【文章內(nèi)容簡介】 后先行建立起合理的訴訟制度、人事管理制度、法官職業(yè)保障制度等配套措施；進(jìn)而規(guī)范法官范圍、職責(zé)、選任、監(jiān)督方式。以下正文：一、建立法官員額制度之必要性法官員額制度是指在法院現(xiàn)有編制內(nèi)，根據(jù)審判工作量、法院所轄區(qū)面積人口、經(jīng)濟發(fā)展等因素，確定法院的法官員額，把真正符合條件的審判人員確定為法官，形成由法官、法官助理組成的新的審判運行機制。其應(yīng)當(dāng)涵蓋以下三個方面的含義：首先,法官人數(shù)應(yīng)當(dāng)是相對固定的,這既包括全國范圍內(nèi)法官人數(shù)不得隨意增減,也包括每一個司法區(qū)域內(nèi)的法官人數(shù)應(yīng)保持基本穩(wěn)定。其次,對法官實行總量控制、定額管理,并不單純是一個法官的編制調(diào)整問題,而必須通過法律的形式加以明確和推進(jìn)。再次,法官員額的確定應(yīng)科學(xué)、合理,既不能人數(shù)太多,又不能人數(shù)太少。人數(shù)太多,不僅容易造成司法資源的浪費,也不易建立完善的法官保障機制,甚至可能會因為缺乏競爭而造成法官素質(zhì)的低下。人數(shù)太少,會使法官疲于奔命,審判質(zhì)量和效率都會受到影響,最終影響司法審判職能作用的充分發(fā)揮。另外,法官員額制度不是孤立存在的,還有一些相關(guān)配套制度,這些制度相互聯(lián)系,密 切配套,相互作用,不可分割。實行法官員額制度是實現(xiàn)法官職業(yè)化和精英化系統(tǒng)工程的重要環(huán)節(jié)和前提條件。這項制度的建立，受法院設(shè)臵、人口總量、受案數(shù)量、輔助人員配臵、訴訟程序等諸多因素的影響，涉及我國法院體制的各個層面．但無論怎么說，研究這一法官管理制度，還要首先從法官群體的實際情況和存在問題進(jìn)行分析。（一）法官所占人口比例大1997年，英國全職法官僅有964名，其中l(wèi)2名大法官，25名上訴審法官，95名高級法院法官，520名巡回法院法官，302名地區(qū)法官，此外還有大約2000名兼職法官：法官職數(shù)與人口的比例，英國為1：l1000，德國為l：40000：日本為1：33000；我國香港為l：43000 而我國國內(nèi)法官人數(shù)約2l萬，同人口的比例約為1：6200。（二）構(gòu)成非專業(yè)化與法制化程度較高的發(fā)達(dá)國家相比，我國法官職業(yè)的特殊性被忽視，法官選任門檻較低，缺乏專業(yè)化要求，使得許多沒有法律學(xué)業(yè)背景的人成為法官，導(dǎo)致我國法院法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)整體處于較低水平．雖然近幾年來，法院系統(tǒng)注重高學(xué)歷的法律專業(yè)畢業(yè)生的引進(jìn)，法官隊伍的人員結(jié)構(gòu)得到一定程度的優(yōu)化，但這一進(jìn)程還不能令人滿意。從現(xiàn)實看，我國法院的法官總體屬于經(jīng)驗型法官，教育背景多樣化，知識結(jié)構(gòu)較為陳舊、單一。（三）法官管理行政化色彩濃厚我國法院長期混同于行政機關(guān)，自然也導(dǎo)致了法官管理的行政化。法官的級別按公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)而定，法院在編的工作人員，不區(qū)分所從事的工作性質(zhì)，都統(tǒng)一納入行政等級體系之中?！斗ü俜ā芬?guī)定的法官級別只徒具形式，法官完全按照相應(yīng)的行政級別享受工資和其他待遇。行政化的上下級制度也延伸到法院的業(yè)務(wù)管理體制之中，各級法院從院長、副院長、庭長、副庭長，形成一個行政等級體系，實行首長負(fù)責(zé)制、請示匯報制和案件審批制等行政工作方式。一個案件要經(jīng)過庭長、分管院長、院長審批或者審判委員會討論，承辦法官無法獨立做出判斷。實際上，法官管理的行政化不符合司法權(quán)運作的本質(zhì)和規(guī)律。司法活動是高度專業(yè)化和個人化的活動，這就要求必須由直接參與案件審理的法官獨立做出裁判，任何人都不能干涉法官的審判活動．這是與強調(diào)首長權(quán)威，命令服從的行政化管理模式格格不入的。