政支出厚城薄鄉(xiāng)，涉農(nóng)資金使用分散，金融體系不健全，歷史欠賬過多，都影響了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施和社會事業(yè)的一體化。農(nóng)村居民行路難、吃水難、求醫(yī)難、上學難的狀況還未完全消除。城鄉(xiāng)社會事業(yè)的差距尤其懸殊。農(nóng)村教師隊伍素質(zhì)參差不齊，優(yōu)質(zhì)師資流失嚴重，教育教學水平不高。由于教育發(fā)展滯后，農(nóng)民科技文化水平普遍不高，觀念也不適應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的形勢。農(nóng)村公共衛(wèi)生網(wǎng)絡不夠健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村級衛(wèi)生室條件簡陋、人才匱乏。農(nóng)村社會保障體系建設剛剛起步，除了新型農(nóng)村合作醫(yī)療和最低生活保障制度外，其它保障制度尚未建立起來。保障標準差距也較大，城鎮(zhèn)居民一個月的低保標準相當于農(nóng)民半年的標準。三、推進城鄉(xiāng)一體化的對策推進城鄉(xiāng)一體化是一個宏大的系統(tǒng)工程，必然是一個漸進的過程，當務之急是理清思路，找準著力點，加大工作力度。統(tǒng)一思想認識，推進制度創(chuàng)新各級政府要從推進科學發(fā)展、構(gòu)建和諧社會、體現(xiàn)公平正義、實現(xiàn)全面小康的高度，充分認識推進城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略意義，開展多層次、多形式的研討活動，形成共識，并在此基礎(chǔ)上加強頂層設計,破除二元體制。一是要適應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，改革行政管理體制。要按照城鄉(xiāng)一體、職能一體的思路，實行大部門制，整合行政資源，延伸社會管理和服務職能。二是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。要按照政府花錢買服務的思路，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，構(gòu)建小政府、大事業(yè)的模式。三是深化戶籍制度改革，在統(tǒng)一登記城鄉(xiāng)戶籍的基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)自由遷徙。要制定時間表和路線圖，逐步降低購房、投資經(jīng)商、大中專畢業(yè)生、務工、親屬投靠、暫住人員等到城鎮(zhèn)入戶的標準，有步驟地剝離附著在戶籍制度上的城鄉(xiāng)居民不平等待遇，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)無障礙遷移。四是探索土地流轉(zhuǎn)方式，推進土地規(guī)模經(jīng)營。要出臺規(guī)范性文件，在保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，按照“依法、自愿、有償”的原則，引導和鼓勵農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進土地向?qū)I(yè)大戶、龍頭企業(yè)和示范園區(qū)集中，形成土地規(guī)模化經(jīng)營。建立試點，探索農(nóng)地換社保、宅基地換城鎮(zhèn)住房、集體建設用地換城鎮(zhèn)門面房的有效實現(xiàn)形式，破解城鎮(zhèn)化的體制障礙。五是完善征地制度，加快“城中村”、“園中村”、“城郊村”、“園郊村”的改造步伐。完善征地程序，依法提高征地補償標準，解決好失地、減地農(nóng)民的就業(yè)、住房和社會保障問題，促進失地農(nóng)民市民化。經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設的非公益項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營。建立農(nóng)村集體建設用地交易許可制度，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。六是整合村級組織，以支部合并促進村委合并。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，形成合理的產(chǎn)業(yè)和人口布局轉(zhuǎn)變國土規(guī)劃與城市規(guī)劃分割城鄉(xiāng)的舊模式，建立城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃體系，是推進城鄉(xiāng)一體化的重要前提。應根據(jù)新頒布實施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，加強城鄉(xiāng)一體規(guī)劃工作。一是要加強市規(guī)劃管理部門的統(tǒng)領(lǐng)作用，強化縣、鄉(xiāng)規(guī)劃職能，為城鄉(xiāng)一體規(guī)劃提供體制和組織保障。二是要從市域整體出發(fā)，根據(jù)自然條件、資源稟賦、經(jīng)濟基礎(chǔ)、區(qū)位特點等對國土進行功能區(qū)劃分，明確劃定禁止建設區(qū)、限制建設區(qū)、適宜建設區(qū)，強化對道路用地保護范圍、綠地保護范圍、水體保護范圍、市政基礎(chǔ)設施用地保護范圍和歷史文化街區(qū)保護范圍的用地控制。