【文章內(nèi)容簡介】 師范大學(xué)學(xué)報,2006(6).[14][J].中國發(fā)展觀察,2006（1）.[16]：權(quán)利保障與社區(qū)重建[J].學(xué)習(xí)與探索,2005（4）.[17][J].領(lǐng)導(dǎo)文萃,2004（1）.[19][21]沙安文,[M].北京:人民出版社, 185,182.[20][J],東岳論叢,2006(2).本文發(fā)表于《鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)》2007年第8期第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革根據(jù)省政府辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥地化解村級債務(wù)的意見》（皖政辦[2002]5號）和全省農(nóng)村稅費(fèi)改革電視電話會議精神，為確保省政府化解村級債務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，做到任務(wù)落實(shí)，責(zé)任明確，卓有成效，現(xiàn)制定本實(shí)施方案。一、認(rèn)真宣傳，廣泛動員，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)村級債務(wù)是歷史形成和長期積累下來的問題，量大面廣，成因復(fù)雜，解決難度很大，工作上具有艱巨性、復(fù)雜性、長期性，各地都要高度重視，要調(diào)動一切積極因素，認(rèn)真宣傳、廣泛動員，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。認(rèn)真做好化解村級債務(wù)的宣傳工作。宣傳工作要貫穿于解決村級債務(wù)的全過程，突出重點(diǎn)，循序漸進(jìn)，逐步深入。市、縣宣傳部門要會同化解村級債務(wù)工作辦公室制定宣傳計(jì)劃和提綱，有組織、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行廣泛宣傳。把握宣傳導(dǎo)向，根據(jù)不同階段工作的重點(diǎn)，相應(yīng)調(diào)整宣傳的內(nèi)容，緊緊服務(wù)于化解村級債務(wù)工作，注重宣傳效果。要把廣大農(nóng)民作為宣傳的主要對象，利用多種宣傳媒體，采取群眾喜聞樂見的方式，把解決村級債務(wù)的基本政策、主要措施和目標(biāo)要求，宣傳到每個農(nóng)戶，使解決村級債務(wù)的宣傳工作深入人心，家喻戶曉。通過宣傳，讓農(nóng)民群眾自覺地參與到化解村級債務(wù)的工作當(dāng)中去，調(diào)動廣大群眾的積極性和主動性。也要讓債權(quán)人懂得，這次化解村級債務(wù)是黨和政府在幫助他們解決難題，應(yīng)該切合實(shí)際的回收合法債權(quán)，主動放棄不合理要求和違法利益，幫助村集體消化債務(wù)。廣泛動員，層層部署。省委、省政府已在全省農(nóng)村稅費(fèi)改革電視電話會議上對化解村級債務(wù)工作進(jìn)行了動員和全面部署，各級要根據(jù)會議精神和文件的要求，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行再動員、再部署。要認(rèn)真組織廣大干部深入學(xué)習(xí)和領(lǐng)會化解村級債務(wù)的意義，通過全面動員、部署和深入學(xué)習(xí)，充分調(diào)動各級干部參與解決村級債務(wù)工作的積極性，形成全社會支持這項(xiàng)工作的良好氛圍。切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。要切實(shí)把化解村級債務(wù)作為當(dāng)前和“十五”期間農(nóng)村工作的一項(xiàng)重要任務(wù)，擺上重要議事日程，黨政主要負(fù)責(zé)同志要親自抓、負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)要具體抓，建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，把化解村級債務(wù)工作納入縣鄉(xiāng)干部的考核內(nèi)容，一級抓一級，層層抓落實(shí)。實(shí)行市、縣干部包村、包鄉(xiāng)、包片的制度，做到任務(wù)分解到人，責(zé)任明確到人。縣（市、區(qū)）成立的化解村級債務(wù)辦公室要有農(nóng)業(yè)、財(cái)政、組織、紀(jì)檢、金融、稅務(wù)等部門參加。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)要以農(nóng)經(jīng)管理部門為主，抽調(diào)財(cái)政等部門的力量，組建成立辦公室，在當(dāng)?shù)攸h委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。市一級是否成立辦公室，由各市根據(jù)情況自行決定。