【文章內(nèi)容簡介】 人民生命財產(chǎn)安全的有效途徑。上述三種觀點存在的問題在于：一是執(zhí)法依據(jù)不夠全面，沒有將安全生產(chǎn)相關(guān)技術(shù)標準包含在內(nèi)。二是對作為執(zhí)法對象的行政相對人行為的范圍闡述不夠明確。能夠成為安全生產(chǎn)行政執(zhí)法對象的行政相對人的行為，一定是安全生產(chǎn)相關(guān) 的生產(chǎn)經(jīng)營行為，否則不能作為安全生產(chǎn)行政執(zhí)法對象。如偷稅漏稅也是違法行為，但不能作為安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的對象。依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和執(zhí)法實踐，可以對安全生產(chǎn)行政執(zhí)法作如下定義：安全生產(chǎn)行政執(zhí)法是擁有安全生產(chǎn)行政執(zhí)法權(quán)的組織和個人（包括縣級以上安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其執(zhí)法人員，也包括被合法授權(quán)的安全生產(chǎn)行政執(zhí)法主體），依據(jù)安全生產(chǎn)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及標準，按照法定程序，對生產(chǎn)經(jīng)營單位及其相關(guān)個人進行行政處理的具體行政行為。2 楊占科，增強安全執(zhí)法的嚴格性和堅定性，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局調(diào)查研究，2010 年第11 期。姜威，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法，冶金工業(yè)出版社，2009 年版，第1 頁。3 安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的依據(jù)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的依據(jù)是安全生產(chǎn)法律法規(guī)。安全生產(chǎn)法律法規(guī)有廣義和狹義兩種解釋。廣義的安全生產(chǎn)法律法規(guī)是指我國為包括勞動者、生產(chǎn)者和保障生產(chǎn)資料及財產(chǎn)安全的全部法律法規(guī)，如關(guān)于安全生產(chǎn)技術(shù)、安全工程、工業(yè)衛(wèi)生工程、生產(chǎn)合同、工傷保險、職業(yè)健康、技術(shù)培訓(xùn)、工會組織和民主管理、對女工和未成年工勞動保護的特別規(guī)定等方面的法律法規(guī)。狹義的安全生產(chǎn)法律法規(guī)，是國家為了保護生產(chǎn)經(jīng)營活動中的人民群眾的生命和財產(chǎn)安全的法律規(guī)范的總稱。④ 安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的依據(jù)是狹義上的安全生產(chǎn)法律法規(guī)，包括安全生產(chǎn)相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章、技術(shù)標準和規(guī)范性文件。法律，包括安全生產(chǎn)法、行政許可法、行政處罰法、刑法、行政訴訟法、國家賠償法、行政復(fù)議法、行政監(jiān)察法等。法規(guī)，包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)。行政法規(guī)主要包括安全生產(chǎn)許可證條例、生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例、煤礦安全監(jiān)察條例、危險化學(xué)品安全生產(chǎn)管理條例、煙花爆竹安全管理條例、工傷保險條例、民用爆炸物品管理條例等。地方性條例是省級行政區(qū)和有關(guān)市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的在本行政區(qū)內(nèi)施行的法律文件，如浙江省重大安全事故行政責(zé)任追究規(guī)定、山東省 安全生產(chǎn)條例等。規(guī)章，包括部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。部門規(guī)章包括國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局及負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的道路交通、鐵路、國土資源、環(huán)境保護、工業(yè)和信息化、發(fā)展改革等部門制定的規(guī)章，如安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法、危險化學(xué)品登記管理辦法、生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法、煤礦安全生產(chǎn)基本 條件規(guī)定等。地方政府規(guī)章是省級人民政府和其他有關(guān)市人民政府為了實施法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，根據(jù)需要在其職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)制定的法律文件，如北京市實施《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》辦法、湖北省實施《中華人民共和國礦山安全法》 辦法等。