【文章內(nèi)容簡介】 外正式行文；2機(jī)密等級的公文要標(biāo)注密級；黨委、政府的部門依據(jù)職權(quán)可以相互行文；一般情況下不得越級向下行文；同級機(jī)關(guān)可以聯(lián)合行文；公文的發(fā)文對象除了主送以外還有抄送。（三）公文格式——公文格式，主要是 指公文的外觀形式、版面結(jié)構(gòu)安排及各種附加 標(biāo)記。——公文格式規(guī)范要素：份號、密級和保密期限、緊急程度、發(fā)文 機(jī)關(guān)標(biāo)志、發(fā)文字號、簽發(fā)人、標(biāo)題、主送機(jī)關(guān)、正文、附件說明、發(fā)文機(jī)關(guān)署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送機(jī)關(guān)、印發(fā)機(jī)關(guān)和印發(fā)日期、公文用紙?！侗Ｃ芊ā穼颐孛艿牡燃壏譃椋航^密、機(jī)密和秘密三個等級——機(jī)關(guān)涉密文件包括：公文、檔案書刊、函件圖紙、報表磁盤、光盤膠片、幻燈片照片、錄音帶等。第一，第二，第三，第四，第五，第六，第七，第八，第三篇：事業(yè)單位。分類改革。參照公務(wù)員法管理。機(jī)構(gòu)改革參照公務(wù)員法管理事業(yè)單位將何去何從? ——對參公事業(yè)單位產(chǎn)生的原因及改革趨勢分析摘 要：本文從“以責(zé)定權(quán)、以責(zé)定利”組織資源配置邏輯出發(fā)，基于對參公事業(yè)單位與行政機(jī)關(guān)職責(zé)同質(zhì)性的分析，認(rèn)為參公事業(yè)單位存在是有其合理性的。同時，為轉(zhuǎn)變政府職能，政府不斷深入推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，造成了很大的人員分流壓力。為緩解這些壓力，穩(wěn)慎推進(jìn)改革，參公事業(yè)單位的存在又有其現(xiàn)實必然性?；诖?，本文認(rèn)為在事業(yè)單位分類改革的大背景下，參公事業(yè)單位應(yīng)該繼續(xù)存在，并根據(jù)不同職能劃歸為承擔(dān)行政職能類和公益二類。關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；分類改革；參照公務(wù)員法管理；機(jī)構(gòu)改革作為一類特殊的事業(yè)單位，參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位（以下簡稱“參公事業(yè)單位”）是指經(jīng)審批依照《公務(wù)員法》對其工作人員實行管理的事業(yè)單位。參公事業(yè)單位緣何存在？在事業(yè)單位分類改革的大背景下，其是否應(yīng)該繼續(xù)存在？如果繼續(xù)存在的話，其將如何參與分類改革？這些問題既是我國事業(yè)單位改革實踐無法回避的問題，也是許多事業(yè)單位（尤其是已參公或欲參公事業(yè)單位）極為關(guān)心的問題。因此，對這些問題的思考無疑對于我國事業(yè)單位改革具有重要的現(xiàn)實意義。一、參公事業(yè)單位基本情況2005年5月27日，國家《公務(wù)員法》頒布，從法律的角度確定了參公管理事業(yè)單位的身份。《公務(wù)員法》第106條規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)參照本法進(jìn)行管理。2006年4月9日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《〈中華人民共和國公務(wù)員法〉實施方案》的通知下發(fā)，該實施方案附件五——《參照管理的單位審批辦法》具體規(guī)定了參公事業(yè)單位的審批辦法。為做好事業(yè)單位參照管理的審批工作，加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，2006年8月20日，原人事部出臺了《關(guān)于事業(yè)單位參照公務(wù)員法管理工作有關(guān)問題的意見》，詳細(xì)規(guī)定了符合參公事業(yè)單位的條件及其審批權(quán)限、程序等。以上法律、規(guī)章的出臺系統(tǒng)規(guī)定了參公管理事業(yè)單位的審批和管理工作。隨著2006年9月7日，中組部下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)參照公務(wù)員法管理的黨中央、國務(wù)院直屬事業(yè)單位名單的通知》，參公管理事業(yè)單位制度在實踐中開始落地生根。