各級政府要撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，保證化解村級債務(wù)辦公室工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二、結(jié)合實(shí)際，制定方案，認(rèn)真組織實(shí)施周密制定實(shí)施方案。由于自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各地形成的村級債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和原因也不盡相同。因此，各級都要按照省政府辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥地化解村級債務(wù)的意見》和本實(shí)施方案精神，在認(rèn)真研究分析本地區(qū)村級債務(wù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，緊密聯(lián)系當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定實(shí)施方案。方案內(nèi)容主要包括組織領(lǐng)導(dǎo)和辦事機(jī)構(gòu)，宣傳培訓(xùn)計(jì)劃，清理核實(shí)債務(wù)的方法、步驟和要求，村級債務(wù)的規(guī)模和構(gòu)成，化解債務(wù)的目標(biāo)、任務(wù)、原則和措施等。目標(biāo)任務(wù)要有綱性，要圍繞省政府提出的化債目標(biāo)進(jìn)行逐年分解，基本達(dá)到：2002年消化債務(wù)總額的30%，其中負(fù)債5萬元以下的村基本實(shí)現(xiàn)零債務(wù)；2003年再消化村級債務(wù)總額的20%，其中負(fù)債5—10萬元的村基本實(shí)現(xiàn)零債務(wù)；2004年和2005年重點(diǎn)解決負(fù)債10萬元以上村的問題，到2006年本地村級債務(wù)問題基本得到解決。嚴(yán)格方案審查制度。縣、鄉(xiāng)、村三級都要制定化解村級債務(wù)的實(shí)施方案?？h級方案要在市有關(guān)部門指導(dǎo)下，由縣級黨委、政府組織有關(guān)部門制定，以黨委、政府名義報市人民政府審批，并報省農(nóng)委、省財(cái)政廳備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)方案要在縣級有關(guān)部門的指導(dǎo)下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府組織有關(guān)部門制定，以黨委、政府名義報縣級政府審批。村級方案要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關(guān)部門的指導(dǎo)下，由村黨支部和村委會主持制定，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批?？h、鄉(xiāng)兩級方案必須由黨政主要負(fù)責(zé)同志簽字后上報。方案制定、審批工作原則上在今年6月底前結(jié)束。方案審批后，隨即轉(zhuǎn)入化解村級債務(wù)的實(shí)施階段。三、全面清理，認(rèn)真核實(shí)，準(zhǔn)確明晰債務(wù)主體清理核實(shí)村級債權(quán)債務(wù)工作是解決村級債務(wù)的一項(xiàng)至關(guān)重要的基礎(chǔ)性工作，這項(xiàng)工作搞好了，不僅會為化解工作理清思路，還可以通過對村級債權(quán)債務(wù)的清理核實(shí)，直接解決村級的一些不實(shí)債務(wù)，收到邊清理、邊化解的效果。債務(wù)的清理必須扎扎實(shí)實(shí)地集中人力、集中時間、集中精力。整個清理核實(shí)工作由縣級黨委、政府統(tǒng)一組織。清理核實(shí)要把村級自查與縣鄉(xiāng)督查結(jié)合起來。每個村都要成立由村二委主要負(fù)責(zé)人、村會計(jì)和群眾推薦的懂得財(cái)務(wù)的村民代表參加的自查工作小組，根據(jù)村級規(guī)模可確定5—7人參加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關(guān)部門要加強(qiáng)檢查、督促和指導(dǎo)，參與村級自查工作的全過程。清理核實(shí)村級債權(quán)債務(wù)工作也可以由縣級農(nóng)業(yè)、財(cái)政、組織、宣傳、紀(jì)檢監(jiān)察、法院、檢察、審計(jì)、人事、金融等部門抽調(diào)精干人員，會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關(guān)部門，組成村級債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)工作組，開展駐鄉(xiāng)進(jìn)村的村級債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)，集中用2個月左右的時間，完成村級債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)工作。