【文章內(nèi)容簡介】 在參加2008年11月26日舉行的“第十四屆兩岸金融學(xué)術(shù)研究會”時表示，存款保險制度已經(jīng)上報國務(wù)院。 存款保險制度的作用存款保險制度的積極作用主要是防范銀行擠兌風(fēng)險，保護存款人的合法利益，維護金融秩序的穩(wěn)定，提高金融監(jiān)管水平。存款保險制度的理論基礎(chǔ)使這種制度有助于避免“囚徒困境”問題導(dǎo)致的銀行擠兌風(fēng)潮。同時，存款保險制度還能有效地防止單個銀行倒閉的局部風(fēng)險演化為銀行體系風(fēng)險。但是存款保險制度有時又是一把雙刃劍，其弊端主要是會導(dǎo)致道德風(fēng)險和理想選擇問題，其結(jié)果可能是更多的銀行破產(chǎn)和更頻繁的系統(tǒng)性危機。 存款保險制度的基本特征 關(guān)系的有償性和互助性存款保險主體之間的關(guān)系，一方面是有償?shù)模粗挥性谕侗ｃy行按規(guī)定繳納保險費后，才能得到保險人的資金援助，或倒閉時存款人才能得到賠償；另一方面又是互助的。即存款保險是眾多的投保銀行互助共濟實現(xiàn)的，如果只有少數(shù)銀行投保，則保險基金規(guī)模小，難以承擔(dān)銀行破產(chǎn)時對存款人給予賠償?shù)呢?zé)任。 時期的有限性存款保險只對在保險有效期間倒閉銀行存款給予賠償，而未參加存款保險，或已終止保險關(guān)系的銀行的存款一般不受保護。 結(jié)果的損益性存款保險是保險機構(gòu)向存款人提供的一種經(jīng)濟保障，一旦投保銀行倒閉，存款人要向保險人索賠，其結(jié)果可能與向該投保銀行收取的保險費差距很大。因此，存款保險公司必須通過科學(xué)的精算法則較為準確地計算出合理的保障率，使得存款保險公司有能力擔(dān)負存款賠付的責(zé)任。 機構(gòu)的壟斷性無論是官方的、民間的，還是合辦的存款保險都不同于商業(yè)保障公司的服務(wù)，其經(jīng)營的目的不在于盈利，而在于通過存款保護建立一種保障機制，提高存款人對銀行業(yè)的信心。因此，存款保險機構(gòu)一般具有壟斷性。我國建立存款保險制度的必要性和可行性 我國建立存款保險機制的必要性 能有效的保護廣大存款人的利益首先，從表面上看，他是一種被動的事后補救措施，而實質(zhì)上卻可起到防患于未然的作用，即主動通過減少金融機構(gòu)的破產(chǎn)來保證存款人的利益。其次，在金融機構(gòu)真正無法經(jīng)營、倒閉破產(chǎn)，無能力支付存款人的本息時，存款人可從存款保險公司得到一定限額內(nèi)的賠償，以實際行動保護存款人(特別是中小存款者)的利益。再次是通過使一般存款人增加對金融機構(gòu)的信心，減少現(xiàn)金貨幣的提有，增加其投資儲蓄獲利的可能性。[4] 保證銀行業(yè)健康發(fā)展和維護整個金融體系穩(wěn)定金融機構(gòu)破產(chǎn)倒閉后，如果按《破產(chǎn)法》實施破產(chǎn)和清理，往往會使存款人的利益受到損害，嚴重的可能產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，給經(jīng)濟、社會帶來一系列的動蕩，影響整個金融體系的正常運行。存款保險制度的建立，可以幫助瀕臨破產(chǎn)倒閉的銀行擺脫自己和財務(wù)困境，有利于控制信用危機的范圍，存款保險機構(gòu)通過向有問題的金融機構(gòu)提供自己或促進經(jīng)營良好的其他銀行收購兼并經(jīng)營不善的銀行，同時也發(fā)揮金融監(jiān)督的職能，促使金融機構(gòu)合法、規(guī)范經(jīng)營，維護金融體系的安全與穩(wěn)定。