【文章內(nèi)容簡介】 公募基金會相當(dāng)于國外的私立基金會，是一種引導(dǎo)個人和組織的財產(chǎn)流向社會，特別是弱勢人群的非常好的形式，也是社會財富實現(xiàn)再分配的一種比較好的手段，有助于削弱貧富差距維護社會穩(wěn)定。個人或企業(yè)捐贈財產(chǎn)，建立非公募基金會，在為社會公益事業(yè)做貢獻的同時，也可以為自身帶來良好的社會效益，促進自身的發(fā)展。對此《基金會管理條例》和相關(guān)政策，都采取了扶植鼓勵的態(tài)度。在基金會的名稱、登記條件、理事會的構(gòu)成、資金使用等方面的規(guī)定相對比較寬松，以吸引更多人出資設(shè)立基金會。同時條例也要求基金會必須遵守基金會一般規(guī)定，并針對非公募基金會的特點做了一些特別的規(guī)定。以下我就結(jié)合有關(guān)法規(guī)，從政府培育發(fā)展與監(jiān)督管理基金會的角度對有關(guān)問題進行一下探討。第一個是關(guān)于什么是不得面向社會募集資金的基金會和非公募基金會的本質(zhì)區(qū)別。非公募基金會不得面向社會募集資金，但是如何理解不得面向社會募集資金，有一種觀點認為，不得面向社會募集資金，應(yīng)當(dāng)是禁止非公募基金會進行任何形式的募捐活動；另一種觀點則認為，不得面向社會募集資金，只是限制非公募基金會不能向公眾募集資金。開展義賽、義演、義賣等募集，在公開媒體上發(fā)布募集廣告或募集消息，通過一定的組織形式發(fā)出倡議，在公共場所設(shè)立募捐箱等一系列都屬于面向社會公眾進行募捐的行為，非公募基金會不得進行此類活動。但是這并不排除公募基金會可以向親友等特定范圍人進行像喝咖啡、午餐會等形式的勸募。也就是說不得向社會募集資金，并不限制非公募基金會進行私人性質(zhì)的募集。在親友、同學(xué)、學(xué)生等熟人圈子內(nèi)，這些勸捐應(yīng)當(dāng)是允許的。需要特別指出的是，非公募基金會不得向社會募集資金，并不妨礙非公募基金會接受來自社會不特定群體的捐贈。如果一個非公募基金會在從事社會公益方面有非常高的社會知名度和美譽度，從而引起了社會的廣泛關(guān)注和支持，盡管該基金會沒有面向社會組織募捐活動，但同樣也可以獲得來自社會各方面的捐助和資助。實踐中存在的問題是，個別人利用自己或者他人的錢，或者企業(yè)的捐贈設(shè)立非公募基金會，設(shè)立后并沒有開展在社會上產(chǎn)生巨大影響的公益活動或項目以樹立品牌。主要捐贈人不明確或者在相當(dāng)長的一個時間內(nèi)不明確，而是借助某種力量變成了事實上的公募基金會。這種狀況應(yīng)該引起重視。針對上述情況應(yīng)該考慮的是，在非公募基金會設(shè)立之初，必須明確主要捐贈人，在非公募基金會設(shè)立之后，每年所接受的捐贈中，主要捐贈人的捐贈不能低于三分之二或者四分之三。第二個問題就是非公募基金會的原始基金及其計算?！痘饡芾項l例》規(guī)定，全國性公募基金會的原始基金不低于800萬人民幣，地方性公募基金會的原始基金不低于400萬人民幣，非公募基金會的原始基金不低于200萬人民幣，原始基金必須是到賬的貨幣資金，同時規(guī)定非公募基金會如果到國務(wù)院民政部門設(shè)立，原始基金不能低于2000萬人民幣?！痘饡芾項l例》頒布之后，有人曾對兩百萬的原始基金的最低數(shù)額提出置疑，認為200萬過高，是為富人的積善行德搭路鋪橋，阻礙了窮人從事公益事業(yè)。這種擔(dān)憂是可以理解的，但確實是多慮的。基金會只是慈善的一種組織形式，并不是慈善的全部，慈善是每一個人都應(yīng)該擁有的情懷，不是富人的專利。慈善的形式多種多樣，有貨幣、有物品、有力氣、也有精神和道義，可以說是有錢出錢，有物出物、有力出力，錢、物、力都沒有的，可以貢獻微笑和道義的支持。既然是一種從事慈善事業(yè)的組織形式，就必須要有一定的注冊資金作為支撐，基金會的原始基金相當(dāng)于企業(yè)的資本金，表明進行公益支出和承擔(dān)法人責(zé)任能力。非公募基金會200萬人民幣的最低原始基金是根據(jù)國民經(jīng)濟的發(fā)展水平，人民的富裕程度，公益?zhèn)鹘y(tǒng)和其他一些國家和地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)而設(shè)立的，不可能再有所降低，事實上它也沒成為非公募基金會設(shè)立的障礙。原始基金數(shù)額是基金會的登記事項之一?！