清理核實(shí)工作要與化解村級債務(wù)工作結(jié)合起來。清理中，既要落實(shí)債務(wù)，又要回收債權(quán)，既要清理帳務(wù)，又要登記評估資產(chǎn)。凡發(fā)現(xiàn)不實(shí)的或已歸還的債務(wù)要從村債務(wù)總額中剔除；凡債權(quán)能夠沖抵債務(wù)的，要完善手續(xù)，及時充抵；對可以變現(xiàn)的集體資產(chǎn)，要集中討論研究，提出處理意見；對不屬于村級的債務(wù)，要完全予以剝離；對債權(quán)單位或個人已撤銷或者主動放棄追債要求的，要按規(guī)定程序予以核銷。清理核實(shí)工作要與鞏固化解債務(wù)成果結(jié)合起來。清理中，既要逐項(xiàng)登記每一筆村里的債權(quán)債務(wù)，又要針對村級集體資產(chǎn)管理中的薄弱環(huán)節(jié)，幫助鄉(xiāng)村基層建立和完善相關(guān)財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理制度，建立資產(chǎn)管理檔案，建立有效的防止新增不良債務(wù)的機(jī)制，教育和引導(dǎo)鄉(xiāng)村基層干部群眾，增強(qiáng)大局觀念、集體觀念，維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)，從思想上、制度上切實(shí)加強(qiáng)集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理，不斷鞏固化解債務(wù)的成果。清理核實(shí)工作要與尋求解決村級債務(wù)的有效措施結(jié)合起來。清理工作是一項(xiàng)最直接、最具體的化解村級債務(wù)的基礎(chǔ)工作，通過清理，可以更清楚地掌握和了解債務(wù)的結(jié)構(gòu)和成因，更容易找到解決村級債務(wù)的措施和辦法。要在清理中不斷總結(jié)、研究化解村級債務(wù)的好方法，并加以推廣和應(yīng)用，務(wù)求這項(xiàng)工作取得更加實(shí)際的效果。清理核實(shí)的范圍和時間界限。清理核實(shí)的范圍是村級組織（包括村民組）所有的債權(quán)債務(wù)。清理核實(shí)的時間界限是2001年12月31日以前所發(fā)生的村級債權(quán)債務(wù)。清理核實(shí)的方法和步驟。清理核實(shí)工作中，要講求工作方法，充分尊重群眾意愿，注意保護(hù)和調(diào)動基層干部積極性，妥善處理清理核實(shí)中出現(xiàn)的矛盾和問題，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定。具體方法和步驟是：①培訓(xùn)清理核實(shí)工作組人員。要對工作組人員進(jìn)行基本政策、業(yè)務(wù)知識、工作方法等短期培訓(xùn)，迅速提高他們的工作能力和業(yè)務(wù)水平。②進(jìn)行村級債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)登記。統(tǒng)計(jì)表由省里統(tǒng)一制定下發(fā)，其內(nèi)容主要有：債權(quán)部分，債務(wù)部分，用途和數(shù)額，債權(quán)人，債務(wù)人，債務(wù)本金、利息和利率等。（統(tǒng)計(jì)表樣式附后）③形成村級債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)情況報告制。每個工作組清理核實(shí)工作結(jié)束后，要以村為單位形成專門報告。報告內(nèi)容包括村級債權(quán)債務(wù)的基本情況；債務(wù)的構(gòu)成和主要原因；解決村級債務(wù)的初步意見；存在問題和建議。報告和統(tǒng)計(jì)表一并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位匯總上報縣（市）化解村級債務(wù)工作辦公室。各市要將所在縣（市）清理核實(shí)村級債權(quán)債務(wù)的情況報告和匯總后的統(tǒng)計(jì)表，于2002年10月20日前報省農(nóng)委、省財(cái)政廳備案。各地的報告和匯總表，需經(jīng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)簽字后正式行文上報。四、突出重點(diǎn)，勇于創(chuàng)新，積極穩(wěn)妥處理村級債務(wù)各地要按照省政府辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥地化解村級債務(wù)的意見》總體指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、基本原則和化解措施等要求，因地制宜，突出重點(diǎn)，開拓思路，勇于創(chuàng)新，積極有效地解決村級債務(wù)問題。充分調(diào)動和發(fā)揮各級干部以及農(nóng)民群眾參與村級化債工作的積極性。