（四）法官職業(yè)保障缺失從哲學(xué)和社會學(xué)意義看，與社會生活中的任何主體一樣，法官一方面是社會秩序的維護(hù)者，另一方面也是社會生活中的自然人。如果不在法律上為其設(shè)臵執(zhí)行職務(wù)的保障，來抵御外界不當(dāng)因素的影響，法官行為的獨立性和公正性則難以保證。但長期以來，我國法官保障體制嚴(yán)重滯后，在《法官法》頒布以前，法官的保障體制上基本沒有明確的法律規(guī)定．《法官法》頒布以后，雖然規(guī)定了一些關(guān)于法官方面的保障措施，但都過于簡單，只對法官的工資福利待遇方面做了概括式的規(guī)定，缺乏強有力的制度支持，致使中國法官在地位上仍是普通干部，地方上仍將其作為公務(wù)員管理：在職務(wù)保障上，缺乏強力的抗干擾制度，難以形成獨立、公正的職業(yè)意識；在物質(zhì)保障上，法官與供職法院的命運緊密相連。如果所在法院經(jīng)費短缺，法官的辦案經(jīng)費甚至工資都無法保證。在這種情況下，法官辦案的公正與高效便會大打折扣。甚至難以保證法官隊伍的整體穩(wěn)定和執(zhí)行職務(wù)的廉潔性。在我國實行法官員額制度有利于提高我國法官整體素質(zhì)，實現(xiàn)法官的職業(yè)化和精英化，建立現(xiàn)代法官制度，為法官執(zhí)行職務(wù)提供強有力保障。二、法官員額制度之比較（一）法官選任制度比較美國聯(lián)邦法院法官的遴選一般要經(jīng)過以下程序：司法部長和總統(tǒng)協(xié)商后提出候選人一聯(lián)邦司法委員會對候選人司法能力進(jìn)行審查一總統(tǒng)提名一參議院批準(zhǔn)一總統(tǒng)任命。美國法律并沒有對聯(lián)邦法官的任職資格做出明確的規(guī)定，但嚴(yán)格的考察過程保證了法官具有良好的素質(zhì)。英國大法官、上議院常任法官、上訴法院的法官、高等法院的法官，都是由首相和司法大臣提名，莢王任命．司法大臣可直接任命治安法官。英國法官必須從出庭律師中任命。德國法官的產(chǎn)生方式有選舉式和任命式兩種。聯(lián)邦最高普通法院法官，由聯(lián)邦司法部長與法官挑選委員會依法官選舉法選舉，并由聯(lián)邦總統(tǒng)確定。聯(lián)邦的各個最高法院法官的任命，由各聯(lián)邦部長同法官挑選委員會共同決定。各州法官由州司法部長同法官挑選委員會共同決定。在德國，法官資格要經(jīng)兩次考試合格才能取得。日本各級法院的法官一律實行任命制．其中，最高法院法官由內(nèi)閣任命，天皇認(rèn)證；下級法院的法官，由內(nèi)閣按照最高法院院長提供的名單任命。日本法官選任制度極為重視候選法官的教育經(jīng)歷?？v觀四國法官選任制度，會發(fā)現(xiàn)有以下共同特點：一是任命法官的主體層次很高；二是具有嚴(yán)格的遴選程序；三是設(shè)定了較高的法官任職資格。（二）法官額度與審判效率比較從單個法官承辦案件數(shù)來比較法官隊伍數(shù)量。以美國為例：最高法院的法官平均辦案數(shù)最多，I988年高達(dá)627．9件，聯(lián)邦上訴法院的法官平均辦案數(shù)量最低，但最低的年份也約為140．4件，法官年均辦案數(shù)大約在300—400件左右。l996年，我國各級法院全年審結(jié)5，237，544件，平均每名法官21件。]據(jù)最高人民法院統(tǒng)計，2002年全國法官人均結(jié)案才上升到29件。我們再來比較兩國法官的工作狀態(tài)，美國法官很少超時工作，每年還有定期休假，我國法官兢兢業(yè)業(yè)，經(jīng)常加班加點，如此大的反差，我們不能把其中的原因僅簡單地歸結(jié)到法官數(shù)量與素質(zhì)的差距，更要把目光投向兩國的訴訟制度。由于美國有包括證據(jù)開示、訴前和解、訴辯交易等在內(nèi)的發(fā)達(dá)的審前程序，以及小額仲裁、債務(wù)登記等制度，絕大多數(shù)案件未經(jīng)審理就已經(jīng)終止。1995年，聯(lián)邦法院共受理一審案件28萬件，其中有1．7萬件經(jīng)過完整的庭審。依此推算，一個聯(lián)邦法官每年只辦理23件經(jīng)過完整庭審的案件，其余348件則通過其他方式了結(jié)。