三是以推進城鎮(zhèn)化為抓手，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施建設。構(gòu)建大榆林城鎮(zhèn)體系，重點打造雙“人字形”城鎮(zhèn)發(fā)展軸和“三沿三型”城鄉(xiāng)空間發(fā)展格局，構(gòu)建“13899”城鎮(zhèn)空間體系；完善榆林城區(qū)的功能，拉大縣城框架，以陜北陜南百鎮(zhèn)建設、全省100個重點鎮(zhèn)建設為契機，積極爭取資金扶持，集中財力，捆綁使用，打造一批特色小城鎮(zhèn)；根據(jù)資源、產(chǎn)業(yè)、人口、城鎮(zhèn)布局和經(jīng)濟社會發(fā)展水平，在基礎(chǔ)設施建設中重點向產(chǎn)業(yè)帶和重點村傾斜。四是加強規(guī)劃的實施和監(jiān)督工作：健全規(guī)劃實施監(jiān)督機制，強化同級人大監(jiān)督和上級政府對下級政府的監(jiān)督；嚴格執(zhí)行國務院公布的《政府信息公開條例》，完善規(guī)劃公示、公布制度，加強社會對規(guī)劃實施的監(jiān)督；建立城鄉(xiāng)規(guī)劃行政監(jiān)察和行政問責制度，確保規(guī)劃依法實施。加快發(fā)展縣域經(jīng)濟，夯實城鄉(xiāng)一體化的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)工業(yè)是縣域經(jīng)濟的主體，也是城鄉(xiāng)一體化的主要動力。要通過資源開發(fā)、延長工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)等途徑大力推進縣區(qū)工業(yè)化，提高城鎮(zhèn)聚集人口的能力，加強城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)。同時要大力發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)，積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，重點抓好馬鈴薯、羊畜、紅棗、特色蔬菜（瓜果）、小雜糧、制種等特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)（基地）建設和農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的引進和培育，進一步加大對農(nóng)業(yè)科技的支持，建立健全市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測體系和生產(chǎn)經(jīng)營單位自檢機構(gòu)，推進農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)，積極開展無公害、綠色、有機農(nóng)產(chǎn)品認證，打造馬鈴薯、羊子、蔬菜、蕎麥、小雜糧等方面的知名農(nóng)業(yè)產(chǎn)品品牌，提高市場競爭力，充分發(fā)揮特色農(nóng)業(yè)在富裕農(nóng)民、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距方面的作用。加大勞動力技能培訓力度，積極發(fā)展勞務經(jīng)濟。大力發(fā)展景區(qū)周邊的鄉(xiāng)村旅游業(yè)，著力打造環(huán)城游憩帶，帶動縣區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施建設，發(fā)展城鄉(xiāng)社會事業(yè)加快市政基礎(chǔ)設施建設步伐，增強城鎮(zhèn)的人口承載和輻射帶動能力。提高公共財政用于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設施建設的比重，在優(yōu)化人口布局的基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)交通、通信、電力、廣電、供排水、環(huán)保等基礎(chǔ)設施的一體化。搞好基本農(nóng)田建設，進一步提高農(nóng)田水利化程度。綜合考慮國家的政策要求、地方經(jīng)濟的客觀條件和人民群眾的實際需求，制定分階段、分區(qū)域的社會事業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃，在全市范圍內(nèi)合理配置教育、文化、衛(wèi)生資源，努力改變農(nóng)村社會事業(yè)相對落后的局面。通過輪崗輪訓、掛職鍛煉、蹲點幫扶、待遇傾斜、遠程教育等多種手段，加強農(nóng)村教科文衛(wèi)人才隊伍建設。根據(jù)人口布局建好城鎮(zhèn)中小學和農(nóng)村寄宿制學校，解決好農(nóng)民工子女就近入學問題以及留守兒童的教育和監(jiān)護問題。普及十二年義務教育，加強職業(yè)教育，夯實城鄉(xiāng)平等的基礎(chǔ)。進一步改造完善縣級醫(yī)院，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎(chǔ)設施建設和內(nèi)部配套改革，根據(jù)新農(nóng)村布點搞好村級衛(wèi)生室建設。加強農(nóng)村婦幼保健，穩(wěn)定農(nóng)村