標準，分為強制性標準和推薦性標準。強制性標準，是指國家要求必須強制執(zhí)行的標準，該類標準規(guī)定的技術(shù)內(nèi)容必須執(zhí)行，不允許以任何理由或方式違反或變更。對違反強制性標準的，要依法追究當事人的責(zé)任。推薦性標準，是國 趙衛(wèi)東主編，《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法實務(wù)》，煤炭工業(yè)出版社，2006 年版，第2930 頁。4 家鼓勵自愿采用的具有指導(dǎo)作用而又不宜強制執(zhí)行的標準，以自愿為原則，不要 求強制執(zhí)行。安全生產(chǎn)相關(guān)的標準，包括國家標準（GB）和行業(yè)標準（安全標準，AQ），是安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系的重要組成部分，特別是各類操作規(guī)程，在事故調(diào)查中 已成為認定導(dǎo)致事故發(fā)生的技術(shù)原因的主要依據(jù)。規(guī)章以上的法律文件仍然是定性的，只有標準才能對安全生產(chǎn)行為進行定量規(guī)定，標準比其他法律文件更具操作性和執(zhí)行性，大多數(shù)安全生產(chǎn)違法行為都是不符合違反標準的行為。強制性的安全生產(chǎn)相關(guān)標準也是安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的依據(jù)。目 前 強 制 執(zhí) 行 的 安 全 生 產(chǎn) 技 術(shù) 標 準 中，國 家 標 準 有 《 安 全 標 志 》（GB28941996）、《常用危險化學(xué)品儲存通則》（GB156031995）、《煙花爆竹勞動安全技術(shù)規(guī)程》（GB116521989）等，行業(yè)標準有《企業(yè)安全生產(chǎn)標準化基本規(guī)范》(AQ/T90062010)、《危險化學(xué)品儲罐區(qū)作業(yè)安全通則》（AQ30182008）、《煤礦通風(fēng)能力核定標準》（AQ10562008）等。規(guī)范性文件，是指行政機關(guān)依法制定和發(fā)布的文件。即行政機關(guān)依照有關(guān)法規(guī)，結(jié)合本地、本系統(tǒng)實際，為了規(guī)范某一項行為，便于有效操作而制定的文件。如《國務(wù)院關(guān)于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化 安全生產(chǎn)專項整治工作的通知》、《國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、國家煤炭監(jiān)察局關(guān)于貫徹落實加強建設(shè)項目安全設(shè)施“三同時”工作要求的通知》、《山東省人民政府關(guān)于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》等。 安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的內(nèi)容 ⑤安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的內(nèi)容按照不同的標準劃分，大體上分為兩類： 首先，以行為本身的內(nèi)容、性質(zhì)為標準，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法可分為安全生產(chǎn)行政處理、行政監(jiān)督、行政強制、行政制裁。（1）安全生產(chǎn)行政處理。是指安全生產(chǎn)行政主體依職權(quán)或依行政相對人申請實施某種行為，處理涉及相對人權(quán)利、義務(wù)的某種事項，以使相應(yīng)法律、法規(guī)、規(guī)章確定的行政管理目標得以實現(xiàn)。它是一種內(nèi)容最為廣泛、形式最為多樣化的行政執(zhí)法行為。其具體種類包括安全生產(chǎn)行政命令、安全生產(chǎn)行政許可、安全生產(chǎn)行政征收、安全生產(chǎn)行政給付、安全生產(chǎn)行政確認、安全生產(chǎn)行政獎勵等。趙衛(wèi)東主編，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法實務(wù)，煤炭工業(yè)出版社，2006 年版，第8385 頁。5（2）安全生產(chǎn)行政監(jiān)督。是指安全生產(chǎn)行政主體為了保障安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章在其所管轄的地區(qū)、部門、領(lǐng)域的執(zhí)行，實現(xiàn)其安全生產(chǎn)行政管理目標和任務(wù)，依法對安全生產(chǎn)行政相對人守法和履行法定義務(wù)的情況進行監(jiān)督的行政執(zhí)法行為。行政監(jiān)督主要形式包括行政檢查、行政審查、行政調(diào)查、行政統(tǒng)計 等。（3）安全生產(chǎn)行政強制。是指安全生產(chǎn)行政主體為了保障安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章再起所管轄的地區(qū)、部門、領(lǐng)域的執(zhí)行，實現(xiàn)安全生產(chǎn)行政管理目標和任務(wù)，對不依法自動履行法定義務(wù)的行政相對人依法采取安全生產(chǎn)強制措施，迫使其履行安全生產(chǎn)法定義務(wù)的安全生產(chǎn)行政執(zhí)法行為。