由此可見，西方法官和中國法官實際審理的案件數(shù)并沒那么大的差別，如果再考慮 中國還有40%以上的法官不辦理案件、大部分民事案件采取三人合議制等因素，我國法官的實際工作量可能還要高于美國法官。所以我國法官制度改革，尤其是法官員額制度建立，必須以改革訴訟制度為前提，國外的很多做法都值得借鑒。在對我國法官的工作量有一個客觀評價和估算的前提下，案件數(shù)量作為法官工作的直接量化形式，仍不失為測算法官員額的最基本依據(jù)。（三）法官輔助人員制度比較從英法德日四國的情況看，美國法院的輔助人員配備最為優(yōu)越不僅數(shù)量多，而且類型豐富，有法院書記官、法庭助理、法庭傳達(dá)員、法律助理和秘書、法庭書記員等10余種，且法官與輔助人員往往形成固定搭配，關(guān)系協(xié)調(diào)有序。在美國當(dāng)事人的印象中，美國法官總是在一群助手的簇?fù)碇小Ｔ诘聡?，除正式輔助人員外，還有非職業(yè)法官。在20世紀(jì)80年代，德國就有8．2萬名非職業(yè)法官，負(fù)責(zé)處理農(nóng)業(yè)案及多數(shù)涉及公職人員、士兵和非政府專職人員的紀(jì)律處分和個人糾紛案件。在美國的43個州，大約有1300名非職業(yè)法官負(fù)責(zé)審理交通案和輕度犯罪案；盡管非職業(yè)法官要接受職業(yè)法官的安排和限制，但確實分流了大量案件，為職業(yè)法官減輕了工作壓力。在中國法院，法院主要由法官、書記員、執(zhí)行員、司法行政人員和法警五類人員組成。但之間沒有明確的崗位界限，法官可以從事審判輔助性工作，也可以從事司法行政工作，還可以轉(zhuǎn)作法警。從法院的人員結(jié)構(gòu)看，除法官外的人員均應(yīng)列為輔助人員，應(yīng)服務(wù)于法官的工作。但事實情況是，在法院的五類人員中，法官并不占支配和主導(dǎo)地位，甚至很多工作方面的協(xié)助需要聽從于其他人員的安排和指揮。只有書記員才可稱為法官真正意義上的助手，但由于書記員數(shù)量有限，流動性很強，法官與書記員之間也很難有固定的組合。此外，國外在審判業(yè)務(wù)量加大的情況下，一般通過增加法官輔助人員數(shù)量來緩解業(yè)務(wù)壓力，從而保證了法官員額的相對穩(wěn)定。三、我國實行法官員額制度的制約性因素分析（一）界定法官范圍的法律依據(jù)混亂《人民法院組織法》第37條規(guī)定“各級人民法院按照需要可以設(shè)助理審判員，由本級人民法院任免。助理審判員協(xié)助審判員進(jìn)行工作?！卑唇M織法的本意，助理審判員只是法官的助手，協(xié)助審判員進(jìn)行工作。從任免程序看，助理審判員并非由人大任免，而是由法院任免，因此，不應(yīng)列入法官范圍。但《法官法》已將助理審判員列入了法官的范圍，1998年以來，全國各級法院已根據(jù)最高人民法院下發(fā)的《法官等級暫行規(guī)定》和《評定法官等級實施辦法》等文件對各級法院的審判員、助理審判員評定了相應(yīng)的法官等級，事實上確認(rèn)了助 理審判員的法官地位。（二）法院設(shè)臵與法官員額制度根據(jù)最高法院《關(guān)于加強法官隊伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》，確定法官員額必須綜合考慮轄區(qū)人口和面積、審判工作量、經(jīng)濟發(fā)展水平等多方面因素，但我國目前法院基本上是按照行政區(qū)劃來設(shè)臵，而不是直接考慮地區(qū)的面積、人口和案件數(shù)量。按行政區(qū)劃設(shè)臵法院，會產(chǎn)生兩個弊端。一是法院受地方制約，必然產(chǎn)生地方保護(hù)主義傾向，統(tǒng)一的司法權(quán)力被行政區(qū)所分割，地方法院成了地方上的法院，法官也成了地方上的法官，法官員額難以統(tǒng)籌分配。另一個弊端是，會造成法院之間受理數(shù)量及審判人員工作量的嚴(yán)重不平衡。由于我國地域遼闊，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地法院受理數(shù)量也是不均衡的，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)法院與邊遠(yuǎn)地區(qū)、經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)法院在案