[4] 可以為金融機構(gòu)退出市場提供有效和安全的途徑存款保險制度通過提供一種有效和安全的市場退出機制，起到防范風(fēng)險，保護存款者利益，維護金融體系穩(wěn)定的作用。通過想?yún)⒓颖ｋU的金融機構(gòu)收取一定數(shù)額的保險費，集中一筆巨額的保險基金，存款保險制度為保護金融業(yè)的穩(wěn)定與發(fā)展架起兩道防線：一是對陷入困境的金融機構(gòu)實施自己援救；二是可以動用保險基金進行及時、科學(xué)的現(xiàn)金賠償，對存款人的損害被降到最低限度，從而保護市場退出的平穩(wěn)性。 能夠營造平等競爭的環(huán)境應(yīng)對入世挑戰(zhàn)在金融競爭中，一些大銀行由于其規(guī)模、地位和影響，往往處于優(yōu)勢。存款者認為他們的安全有保障。相比之下，那些小銀行在競爭中處于劣勢。建立存款保險制度，則可為小銀行創(chuàng)造生存的條件，提高小銀行參與競爭的能力。[4]從長遠看，加入WTO后，盡早建立我國的存款保險制度，使我國的商業(yè)銀行獲得與外資銀行同等的信用支持，對提高我國銀行業(yè)的競爭力具有重要的意義。 使中央銀行從保護存款人利益中解脫出來中央銀行間接保護存款人利益的主要方式，是向有問題的商業(yè)銀行提供額外的清償，這部分額外的貨幣投放會使正常的貨幣無法流通遭破壞。另外，中央銀行對有問題的商業(yè)銀行的保護力無確定的標準，是否幫助取決與中央銀行關(guān)于銀行清償能力的判斷和穩(wěn)定金融的考慮，對減輕保險對存款的保護是自動的，一旦投保銀行倒閉，存款人就會得到賠償，如同給存款人一劑定心丸，有助于金融穩(wěn)定。 我國建立存款保險制度的可行性 金融體系保持穩(wěn)健運行自2003年以來，針對金融機構(gòu)改革與發(fā)展，中國政府采取了一系列推進金融領(lǐng)域重點行業(yè)和機構(gòu)改革的政策措施，夯實了防范金融風(fēng)險的圍觀基礎(chǔ)，有效地維護了金融體系的穩(wěn)定。近年來，我國金融機構(gòu)改革邁出了重大步伐。大型國有銀行股份制改革基本完成，而且成效顯著。農(nóng)村信用社改革取得階段性成果，產(chǎn)權(quán)制度和內(nèi)部機制改革穩(wěn)步推進，歷史包袱逐步化解，資產(chǎn)質(zhì)量不斷改善。一般中小股份制商業(yè)銀行順利完成財務(wù)重組。高風(fēng)險證券公司重組和處置取得明顯成效。保險業(yè)改革取得新進展，國有保險公司股份制改革穩(wěn)步推進。通過多年的改革，我國金融業(yè)發(fā)生了歷史性變化。金融機構(gòu)實力明顯增強，償債能力和贏利能力呈現(xiàn)良性循環(huán)，其內(nèi)部控制體系、風(fēng)險控制和市場約束機制正在不斷加強，金融市場信心不斷提升，金融體系穩(wěn)定性與安全性大幅增強。這使得我國存款保險制度的建立有了較為充分的條件，同時也為存款保險制度的有效運行提供了一個較為良好的市場環(huán)境。 金融法制體系逐步完善完善的金融法律法規(guī)是規(guī)范金融機構(gòu)經(jīng)營行為、實施金融監(jiān)管、保障金融安全的法律依據(jù)，也是存款保險制度有效運作的基礎(chǔ)。隨著中國金融業(yè)的發(fā)展，我國金融法制化進程有了較大的發(fā)展，一批重要的金融法律法規(guī)相繼頒布和修改。隨著《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《破產(chǎn)法》、《反洗錢法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》、《保險法》、《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》、《商業(yè)銀行不良貸款監(jiān)測和考核暫行辦法》、《信托法》和《合同法》等一系列金融法規(guī) 的頒布實施及進一步修改，使我國金融法制體系漸趨完善，金融監(jiān)管有了規(guī)范的法律保障。