各地都要注重引導(dǎo)、調(diào)動和保護(hù)好農(nóng)民群眾參與村級債務(wù)化解工作的積極性、主動性，切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)民群眾的宣傳教育，用示范、引導(dǎo)的辦法，向群眾講清化解村級債務(wù)的道理。增強(qiáng)農(nóng)民依法納稅意識和履行應(yīng)盡義務(wù)的自覺性，主動交納合理尾欠，積極配合鄉(xiāng)村干部做好債權(quán)債務(wù)臵換、合理清理尾欠償債等化解工作。黨員、干部要發(fā)揮帶頭作用，積極做好村級債務(wù)化解工作，及時還清借款、尾欠；黨員、干部是債權(quán)人的，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及所屬單位工作人員，要主動提出降息或在原則范圍內(nèi)妥善解決的積極意見。村黨支部、村委會是這項(xiàng)工作的具體組織者，各級黨委、政府不能替代，村級組織要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮村級組織作用，實(shí)行民主、公開的辦法，重大問題要提請村民會議或村民代表會議討論決定，及時報告?zhèn)鶆?wù)化解進(jìn)展情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府是解決村級債務(wù)的第一責(zé)任人，要集中一段時間積極幫助、支持、指導(dǎo)村級債務(wù)化解工作，及時明確可予掛帳、劃轉(zhuǎn)和豁免的村級債務(wù)，同時研究多渠道解決的辦法，采取配套措施全面推進(jìn)，如切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)稅收附加、財(cái)政性村級補(bǔ)助資金和其他村級資金的管理，做到不擠占、不挪用、不截留；因地制宜制定并村規(guī)劃，減少村、組干部人數(shù)；采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐村干部、減少村級非生產(chǎn)性開支等辦法，最大限度地節(jié)約支出。縣級黨委、政府是做好村級債務(wù)化解工作的關(guān)鍵，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要親自過問，不斷增強(qiáng)村級債務(wù)化解工作的責(zé)任心和自覺性，經(jīng)常深入基層，調(diào)查研究，采取有效措施，切實(shí)解決實(shí)際工作中存在的問題。對問題突出的，要派得力干部下去指導(dǎo)開展工作。各市黨委、政府和有關(guān)部門，要高度重視村級債務(wù)化解工作，加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)，開展檢查督促。對貧困村和債務(wù)規(guī)模較大的困難村，市委、市政府要組織有關(guān)部門和單位，采取對口支援、扶持等措施，幫助解決村級債務(wù)負(fù)擔(dān)過重問題。聯(lián)系實(shí)際，把握重點(diǎn)。結(jié)合《意見》提出的化解措施，在全面清理核實(shí)債權(quán)債務(wù)的基礎(chǔ)上，首先對有條件、有能力化解的部分債務(wù)進(jìn)行突破，掌握方法，積累經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)化解村級債務(wù)的信心和決心，進(jìn)一步理清本地區(qū)化解村級債務(wù)的重點(diǎn)措施。解決村級債務(wù)問題，一定要與當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件、集體收入和資產(chǎn)狀況、債權(quán)等結(jié)合起來，認(rèn)真調(diào)查研究，深入細(xì)致地分析化解方案，哪種措施適合本地區(qū)村級債務(wù)化解的，就采取哪種措施，哪種辦法得到基層干部和群眾認(rèn)可的，就采取哪種辦法，不要照搬照套，搞一個模式。在化解村級債務(wù)工作中，既要科學(xué)借鑒其他一些地方好的做法和經(jīng)驗(yàn)，又要結(jié)合本地特點(diǎn)，大膽創(chuàng)新，尋求更加有效的解決措施，逐步推廣。既要堅(jiān)持先還本、后付息，先個人、后單位，先群眾、后干部，先借款、后一般往來款的原則，又要結(jié)合實(shí)際，制定鼓勵和激勵措施，對債權(quán)人自愿放棄借款利息的、債權(quán)債務(wù)抵沖銷債的等，要優(yōu)先償還。因地制宜制定化解村級債務(wù)的措施。清欠、回收債權(quán)。清欠、回收債權(quán)是解決村級債務(wù)的一個重要途徑，但政策性強(qiáng)，各地一定要謹(jǐn)慎操作，切不可一刀切，搞強(qiáng)迫命令。對村集體一時難以償還的債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要幫助其研究提出切實(shí)可行的解決辦法，逐步償還，決不能因收欠影響農(nóng)戶的正常生活和生產(chǎn)，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展的大局。