據(jù)統(tǒng)計，在我國超過4000萬的事業(yè)單位員工中，“參公”人員約有90萬。[1]在中央層面上，目前黨中央和國務(wù)院直屬的事業(yè)單位中參照公務(wù)員法管理的共有19家。另外，除了中共中央、國務(wù)院系統(tǒng)的事業(yè)單位外，還有若干人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體實行參公管理。2006年8月26日，中組部和原人事部下發(fā)的《工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)參照〈中華人民共和國公務(wù)員法〉管理的意見》，將包括中華全國總工會在內(nèi)的21個人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)納入?yún)⒄展珓?wù)員法管理的范圍。在地方，參公事業(yè)單位的情況比中央層面的參公事業(yè)單位較為復(fù)雜。首先，中央層面的的參公事業(yè)單位為地方設(shè)立了標(biāo)桿——按照“上下對口”或“上行下效”的常規(guī)，有些事業(yè)單位在中央層面實行參公管理，在地方層面通常也要參公管理。例如，各級中共黨校和行政學(xué)院。其次，一部分事業(yè)單位雖然在中央層面沒有實行參公管理，在地方可能實行參公管理。例如，農(nóng)業(yè)部農(nóng)機(jī)監(jiān)理總站[2]沒有實行參公管理，但全國各省的農(nóng)機(jī)監(jiān)理總站基本都實行了參公管理。再次，同一職能的事業(yè)單位，在不同地區(qū)參公情況也不同。例如，同為市縣級農(nóng)機(jī)監(jiān)理機(jī)構(gòu)，新疆、四川大多實行參公管理，北京、河北卻不實行參公管理。從我們調(diào)研的情況看，某類事業(yè)單位業(yè)務(wù)在地方的受重視程度、地方的財政狀況、甚至地方事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的工作思路及人脈關(guān)系，都會成為地方某類事業(yè)單位能否實行參公管理的影響因素。二、參公事業(yè)單位的基本特點參公事業(yè)單位作為一種特殊的事業(yè)單位，具有一定的特點，主要表現(xiàn)為其與行政機(jī)關(guān)和一般事業(yè)單位的區(qū)別和聯(lián)系。對于參公事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)來說，二者編制管理不同，但是實行相同的人事管理制度，即公務(wù)員制度。原則上，我國公共部門根據(jù)不同的編制類型實行不同的人事制度，行政編制人員實行公務(wù)員管理制度，事業(yè)編制人員實行事業(yè)單位人事管理制度。然而，參公事業(yè)單位就是我國編制管理和人事制度管理中存在的一個例外，也就是說，參照公務(wù)員管理事業(yè)單位的工作人員其編制仍然在事業(yè)編制序列，然而卻按照公務(wù)員管理辦法進(jìn)行管理?！秴⒄展芾淼膯挝粚徟k法》第6條規(guī)定，實行參照管理的單位，應(yīng)當(dāng)參照《〈中華人民共和國公務(wù)員法〉實施方案》對人員進(jìn)行登記、確定職務(wù)與級別、套改工資，并參照公務(wù)員法及其配套政策法規(guī)的規(guī)定，對單位內(nèi)除工勤人員以外的工作人員進(jìn)行管理。參照管理的單位不實行事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)職務(wù)、工資、獎金等人事管理制度。另外，雖然參公事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)都實行公務(wù)員制度，但是一般來說，行政機(jī)關(guān)的工作人員被稱為“公務(wù)員”，而參公事業(yè)單位的工作人員被稱為“參公人員”。對于參公事業(yè)單位和一般事業(yè)單位來說，兩者都屬于事業(yè)單位編制，但是實行不同的人事制度，前者實行公務(wù)員制度，后者實行事業(yè)單位人事管理制度。公務(wù)員制度和事業(yè)單位人事管理制度在招錄、晉升、薪酬、退休、養(yǎng)老等諸多人事管理方面都存在不同，如招錄制度，參公事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)在人員招錄必須遵守《公務(wù)員錄用規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)定，而事業(yè)單位工作人員的招聘必須按照事業(yè)單位公開招聘的一系列規(guī)定執(zhí)行。