目前，我國正進一步細化并完善規(guī)范金融業(yè)行為的相關(guān)法律法規(guī)，積極推動重要金融法規(guī)早日出臺，這其中包括與建立存款保險制度相關(guān)的金融危機救助和處置法律制度。不斷健全和完善的金融法律體系為存款保險制度的發(fā)展構(gòu)筑了良好的法律基礎(chǔ)。 金融監(jiān)管水平不斷提升存款保險制度的可持續(xù)運作需要有全方位的、較為完善的金融監(jiān)管體系。近年來，我國以銀行、證券和保險為分業(yè)監(jiān)管的金融體系逐步得到完善，而監(jiān)管理念、監(jiān)管手段的創(chuàng)新則進一步促進了金融監(jiān)管水平的提高。對于銀行業(yè)監(jiān)管而言，銀監(jiān)會成立后，學(xué)習(xí)和借鑒了國際通行的監(jiān)管制度、標準和技術(shù)，并結(jié)合我國實際，明確提出了“管法人、管風(fēng)險、管內(nèi)控和提高透明度”的監(jiān)管新理念，積極改進監(jiān)管方式和手段，確立并始終遵循“準確分類—充足撥備—做實利潤—資本充足率達標”的持續(xù)監(jiān)管思路，對銀行業(yè)金融機構(gòu)實施以風(fēng)險為本的審慎監(jiān)管，初步形成了中國特色的銀行業(yè)監(jiān)管框架，銀行業(yè)監(jiān)管有效建設(shè)取得顯著成效。銀行業(yè)監(jiān)管水平的不斷提升為存款保險機構(gòu)的有效運作提供低成本的可持續(xù)發(fā)展環(huán)境。 銀行業(yè)會計準則與國際接軌根據(jù)資產(chǎn)風(fēng)險權(quán)重計算風(fēng)險資產(chǎn)是一切確定評級標準、保費收入等技術(shù)性工作的基礎(chǔ)，也是基于風(fēng)險監(jiān)管、防范和處置的存款保險制度的內(nèi)在要求。中國銀行業(yè)從2008年起全面實施新會計準則，使得銀行業(yè)更加全面、系統(tǒng)地規(guī)范了企業(yè)會計確認、計量和報告行為，并與國際會計準則趨同。而銀行業(yè)會計準則與國際接軌，也使得銀行業(yè)金融機構(gòu)執(zhí)行的會計制度逐步趨同，從而提高了會計信息的可比性，有用性，這不僅有利于分析和評價金融風(fēng)險狀況和財務(wù)成果，而且有利于開展各項銀行監(jiān)管工作。銀行業(yè)會計準則與國際接軌，可以使得銀行類金融機構(gòu)會計信息更準確、更規(guī)范，信息披露更完全、更透明，從而能更真實地反應(yīng)其經(jīng)營狀況和風(fēng)險程度，這也為存款保險制度的建立提供了有利的條件。存款保險制度的國際借鑒從世界各國存款保險制度的具體安排來看, 根本不存在一個統(tǒng)一的存款保險制度模式, 不同國家的制度設(shè)計與基本運作過程各具特色, 但從整體上已出現(xiàn)了某些規(guī)律性的趨勢:第一, 建立顯性存款保險制度已成為一種趨勢, 更多國家的存款保險機構(gòu)還承擔(dān)了部分監(jiān)管的職責(zé)。第二, 對單個存款人而不是存款賬戶實行限額保護已成為許多國家的共識。第三, 采用基于風(fēng)險的差別費率[5]已成為國際趨勢。