痘饡芾項l例》規(guī)定原始基金必須是到賬的貨幣資金，這在申請設(shè)立時容易做到，但在每年年檢時應(yīng)該怎樣計算原始基金呢？既然是到賬的貨幣資金，那股票、債券、固定資產(chǎn)、債權(quán)等都不能算做原始基金，如果這樣計算對基金會來說未免太苛刻了，事實上也是很難做到的。因為基金會的原始基金是一筆活錢，不是躺在賬上永遠不動的，基金會進行公益支出可能要動原始基金，基金會對原始基金進行保值增值，不可能只選擇存入銀行，購買固定資產(chǎn)、股票、債券也很難及時變現(xiàn)，或者說變現(xiàn)損失很多。所以年檢時原始基金的計算方法是采用凈資產(chǎn)的方法。原始基金的數(shù)額應(yīng)當(dāng)小于凈資產(chǎn)，但每年年檢時我們會發(fā)現(xiàn)，有少數(shù)的基金和原始基金數(shù)額大于凈資產(chǎn)，這時候的原始基金有一部分是虛的，起不到實際作用。對于原始基金大于凈資產(chǎn)的基金會，要么補足原始基金，要么按照實際數(shù)額變更原始基金，這是針對登記的原始基金，高于法律規(guī)定的最低原始基金，舉例來說，一個在民政部登記的非公募基金會的原始基金為3000萬人民幣，高于法律規(guī)定的最低2000萬人民幣的標(biāo)準(zhǔn)，年檢反映它的凈資產(chǎn)只有2500萬人民幣，他要么補足到3000萬，要么在2500和2000萬之間變更原始基金，如果凈資產(chǎn)低于2000萬人民幣了，他就低于法律規(guī)定的最低要求。第三個問題就是非公募基金會做公益支出比例，及工作人員工資福利與行政辦公支出比例的問題?！痘饡芾項l例》規(guī)定，公募基金會每年從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出不得低于上年總收入的70%，非公募基金會每年從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出不得低于上年基金余額的8%?；饡墓嫘再|(zhì)，決定了基金會是一個過路財神，要不斷地募錢接受捐贈，同時要不斷地花錢，進行資助。基金會只有募錢有招，生財有道，用錢有效才能充滿活力，最大限度地實現(xiàn)公益目的，規(guī)定基金會的最低支出比例是確?；饡崿F(xiàn)公益目的方法之一。公益事業(yè)支出，是指基金會從事公益事業(yè)的所有支出，包括公益資助項目的支出，執(zhí)行公益資助項目的成本以及組織募捐的費用，但不包括基金會長期的在職工作人員的工作福利和行政辦公經(jīng)費的開支。但在實際運行過程中，有些開支比如說差旅費，人力資源費到底屬于什么性質(zhì)的開支？要根據(jù)實際判斷，開展公益項目，進行公益活動是要有成本的，其合理性支出應(yīng)計算在公益支出之中。之所以以上年基金作為非公募基金和公益支出比例的基數(shù)，是因為當(dāng)年的收入是無法預(yù)測的，而上年基金會余額是明確的，容易預(yù)算出下一年的公益支出。從這個立法原因來說，8%的公益支出比例是為了基金會有源源不斷的公益支出，以滿足社會公共對基金會公益性的合理期待，但同時也考慮不同基金會的具體情況，并盡可能地避免限制基金會的能力建設(shè)和長遠發(fā)展。那么行政辦公經(jīng)費開支的條例是這樣規(guī)定說，基金會工作人員，工作福利和行政辦公支出不得超出當(dāng)年總支出的10%。如同基金會的原始基金數(shù)額一樣，公益支出比例、工資福利和行政辦公支出的比例，是從基金會的運作成本方面，確保基金會公益性質(zhì)得以實現(xiàn)的一個規(guī)定。這個規(guī)定確立的認識基礎(chǔ)是基金會是有民間資金從事公益活動的社會組織，其工作人員應(yīng)該有較強的慈善意識和志愿精神，他們的工資應(yīng)該限定在合理的和可能的范圍之內(nèi)。同樣也因為基金會是社會公益組織，每一分錢都是捐贈者的慈善情懷，必須提高資金的使用效益，降低運用成本。鑒于此，必須設(shè)立一個指標(biāo)，考量基金會工作人員的工資福利支出和行政辦公經(jīng)費開支，這個指標(biāo)究竟是多少？現(xiàn)在很難依靠科學(xué)統(tǒng)計分析確定，因為基金會的性質(zhì)不同，規(guī)模和大小各異。據(jù)了解美國的基金會工資福利和行政辦公支出，比例為15%，跟美國相比我國10%的比例似乎有點偏低，但是它反映了在公益事業(yè)發(fā)展初期階段，人民對基金這樣一個滿載人民善良情懷的組織，更良好的祝愿以及更嚴(yán)格的要求。