【文章內(nèi)容簡介】 外正式行文；2機密等級的公文要標注密級；黨委、政府的部門依據(jù)職權可以相互行文；一般情況下不得越級向下行文；同級機關可以聯(lián)合行文；公文的發(fā)文對象除了主送以外還有抄送。（三）公文格式——公文格式，主要是 指公文的外觀形式、版面結構安排及各種附加 標記?！母袷揭?guī)范要素：份號、密級和保密期限、緊急程度、發(fā)文 機關標志、發(fā)文字號、簽發(fā)人、標題、主送機關、正文、附件說明、發(fā)文機關署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送機關、印發(fā)機關和印發(fā)日期、公文用紙?！侗Ｃ芊ā穼颐孛艿牡燃壏譃椋航^密、機密和秘密三個等級——機關涉密文件包括：公文、檔案書刊、函件圖紙、報表磁盤、光盤膠片、幻燈片照片、錄音帶等。第一，第二，第三，第四，第五，第六，第七，第八，第三篇：事業(yè)單位。分類改革。參照公務員法管理。機構改革參照公務員法管理事業(yè)單位將何去何從? ——對參公事業(yè)單位產(chǎn)生的原因及改革趨勢分析摘 要：本文從“以責定權、以責定利”組織資源配置邏輯出發(fā)，基于對參公事業(yè)單位與行政機關職責同質性的分析，認為參公事業(yè)單位存在是有其合理性的。同時，為轉變政府職能，政府不斷深入推進機構改革，造成了很大的人員分流壓力。為緩解這些壓力，穩(wěn)慎推進改革，參公事業(yè)單位的存在又有其現(xiàn)實必然性?；诖耍疚恼J為在事業(yè)單位分類改革的大背景下，參公事業(yè)單位應該繼續(xù)存在，并根據(jù)不同職能劃歸為承擔行政職能類和公益二類。關鍵詞：事業(yè)單位；分類改革；參照公務員法管理；機構改革作為一類特殊的事業(yè)單位，參照公務員法管理的事業(yè)單位（以下簡稱“參公事業(yè)單位”）是指經(jīng)審批依照《公務員法》對其工作人員實行管理的事業(yè)單位。參公事業(yè)單位緣何存在？在事業(yè)單位分類改革的大背景下，其是否應該繼續(xù)存在？如果繼續(xù)存在的話，其將如何參與分類改革？這些問題既是我國事業(yè)單位改革實踐無法回避的問題，也是許多事業(yè)單位（尤其是已參公或欲參公事業(yè)單位）極為關心的問題。因此，對這些問題的思考無疑對于我國事業(yè)單位改革具有重要的現(xiàn)實意義。一、參公事業(yè)單位基本情況2005年5月27日，國家《公務員法》頒布，從法律的角度確定了參公管理事業(yè)單位的身份?！豆珓諉T法》第106條規(guī)定，法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準參照本法進行管理。2006年4月9日，中共中央、國務院印發(fā)《〈中華人民共和國公務員法〉實施方案》的通知下發(fā)，該實施方案附件五——《參照管理的單位審批辦法》具體規(guī)定了參公事業(yè)單位的審批辦法。為做好事業(yè)單位參照管理的審批工作，加強指導和監(jiān)督，2006年8月20日，原人事部出臺了《關于事業(yè)單位參照公務員法管理工作有關問題的意見》，詳細規(guī)定了符合參公事業(yè)單位的條件及其審批權限、程序等。以上法律、規(guī)章的出臺系統(tǒng)規(guī)定了參公管理事業(yè)單位的審批和管理工作。隨著2006年9月7日，中組部下發(fā)的《關于印發(fā)參照公務員法管理的黨中央、國務院直屬事業(yè)單位名單的通知》，參公管理事業(yè)單位制度在實踐中開始落地生根。據(jù)統(tǒng)計，在我國超過4000萬的事業(yè)單位員工中，“參公”人員約有90萬。[1]在中央層面上，目前黨中央和國務院直屬的事業(yè)單位中參照公務員法管理的共有19家。另外，除了中共中央、國務院系統(tǒng)的事業(yè)單位外，還有若干人民團體和群眾團體實行參公管理。2006年8月26日，中組部和原人事部下發(fā)的《工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和群眾團體機關參照〈中華人民共和國公務員法〉管理的意見》，將包括中華全國總工會在內(nèi)的21個人民團體和群眾團體機關納入?yún)⒄展珓諉T法管理的范圍。在地方，參公事業(yè)單位的情況比中央層面的參公事業(yè)單位較為復雜。首先，中央層面的的參公事業(yè)單位為地方設立了標桿——按照“上下對口”或“上行下效”的常規(guī)，有些事業(yè)單位在中央層面實行參公管理，在地方層面通常也要參公管理。