不過, 考慮到我國與成熟市場經(jīng)濟體制國家相比尚有較大的差距, 因此, 在借鑒國外存款保險制度成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上, 還應(yīng)選擇適宜我國國情的存款保險制度的現(xiàn)實路徑。 存款保險機構(gòu)的設(shè)置在存款保險機構(gòu)的設(shè)置上, 可借鑒美國聯(lián)邦存款保險公司的做法,采取央行再貸款墊付資金、中央財政專項資金或發(fā)行特別國債等設(shè)立存款保險基金, 以建成存款保險制度的基礎(chǔ)性框架。在存款保險基金的運營管理上, 可設(shè)立存款保險基金理事會作為存款保險基金的最高決策機構(gòu), 并在其下設(shè)存款保險公司作為具體事務(wù)運作的執(zhí)行機構(gòu)。存款保險基金正式運營后, 央行再貸款、財政資金和特別國債可通過保費收入逐步償還。[5] 存款保險機構(gòu)的職能在存款保險機構(gòu)的職能方面, 應(yīng)秉承“成本最小化”原則和“風(fēng)險最小化”原則, 負責(zé)存款保險基會的征收、賠付和運用, 擁有對投保金融機構(gòu)繳納保費、損失情況以及相應(yīng)的風(fēng)險狀況進行管理的基本權(quán)利, 并參加問題金融機構(gòu)的撤銷、破產(chǎn)清算工作。 存款保險機構(gòu)的監(jiān)管在存款保險機構(gòu)的監(jiān)管方面, 考慮到我國銀行業(yè)正處于轉(zhuǎn)軌時期,金融秩序還有待于進一步規(guī)范, 因此, 我國的存款保險制度不僅要保護存款人利益, 更要配合以審慎的金融監(jiān)管以發(fā)揮市場紀律(Market Discipline)和監(jiān)管紀律(Regulation Discipline)兩種機制的作用, 強化市場約束, 促使存款人、銀行所有者和經(jīng)營者以及監(jiān)管當(dāng)局都來關(guān)心銀行的風(fēng)險防范。同時, 還應(yīng)加強相關(guān)法律體系的建立與完善, 如制定存款保險條例等, 使存款保險制度的設(shè)立和執(zhí)行有法可依。 存款保險的投保原則在存款保險的投保方面, 應(yīng)當(dāng)采取強制性原則, 即采取國家為主導(dǎo)、銀行類金融機構(gòu)全部參與的方式。因為如果采取自愿投保方式, 通常會出現(xiàn)“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”問題, 即低風(fēng)險的機構(gòu)嫌保費過高不愿加入, 而高風(fēng)險的機構(gòu)即使加入, 一旦發(fā)生非謹慎經(jīng)營導(dǎo)致支付危機, 國家仍將不得不對其進行救助。[5] 存款保險的費率確定在存款保險的費率方面, 可以通過向各投保金融機構(gòu)征收差別保費的辦法來規(guī)避, 即在初期依據(jù)投保金融機構(gòu)的資產(chǎn)規(guī)模及資本充足率實行簡單的差別費率, 以利于形成正向激勵機制, 待條件成熟后, 再逐步過渡到目前國際上比較流行的風(fēng)險評級差別費率。 存款保險的范圍確定在存款保險的范圍方面, 應(yīng)側(cè)重于居民儲蓄和企業(yè)存款。目前, 我國居民儲蓄和企業(yè)存款占金融機構(gòu)存款總額比重高達90%以上, 如果這部分存款有了保障, 銀行壓力就將大為減輕。同時, 根據(jù)巴塞爾協(xié)議, 對越來越多外資銀行在華經(jīng)營的本外幣業(yè)務(wù)也應(yīng)納入存款保險的范圍之內(nèi)。 存款保險的賠付原則在存款保險的賠付方面, 考慮到全額保險不僅會增加國家的經(jīng)濟負擔(dān), 而且會弱化投資者的風(fēng)險意識。