只有符合一定條件的事業(yè)單位，經(jīng)審批，才能取得參公管理的身份?！蛾P(guān)于事業(yè)單位參照公務(wù)員法管理工作有關(guān)問題的意見》明確規(guī)定，事業(yè)單位參照管理應(yīng)同時具備兩個條件：第一，要有法律、法規(guī)授權(quán)的公共事務(wù)管理職能；第二，使用事業(yè)編制，并由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利。參公事業(yè)單位人員與一般事業(yè)單位在享有的資源方面也存在不同，主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，由于法律法規(guī)授權(quán)公共事務(wù)管理職能的存在，通過參公管理身份的賦予，能夠增強(qiáng)參公事業(yè)單位工作開展的權(quán)威性和公信力；第二，參公管理的身份保障了參公事業(yè)單位工作人員于公務(wù)員相同的福利待遇。例如，參公人員基本可以無障礙地在事業(yè)單位與國家機(jī)關(guān)之間進(jìn)行交流，從而有較大的升職空間及較多的調(diào)入國家機(jī)關(guān)的機(jī)會等。三、參公事業(yè)單位產(chǎn)生的原因分析參公事業(yè)單位的存在不僅僅是各事業(yè)單位及其工作人員的主觀希望，更是現(xiàn)實的需要，其產(chǎn)生是遵循了“以責(zé)定權(quán)、以責(zé)定利”的組織資源配置邏輯。（一）以責(zé)定權(quán)、以責(zé)定利的組織資源配置邏輯“以責(zé)定權(quán)、以責(zé)定利”，是指公共部門及其工作人員都應(yīng)該是職責(zé)導(dǎo)向的，即其權(quán)力、資源的配備必須服務(wù)于其承擔(dān)的職責(zé)。也就是說，公共部門及其工作人員沒有當(dāng)然的權(quán)力、也沒有當(dāng)然的資源配置，所有的權(quán)力和資源都是為了實現(xiàn)其所承擔(dān)的職責(zé)而進(jìn)行的必要的配備。因此，職責(zé)是權(quán)力和利益的核心，職責(zé)決定其應(yīng)有的權(quán)力和可以利用的資源。有關(guān)權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，學(xué)界也有一定的理論，如管理學(xué)上，法約爾提出的管理原則之“權(quán)力與責(zé)任”[3]、經(jīng)濟(jì)法中的“責(zé)權(quán)利效相統(tǒng)一原則”[4]和行政法的“平衡論”[5]等。但是筆者認(rèn)為這些理論雖然都闡述“權(quán)力—責(zé)任—利益”三因素之間的關(guān)聯(lián)性，但是其強(qiáng)調(diào)的“責(zé)任”都是圍繞“權(quán)力”來說的，即因為權(quán)力行使而帶來的法律后果，往往是不利的后果。它們的邏輯起點都是“權(quán)力”。而 “以責(zé)定權(quán)、以責(zé)定利”的原則是以職責(zé)為中心的。對于組織設(shè)計來說，尤其是公共部門組織設(shè)計來說，其核心在于其承擔(dān)的職責(zé)，然后才是權(quán)力和利益（資源）。也就是說，首先是因為某種社會需要，國家才會設(shè)立一定的公共組織，這種社會需要就是該公共組織應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。然后，權(quán)力的賦予應(yīng)該以職責(zé)的實現(xiàn)為依據(jù)和限度，有什么樣的職責(zé)才賦予什么樣的權(quán)力，職責(zé)的大小決定權(quán)力的大小。同時，組織承擔(dān)的職責(zé)還決定了該組織及其成員應(yīng)該得到的什么樣的資源（利）保障及其程度。也就是說，承擔(dān)不同職責(zé)的組織，其得到的資源（利）種類不一樣，資源（利）的多少也不同。因此，承擔(dān)的職責(zé)相同，就應(yīng)該配置類似的權(quán)力和資源。（二）部分事業(yè)單位與行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的職責(zé)具有同質(zhì)性作為行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的“中間地帶”，參公事業(yè)單位之所以會存在主要原因在于職責(zé)的同質(zhì)性，即參公事業(yè)單位承擔(dān)的公共事務(wù)管理職能與行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的行政管理職能一定程度上具有類同性。