總支出包括公益支出、工作人員工資福利和行政辦公支出，其主體是公益支出。因為有非公募基金會不低于上年基金余額8%的公益支出比例的規(guī)定，公益支出越多，就意味著10%的基數(shù)越大，工作人員工資福利和行政辦公支出就越多。這也可促進基金會多做公益事業(yè)，做進行公益支出，于是工作人員有更高的工資福利和待遇，使行政辦公支出更寬裕。但事實上在我們每年的年檢中就出現(xiàn)了公益支出比例不達標(biāo)，和行政辦公經(jīng)費超標(biāo)的這種情況，這個在年檢的時候，我們都是進行嚴(yán)格的規(guī)范的，但是根據(jù)實際情況，我們也給一個調(diào)整的工具，也就是說時間限定性資產(chǎn)，雖然當(dāng)年在記賬的時候全部記入了公益支出，但是可以根據(jù)合同約定分每年進行花，那么每一年根據(jù)約定，花出它8%，另外我們也在考慮另外一個，就是封底線，如果一個基金會今年的行政公益支出比例不達標(biāo)，那么我們可以允許他倒退一年或者兩年，平均來計算公益支出比例，如果它的行政辦公經(jīng)費超標(biāo)，我們也可以讓他倒退兩年來平均計算這個行政辦公經(jīng)費的比例，如果這個倒退一年或兩年，平均達到這個條例的要求，這樣的話也可以算年檢合格了，當(dāng)然第一個調(diào)整公益我事實上是在這樣做的，第二個調(diào)整我們正在想辦法在做。第四個問題就是章程的權(quán)威必須要得到切實的維護?；饡敲耖g非營利組織，是公益性的，基金會的章程是基金會意思資質(zhì)的最高最全面的體現(xiàn)，是基金會的憲章。尊重章程的最高權(quán)威，實際上是對人類自身的尊重，捍衛(wèi)章程的尊嚴(yán)就是捍衛(wèi)人類的尊嚴(yán)。在《基金會管理條例》里面，從諸多方面確定了章程的權(quán)威。比如說《基金會管理條例》規(guī)定，申請設(shè)立基金會應(yīng)有規(guī)范的章程，這是第八條。事情設(shè)立時要提供章程草案（第九條）。基金會的章程必須明確基金會的公益性質(zhì)，不得規(guī)定使特定自然人、法人和其他組織受益的內(nèi)容，基金會的章程必須明確下列內(nèi)容：名稱，所設(shè)立宗旨和公益活動的業(yè)務(wù)范圍，原始基金數(shù)額，理事會的組成、職權(quán)和意識規(guī)則，理事的資格產(chǎn)生程序和任期，法定代表人的職責(zé)，監(jiān)事的職責(zé)、資格產(chǎn)生程序和任期，財務(wù)會計報告的編制審定制度，財產(chǎn)的管理使用制度，基金會的終止條件，程序和終止后財產(chǎn)的處理，這是條例的第十條?；饡薷恼鲁蹋瑧?yīng)當(dāng)征得其業(yè)務(wù)主管單位的同意，并報登記管理機關(guān)核準(zhǔn)（第15條）?；饡薷恼鲁?，需經(jīng)出席理事表決，三分之二以上通過方為有效（第21條），監(jiān)視一道章程規(guī)定的程序，檢查基金會的財務(wù)和會計資料，監(jiān)督理事會遵守法律和章程的情況。第22條，基金會組織募捐接受捐贈應(yīng)當(dāng)符合章程規(guī)定的宗旨和公益活動的業(yè)務(wù)范圍。第25條，基金會應(yīng)當(dāng)依據(jù)章程的規(guī)定的宗旨和公益活動的業(yè)務(wù)范圍使用財產(chǎn)。27條，基金會的剩余財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)按照章程的規(guī)定，用于公益目的。第33條，為按照章程規(guī)定的宗旨和公益活動的業(yè)務(wù)范圍進行活動，應(yīng)當(dāng)受到處罰。第42條，以上條文不僅對章程資深進行了規(guī)范，同時也明確了章程對基金會的規(guī)范，并授權(quán)國務(wù)院民政部制訂章程示范，這是第47條。但是由于缺乏法制傳統(tǒng)，也由于新中國基金會出現(xiàn)歷史較短，內(nèi)部治理尚未待完善等情況，造成基金會的章程的權(quán)威性普遍不夠，近幾年通過合理章程，參加基金會的理事會和年檢發(fā)現(xiàn)，基金會依章辦事的意識還沒有完全樹立起來。有個基金會起草或修改章程非常隨意，沒有經(jīng)過理事會的充分研究和討論，有的基金會沒有事先將章程草案發(fā)給理事，要理事在會上讀完匆匆發(fā)表意見，兼職理事一般對章程漠不關(guān)心。個別專職理事因為在基金會領(lǐng)取工資，理