為充分保護絕大多數(shù)中小存款人利益、促進存款增長和穩(wěn)定金融市場的原則, 保險理賠最高額可暫定為10萬元, 在這一額度內(nèi)給予100%的賠償。因為根據(jù)央行2005 年的調(diào)查顯示, 存款在10 %。超過這一標準的增加額按遞減比例賠償。這種全額賠償和部分賠償相結(jié)合的方式, 可以促使存款者謹慎選擇銀行, 同時督促銀行業(yè)加強內(nèi)部控制與管理, 增強銀行競爭力, 促使其穩(wěn)健經(jīng)營。我國建立存款保險制度的基本構(gòu)想 組織模式各國存款保險制度的組織模式大體有三種：官辦、官民合辦和民辦。官辦即由政府出面建立存款保險機構(gòu)，美國、英國等國實行這一模式；日本、比利時等國實行官民合辦的模式；民辦就是銀行業(yè)自己組織存款保險公司，獨立進行經(jīng)營，不過政府也對該機構(gòu)進行必要的支持和幫助，法國、德國、意大利等國采取這一模式。鑒于中國財政資金緊張，可由政府、中央銀行與保險公司按比例投資組建保險機構(gòu)，機構(gòu)相對獨立，行使聚積、管理保險基金，開展存款保險與賠付業(yè)務(wù)，進行銀行監(jiān)管與風(fēng)險救助，必要時進行特別融資的復(fù)合職能。機構(gòu)最高權(quán)力機關(guān)為董事會，董事長由中國人民銀行指派，以保證監(jiān)管職能，總機構(gòu)可按經(jīng)濟區(qū)標準下設(shè)分機構(gòu)，以方便各地銀行投保。[1] 保險基金的來源在實行正式存款保險制度的國家，都設(shè)立有存款保險基金，中國也可借鑒國外相關(guān)做法，建立存款保險基金，用于救助瀕臨破產(chǎn)的金融機構(gòu)，正常情況下的存款保險基金來源有：（1）初始出資，即由財政部和中央銀行出資以及成員機構(gòu)一次性的入會費，目前共有50 個國家的存款保險體系得到政府或中央銀行的資助。（2）常規(guī)以及專項保費，即向受保金融機構(gòu)定期征收的一定比率的保費。（3）保費的投資收益，即將保險基金投資政府債券的收益。（4）清算倒閉存款機構(gòu)而收回的資金。（5）存款保險機構(gòu)發(fā)行的公司債券。此外，在特殊情況下，存款保險機構(gòu)還可以從財政部和中央銀行借款，解燃眉之急。[1] 保險費率的確定保險費率有統(tǒng)一費率和差別費率之分，除美國、意大利、葡萄牙和瑞典外，其他多數(shù)國家都采用統(tǒng)一費率制度。統(tǒng)一費率的優(yōu)點是操作容易，其缺陷是保費的支付與投保銀行的財務(wù)狀況和資產(chǎn)的風(fēng)險脫節(jié)，會刺激風(fēng)險偏好型的銀行追求高風(fēng)險、高收益，誘發(fā)道德風(fēng)險，造成不公平競爭。差別費率的優(yōu)點是有利于將銀行的投保成本同其風(fēng)險狀況相聯(lián)系，減少銀行的逆向選擇，這應(yīng)是各國保險費率制度改革的方向。但這種方法的實務(wù)操作困難較大，原因在于保險公司還無法準確地把握投保銀行面臨的變幻莫測的風(fēng)險，也很難了解投保銀行所有表內(nèi)外業(yè)務(wù)的風(fēng)險收益結(jié)構(gòu)。今后，中國建立存款保險公司，可先實行機構(gòu)費率制，大銀行風(fēng)險較小，費率低，小銀行風(fēng)險相對較大，費率應(yīng)高一些。然后待條件成熟時實行風(fēng)險等級差別費率制，對于信譽較高的金融機構(gòu)實行優(yōu)惠費率，對信譽等級較低的實行較高的費率，但應(yīng)注意，費率等級不宜差別過大。因為，一方面存款保險公司對各投保銀行的管理質(zhì)量、市場地位及未來的風(fēng)險預(yù)測很難用某些指標精確及時地進行衡量；另一方面，如果費率等級過大，就可