例如，各級中共黨校和行政學院。其次，一部分事業(yè)單位雖然在中央層面沒有實行參公管理，在地方可能實行參公管理。例如，農(nóng)業(yè)部農(nóng)機監(jiān)理總站[2]沒有實行參公管理，但全國各省的農(nóng)機監(jiān)理總站基本都實行了參公管理。再次，同一職能的事業(yè)單位，在不同地區(qū)參公情況也不同。例如，同為市縣級農(nóng)機監(jiān)理機構，新疆、四川大多實行參公管理，北京、河北卻不實行參公管理。從我們調(diào)研的情況看，某類事業(yè)單位業(yè)務在地方的受重視程度、地方的財政狀況、甚至地方事業(yè)單位領導的工作思路及人脈關系，都會成為地方某類事業(yè)單位能否實行參公管理的影響因素。二、參公事業(yè)單位的基本特點參公事業(yè)單位作為一種特殊的事業(yè)單位，具有一定的特點，主要表現(xiàn)為其與行政機關和一般事業(yè)單位的區(qū)別和聯(lián)系。對于參公事業(yè)單位和行政機關來說，二者編制管理不同，但是實行相同的人事管理制度，即公務員制度。原則上，我國公共部門根據(jù)不同的編制類型實行不同的人事制度，行政編制人員實行公務員管理制度，事業(yè)編制人員實行事業(yè)單位人事管理制度。然而，參公事業(yè)單位就是我國編制管理和人事制度管理中存在的一個例外，也就是說，參照公務員管理事業(yè)單位的工作人員其編制仍然在事業(yè)編制序列，然而卻按照公務員管理辦法進行管理。《參照管理的單位審批辦法》第6條規(guī)定，實行參照管理的單位，應當參照《〈中華人民共和國公務員法〉實施方案》對人員進行登記、確定職務與級別、套改工資，并參照公務員法及其配套政策法規(guī)的規(guī)定，對單位內(nèi)除工勤人員以外的工作人員進行管理。參照管理的單位不實行事業(yè)單位的專業(yè)技術職務、工資、獎金等人事管理制度。另外，雖然參公事業(yè)單位和行政機關都實行公務員制度，但是一般來說，行政機關的工作人員被稱為“公務員”，而參公事業(yè)單位的工作人員被稱為“參公人員”。對于參公事業(yè)單位和一般事業(yè)單位來說，兩者都屬于事業(yè)單位編制，但是實行不同的人事制度，前者實行公務員制度，后者實行事業(yè)單位人事管理制度。公務員制度和事業(yè)單位人事管理制度在招錄、晉升、薪酬、退休、養(yǎng)老等諸多人事管理方面都存在不同，如招錄制度，參公事業(yè)單位和行政機關在人員招錄必須遵守《公務員錄用規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)定，而事業(yè)單位工作人員的招聘必須按照事業(yè)單位公開招聘的一系列規(guī)定執(zhí)行。只有符合一定條件的事業(yè)單位，經(jīng)審批，才能取得參公管理的身份?！蛾P于事業(yè)單位參照公務員法管理工作有關問題的意見》明確規(guī)定，事業(yè)單位參照管理應同時具備兩個條件：第一，要有法律、法規(guī)授權的公共事務管理職能；第二，使用事業(yè)編制，并由國家財政負擔工資福利。參公事業(yè)單位人員與一般事業(yè)單位在享有的資源方面也存在不同，主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，由于法律法規(guī)授權公共事務管理職能的存在，通過參公管理身份的賦予，能夠增強參公事業(yè)單位工作開展的權威性和公信力；第二，參公管理的身份保障了參公事業(yè)單位工作人員于公務員相同的福利待遇。例如，參公人員基本可以無障礙地在事業(yè)單位與國家機關之間進行交流，從而有較大的升職空間及較多的調(diào)入國家機關的機會等。三、參公事業(yè)單位產(chǎn)生的原因分析參公事業(yè)單位的存在不僅僅是各事業(yè)單位及其工作人員的主觀希望，更是現(xiàn)實的需要，其產(chǎn)生是遵循了“以責定權、以責定利”的組織資源配置邏輯。（一）以責定權、以責定利的組織資源配置邏輯“以責定權、以責定利”，是指公共部門及其工作人員都應該是職責導向的，即其權力、資源的配備必須服務于其承擔的職責。也就是說，公共部門及其工作人員沒有當然的權力、也沒有當然的資源配置，所有的權力和資源都是為了實現(xiàn)其所承擔的職責而進行的必要的配備。因此，職責是權力和利益的核心，職責決定其應有的權力和可以利用的資源。