為什么說參公事業(yè)單位與行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的職責(zé)具有同質(zhì)性呢？筆者認(rèn)為這與我國事業(yè)單位的性質(zhì)、機(jī)構(gòu)改革、政府致力于提高行政效能的愿景是分不開的。第一，事業(yè)單位是我國公共部門重要組成部分，承擔(dān)著公共事務(wù)管理職能。建國初期，適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的需要，國家直接承擔(dān)了人民從“搖籃”到“墳?zāi)埂钡暮芏嘟ㄔO(shè)事業(yè)，如教育、醫(yī)療、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、廣播電視、社會福利等。目前，事業(yè)單位是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體。除了教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)職能外，有些事業(yè)單位在成立之初就被賦予了行政管理職能，例如中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會[6]?！秶鴦?wù)院機(jī)構(gòu)改革方案（2003）》提出設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（簡稱銀監(jiān)會），性質(zhì)為國務(wù)院直屬的正部級事業(yè)單位，其主要職責(zé)：擬訂有關(guān)銀行業(yè)監(jiān)管的政策法規(guī)，負(fù)責(zé)市場準(zhǔn)入和運(yùn)行監(jiān)督，依法查處違法違規(guī)行為等。因此，我國事業(yè)單位與國家行政機(jī)關(guān)之間并沒有嚴(yán)格的涇渭分明的界限，兩者共同承擔(dān)著國家管理的職能。第二，機(jī)構(gòu)改革帶來的機(jī)構(gòu)撤并和職能下放，導(dǎo)致部分行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)單位性質(zhì)，卻仍然承擔(dān)著原由的行政管理職能。改革開放以來，我國先后進(jìn)行了六次集中的機(jī)構(gòu)改革，分別實施于1982年、1988年，1993年，1998年，2003年，2008年。每一次機(jī)構(gòu)改革都致力于政府職能的調(diào)整，都伴隨著機(jī)構(gòu)的撤銷、合并。以北京市農(nóng)機(jī)監(jiān)理機(jī)構(gòu)為例。1978年，為加強(qiáng)農(nóng)機(jī)監(jiān)理工作，減少農(nóng)機(jī)安全事故，北京市決定在農(nóng)業(yè)局下設(shè)農(nóng)機(jī)監(jiān)理處。1994年，為了機(jī)構(gòu)改革的需要，北京市農(nóng)機(jī)局改為農(nóng)機(jī)總公司（1997年又改名為興東方實業(yè)有限公司），屬于行政性公司，下設(shè)農(nóng)機(jī)監(jiān)理處。1998年，北京市編辦發(fā)文決定成立北京市農(nóng)機(jī)監(jiān)理總站，性質(zhì)為正處級事業(yè)單位，名義上屬于農(nóng)委，掛靠興東方實業(yè)有限公司。2000年，適應(yīng)新一輪機(jī)構(gòu)改革需要，北京市農(nóng)機(jī)局、水產(chǎn)局、畜牧局、農(nóng)業(yè)局，“四局合一”，成立新的農(nóng)業(yè)局。由此，隨著機(jī)構(gòu)改革的實施，北京市農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)理的職能由原有的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)——農(nóng)機(jī)監(jiān)理處轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)單位性質(zhì)的農(nóng)機(jī)監(jiān)理總站[7]承擔(dān)。第三，行政授權(quán)進(jìn)一步強(qiáng)化了