對農(nóng)戶尾欠清理，要嚴(yán)格依照政策和法律穩(wěn)妥進(jìn)行，嚴(yán)格區(qū)分哪些尾欠符合政策規(guī)定，是合理的；哪些尾欠不符合政策，是不合理的。對合理尾欠，也要區(qū)別情況，充分考慮尾欠戶承受能力，困難的，通過村民會議或村民代表會議予以減免、掛帳；數(shù)額大的，簽訂分期償還協(xié)議；有能力不履行義務(wù)的，要嚴(yán)格按照法律程序予以清欠。對過去生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)遺留的社員超支款，無論帳內(nèi)帳外的，一律予以豁免。對公安部門已經(jīng)確認(rèn)死亡，或法律規(guī)定可以認(rèn)定為死亡的農(nóng)戶尾欠和債務(wù)予以核銷，對三代已不居住、生活、生產(chǎn)在行政村內(nèi)，也不在行政村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)戶，其尾欠和債務(wù)予以核銷。農(nóng)戶所欠的經(jīng)營性債務(wù)不在此核銷范圍。對鄉(xiāng)村干部挪用、占用的款物，要嚴(yán)肅紀(jì)律，限期追回，并承擔(dān)同期銀行的貸款利息。債權(quán)債務(wù)抵沖銷債。對村內(nèi)債務(wù)實(shí)行債權(quán)債務(wù)抵沖。對村欠農(nóng)戶款，農(nóng)戶欠村款，只要雙方當(dāng)事人同意，提倡到村委會辦理臵換手續(xù)，重新立據(jù)。干部、黨員帶頭，自找對象，相互抵沖。盤活存量資產(chǎn)。主要是對“四荒”資源、集體擁有的四旁植樹和閑臵廠房、機(jī)電設(shè)備以及機(jī)井、小型灌溉設(shè)施、塘堰、樹宕、村集體所有的活立木、機(jī)動地租賃收入、多余公房、閑臵的村辦學(xué)校等，在核實(shí)存量的基礎(chǔ)上，經(jīng)村民代表會議討論，定出標(biāo)的，以公開方式拍賣、招租、承包等收取的現(xiàn)金用于還債。以村名義為企業(yè)借（貸）款形成的債務(wù)要區(qū)別處臵，對關(guān)停企業(yè)的資產(chǎn)，可采用出租、拍賣、轉(zhuǎn)讓的方式，用于抵債；對仍在經(jīng)營的企業(yè)，結(jié)合企業(yè)改制，經(jīng)債權(quán)人同意，可變債權(quán)為股權(quán)。在出租、拍賣、轉(zhuǎn)讓關(guān)停企業(yè)資產(chǎn)前，應(yīng)當(dāng)做好企業(yè)資產(chǎn)的評估和權(quán)屬界定工作。集體資產(chǎn)評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照權(quán)屬關(guān)系經(jīng)成員大會或者成員代表大會確認(rèn)，縣級人民政府農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對村集體資產(chǎn)評估工作的監(jiān)督管理。調(diào)息、降息。對過去村民間高息借款，在協(xié)商的基礎(chǔ)上，從借款之日起，按照金融部門規(guī)定的同期同檔貸款利率計(jì)算，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站確認(rèn)，統(tǒng)一換據(jù)清算，已經(jīng)付息的高出部分，用于沖抵本金。建立村級債務(wù)化解基金。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立村級債務(wù)化解基金，用于村級債務(wù)的化解。基金來源可從以下渠道籌集：村集體收入提取，違紀(jì)、違規(guī)資金，各種扶持資金等?；鹩舌l(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站管理，分村建立專戶，制定嚴(yán)格的管理辦法，確保專項(xiàng)用于村級債務(wù)化解。五、部門協(xié)作，整體推進(jìn)，確保化解村級債務(wù)工作取得階段性成效化解村級債務(wù)工作是在農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)進(jìn)入關(guān)鍵階段，在當(dāng)前農(nóng)業(yè)效益不高、農(nóng)民增收困難的形勢下進(jìn)行的。因此，這項(xiàng)工作必須在各級黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)加強(qiáng)部門的配合、協(xié)作，各有關(guān)部門要像抓農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作一樣，支持、協(xié)助化解村級債務(wù)工作，從大局和全局利益出發(fā)，積極參與村級債務(wù)化解工作，為化債工作在政策、資金、措施等方面提供支持。各級政府在財(cái)力允許的條件下，積極拿出資金支持村級債務(wù)化解。六、加強(qiáng)監(jiān)督檢查，認(rèn)真做好總結(jié)驗(yàn)收工作切實(shí)加強(qiáng)經(jīng)常性的監(jiān)督檢查。為確?；獯寮墏鶆?wù)工作取得明顯成效，各地都要加大監(jiān)督檢查力度，充分發(fā)揮人