行政強制包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行。（4）安全生產(chǎn)行政制裁。是指安全生產(chǎn)行政主體對實施了某種安全生產(chǎn)違法行為的安全生產(chǎn)相對人依法給予安全生產(chǎn)行政處罰或采取其他安全生產(chǎn)制裁措施。它是保障法律實施和行政管理目標實現(xiàn)的行政執(zhí)法行為，其基本形式是安 全生產(chǎn)行政處罰。其次，以行為對安全生活行政相對人權(quán)利、義務(wù)的影響，作用的不同情形，對安全生產(chǎn)行政執(zhí)法行為可分為賦予、暫?；蛉∠姓鄬θ四撤N法律資格的行政執(zhí)法行為，授予、限制或剝奪行政相對人某種法律權(quán)益的行政執(zhí)法行為，加予、減少或免除行政相對人某種法律義務(wù)的行政執(zhí)法行為。（1）賦予行政相對人某種法律資格的行為通常是采取頒發(fā)某種資格證書的方式進行的，如安監(jiān)部門賦予通過特種作業(yè)人員資格考試的人以特種作業(yè)人員資格。暫停已經(jīng)取得某種法律資格證書的人在一定時間內(nèi)行使該種法律資格的行為，通常是行政主體認為行政相對人實施了有關(guān)的違法行為或違背了相應(yīng)職業(yè)道德而對其給予的制裁。取消行政相對人已取得的某種法律資格的行為，是行政主體根據(jù)有關(guān)事實材料，認定相應(yīng)法律資格享有者嚴重違法或違背職業(yè)道德，已不具備再享有此法律資格的條件，故吊銷其法律資格正式，使之不能再從事與此法律資格相適用的職業(yè)或活動。（2）授予行政相對人某種法律權(quán)益的行為有各種不同類別，如頒發(fā)非煤礦山、煙花爆竹、危險化學(xué)品安全生產(chǎn)許可證。限制或剝奪行政相對人某種法律權(quán)益可能基于不同的情況：或因法律、政策的變化，或因相對人違反法律的規(guī)定或違反行政主體授予其相應(yīng)權(quán)益時所附條件等。（3）加予或要求行政相對人履行某種法律義務(wù)的行為也是各種各樣的。比 6 如，依據(jù)《山東省非煤礦山企業(yè)、劇毒危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存企業(yè)安全費用提取頒發(fā)》，強制地下開采非煤礦山企業(yè)按礦產(chǎn)品年銷售收入凈額的3%提取，露天開采非煤礦山企業(yè)按礦產(chǎn)品年銷售收入凈額的2%提取，劇毒危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存企業(yè)按年銷售收入凈額的1%提權(quán)；又如強制企業(yè)繳納安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金等。減少或免除行政相對人某種法律義務(wù)的行為，是在行政主體在某種法定情形具備 的條件下，應(yīng)行政相對人的請求而作出的行為。 安全生產(chǎn)行政執(zhí)法程序以安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的典型行政行為——行政處罰為例，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法程序是指安全生產(chǎn)行政執(zhí)法主體依法實施行政執(zhí)法行為時應(yīng)當遵循的方式、步驟、時限和順序。行為方式構(gòu)成行政行為的空間表現(xiàn)形式；行為步驟、時限、順序構(gòu)成行政行為的時間表現(xiàn)形式。⑥ 即安全生產(chǎn)行政主體及相對人實施和參與行政處罰的空間與時間表現(xiàn)形式。它是安全生產(chǎn)行政法律關(guān)系主體進行行政處罰時應(yīng)遵守的一定程序，是確保安全生產(chǎn)行政行為合法、正確、公正地運行，提高行政效率，保障行政相對人合法權(quán)益，增進相對人對政府信賴的一種制度?！缎姓幜P法》第五章和《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第三章都規(guī)定了行政處罰 的程序，并將其分為安全生產(chǎn)行政處罰的決定程序和安全生產(chǎn)行政處罰的執(zhí)行程 序兩類。其中，決定程序按案件性質(zhì)、處罰種類、社會影響等又分為簡易程序、一般程序和聽證程序。實際上，聽證程序是一般程序中的特殊程序，不是決定程 序中的獨立程序。 安全生產(chǎn)行政處罰的簡易程序安全生產(chǎn)行政處罰的簡易程序，又稱安全生產(chǎn)行政處罰的當場處罰程序，是指安全生產(chǎn)行政主體及其執(zhí)法人員對于行政相對人違反安全生產(chǎn)監(jiān)督管理秩序 的行為，當場作出安全生產(chǎn)行政處罰決定的行政處罰程序。主要適應(yīng)于事實清楚、情節(jié)簡單、后果輕微的違法行為。姜明安主編，《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2007 年版，第368 頁。7 安全生產(chǎn)行政處罰的一般程序安全生產(chǎn)行政處罰的一般程序又稱安全生產(chǎn)行政處罰的普通程序，是指除適用簡易程序以外的其他安全生產(chǎn)違法行為行政處罰案件的適用程序。安全生產(chǎn)行政處罰的一般程序包括立案、調(diào)查、告知、聽取申辯、聽證、審 查、作出決定、送達等環(huán)節(jié)。 