有關權力與責任的關系，學界也有一定的理論，如管理學上，法約爾提出的管理原則之“權力與責任”[3]、經(jīng)濟法中的“責權利效相統(tǒng)一原則”[4]和行政法的“平衡論”[5]等。但是筆者認為這些理論雖然都闡述“權力—責任—利益”三因素之間的關聯(lián)性，但是其強調(diào)的“責任”都是圍繞“權力”來說的，即因為權力行使而帶來的法律后果，往往是不利的后果。它們的邏輯起點都是“權力”。而 “以責定權、以責定利”的原則是以職責為中心的。對于組織設計來說，尤其是公共部門組織設計來說，其核心在于其承擔的職責，然后才是權力和利益（資源）。也就是說，首先是因為某種社會需要，國家才會設立一定的公共組織，這種社會需要就是該公共組織應承擔的職責。然后，權力的賦予應該以職責的實現(xiàn)為依據(jù)和限度，有什么樣的職責才賦予什么樣的權力，職責的大小決定權力的大小。同時，組織承擔的職責還決定了該組織及其成員應該得到的什么樣的資源（利）保障及其程度。也就是說，承擔不同職責的組織，其得到的資源（利）種類不一樣，資源（利）的多少也不同。因此，承擔的職責相同，就應該配置類似的權力和資源。（二）部分事業(yè)單位與行政機關所承擔的職責具有同質性作為行政機關和事業(yè)單位的“中間地帶”，參公事業(yè)單位之所以會存在主要原因在于職責的同質性，即參公事業(yè)單位承擔的公共事務管理職能與行政機關承擔的行政管理職能一定程度上具有類同性。為什么說參公事業(yè)單位與行政機關承擔的職責具有同質性呢？筆者認為這與我國事業(yè)單位的性質、機構改革、政府致力于提高行政效能的愿景是分不開的。第一，事業(yè)單位是我國公共部門重要組成部分，承擔著公共事務管理職能。建國初期，適應計劃經(jīng)濟體制的需要，國家直接承擔了人民從“搖籃”到“墳墓”的很多建設事業(yè)，如教育、醫(yī)療、科學、文化、衛(wèi)生、廣播電視、社會福利等。目前，事業(yè)單位是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中提供公益服務的主要載體。除了教育、醫(yī)療等基本公共服務職能外，有些事業(yè)單位在成立之初就被賦予了行政管理職能，例如中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會[6]。《國務院機構改革方案（2003）》提出設立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（簡稱銀監(jiān)會），性質為國務院直屬的正部級事業(yè)單位，其主要職責：擬訂有關銀行業(yè)監(jiān)管的政策法規(guī)，負責市場準入和運行監(jiān)督，依法查處違法違規(guī)行為等。因此，我國事業(yè)單位與國家行政機關之間并沒有嚴格的涇渭分明的界限，兩者共同承擔著國家管理的職能。第二，機構改革帶來的機構撤并和職能下放，導致部分行政機關轉變?yōu)槭聵I(yè)單位性質，卻仍然承擔著原由的行政管理職能。改革開放以來，我國先后進行了六次集中的機構改革，分別實施于1982年、1988年，1993年，1998年，2003年，2008年。每一次機構改革都致力于政府職能的調(diào)整，都伴隨著機構的撤銷、合并。以北京市農(nóng)機監(jiān)理機構為例。1978年，為加強農(nóng)機監(jiān)理工作，減少農(nóng)機安全事故，北京市決定在農(nóng)業(yè)局下設農(nóng)機監(jiān)理處。1994年，為了機構改革的需要，北京市農(nóng)機局改為農(nóng)機總公司（1997年又改名為興東方實業(yè)有限公司），屬于行政性公司，下設農(nóng)機監(jiān)理處。1998年，北京市編辦發(fā)文決定成立北京市農(nóng)機監(jiān)理總站，性質為正處級事業(yè)單位，名義上屬于農(nóng)委，掛靠興東方實業(yè)有限公司。2000年，適應新一輪機構改革需要，北京市農(nóng)機局、水產(chǎn)局、畜牧局、農(nóng)業(yè)局，“四局合一”，成立新的農(nóng)業(yè)局。由此，隨著機構改革的實施，北京市農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)理的職能由原有的行政機關內(nèi)設機構——農(nóng)機監(jiān)理處轉變?yōu)槭聵I(yè)單位性質的農(nóng)機監(jiān)理總站[7]承擔。第三，行政授權進一步強化了