安全生產(chǎn)行政處罰的聽證程序安全生產(chǎn)行政處罰的聽證程序是指安全生產(chǎn)行政主體在作出安全生產(chǎn)行政處罰的決定前，在符合法定條件下進行聽取行政相對人意見和接納行政相對人提供的證據(jù)時，應(yīng)當遵循的方式、步驟、時限和順序。按照《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第二十六條的規(guī)定，聽證適用于安監(jiān)機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷有關(guān)證照、較大數(shù)額罰款等 的行政處罰。 安全生產(chǎn)行政處罰的執(zhí)行程序安全生產(chǎn)行政處罰的執(zhí)行程序是履行安全生產(chǎn)行政主體作出的安全生產(chǎn)行政處罰決定的活動。安監(jiān)機關(guān)依法作出行政處罰決定后，相對人應(yīng)當在行政處罰規(guī)定期限內(nèi)，予以履行。相對人在法定期限內(nèi)不申請復(fù)議又不起訴，并且在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)可以申請法院強制執(zhí)行。8 第3 章 安全生產(chǎn)行政執(zhí)法中存在的問題 安全生產(chǎn)立法工作滯后，無法滿足安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的需要 目前安全生產(chǎn)的立法滯后于實際工作隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入和經(jīng)濟和社會日新月異的發(fā)展，安全生產(chǎn)形勢也發(fā)生了很大變化，出現(xiàn)了很多制度性、體制性、技術(shù)性、工藝性的新事物，如市場化程度越來越高，對企業(yè)的管理行政手段逐漸讓位于市場調(diào)節(jié)手段；國有經(jīng)濟主體比例越來越低，民間經(jīng)濟主體和外資經(jīng)濟主體比例越來越大；企業(yè)規(guī)模越來越大，其安全生產(chǎn)問題不僅是地區(qū)事件，甚至?xí)仙龝饨皇录?，等等。我國目前的安全生產(chǎn)立法，尚未完全反映這些變化，逐步出現(xiàn)了安全生產(chǎn)行政執(zhí)法“無法可依”的現(xiàn)象。⑦ 安全生產(chǎn)法律法規(guī)修訂不及時日本是目前國際上職業(yè)安全健康法規(guī)體系較為完善的國家之一，作為其安全生產(chǎn)的基本法規(guī)《勞動安全與健康法》，自1972 年頒布以來已經(jīng)歷經(jīng)多達10 余次的修改，幾乎每隔2～3 年就修訂一次；美國在近20 年來對其900 多項標準進 行了修改和完善。⑧ 其他工業(yè)較發(fā)達的國家也都建立了有效、及時、動態(tài)的修改、更新和完善機制。在我國，安全生產(chǎn)法律的修改、完善和更新存在明顯的滯后現(xiàn)象，70 年代甚至建國初期頒布的一些法律法規(guī)雖然當時起到了相當大的作用，但隨著我國逐步的改革開放和社會機制的改變，有些法律法規(guī)已不能夠適應(yīng)現(xiàn)代社 會的需要。范文波，淺談安全生產(chǎn)行政執(zhí)法存在問題及對策，20070529，:// 12 缺少法律專業(yè)人才由于體制原因，基層安全監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)設(shè)科室少、人員編制少，基本都沒有條件設(shè)立政策法規(guī)科（股）等專門法制科室，工作人員中基本沒有接受過專業(yè)法律教育的，在工作中接受法律方面的培訓(xùn)大都不系統(tǒng)、不深入，基礎(chǔ)法律知識基本都知道，但將安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法中遇到的問題上升到法理層面進行解釋或執(zhí)行，卻又沒有能力做到，對法律法規(guī)理解不正確、違反程序執(zhí)法、執(zhí)法文書填寫不規(guī)范等問題長期得不到解決，缺乏專業(yè)法律人才，缺乏對執(zhí)法工作的研究和指導(dǎo)、監(jiān)督，限制了執(zhí)法質(zhì)量的提高。 體制轉(zhuǎn)換背景下，執(zhí)法意識不強在我國，由于計劃經(jīng)濟下政府長期采用行政管理手段而不是法律手段來管理企業(yè)的安全生產(chǎn)工作，并且我國是一個有著幾千年封建史的國家，封建專制意識濃厚，官本位思想、特權(quán)思想盛行。這些東西正是法治的大敵。導(dǎo)致部分執(zhí)法人員仍未能快速轉(zhuǎn)變觀念，對法律法規(guī)的執(zhí)行不到位，國家標準和行業(yè)標準難于嚴格實施，表現(xiàn)出“嚴不起來，執(zhí)行不下去”的現(xiàn)象。 安全生產(chǎn)行政執(zhí)法環(huán)境不佳 安全生產(chǎn)行政執(zhí)法受到各方的干預(yù)目前，“重經(jīng)濟效益、輕生產(chǎn)安全”的觀念仍具有一定的普遍性，部分地方政府采取各種措施，制定各類優(yōu)惠政策，改善投資環(huán)境，吸引外來投資。在安全生產(chǎn)方面的表現(xiàn)主要有：一是一味追求招商引資的速度和成功率，不按程序辦事，慫恿投資商“先上車、后買票”，甚至“只上車、不買票”，使一些達不到安全要求的項目匆匆上馬，造成“先天性”安全隱患；二是擔(dān)心安全檢查多了、要求嚴了，影響軟環(huán)境，怕留不住客商，影響投資熱情，所以人為限制各種安全執(zhí)法檢查