【文章內(nèi)容簡介】 審周期，可以發(fā)現(xiàn)中國的預(yù)算編制審議時間短，預(yù)算周期以年度預(yù)算為主，而相比 美國各級政府預(yù)算編制時間跨度較長，年度預(yù)算編制、審批工作一般要歷時20 個月，其中政府預(yù)算編制階段一般要包括 12 個月，國會審批階段包括 8 個多月， 而且畢 業(yè) 論 文 （ 設(shè)計 ） 用 紙 第 6 頁 值得一提的是美國聯(lián)邦政府的預(yù)算程序較為規(guī)范，各方機構(gòu)部門 各自 權(quán)力等都被清楚地劃分出來。預(yù)算編制直接影響到 其 執(zhí)行的 效果。正如上文所述，美國 編制預(yù)算 長達 18 個月， 美國預(yù)算有著充足的時間和嚴格的程序要求，因而其預(yù)算過程條理清晰、規(guī)范科學(xué)。 相比之下， 中國編制周期前方已經(jīng)提到過為 24 個月。但實際編制時間僅僅只有 6 個月。二零零零年后我國要求對預(yù)算編制和審核的時間進行加長。并且相比之前，對一些具體的辦公設(shè)備折舊和成本項目等要求也更加嚴格、具體和全面。 相比以前增加了很大的工作量，這樣編制預(yù)算的準備時間自然要增多。新的部門預(yù)算相當于同比例增加了時間和工作量，依舊沒有留足夠多的時間， 所以想提高質(zhì)量認識一個無法解決的難題。 同時， 不僅僅是編制問題，審批的時間也太過倉促。需要在非常短的時間內(nèi)對大量 的數(shù)據(jù)資料 進行審閱和核對 ，很難保證預(yù)算質(zhì)量。 所以我們要加長對預(yù)算審批的時間 ，使預(yù)算更加準確。 除編審周期之外， 當然還存在著一些 其他的中長期預(yù)算差異。如美國采取的編制發(fā)法為“滾動預(yù)算”的方法，比較注重中長期的發(fā)展。而中國采取的則是“單一年度”的預(yù)算方法， 沒有 建立跨年度預(yù)算平衡機制 。 中長期預(yù)算特別是重大項目中長期預(yù)算編制在美國預(yù)算管理中占有十分重要的地位。無論是聯(lián)邦政府，還是地方政府，均在編制年度預(yù)算時同步編制五年財政滾動預(yù) 算。 以 二〇一〇 年度 的財政為例，我們可以看出 ， 美國的聯(lián)邦政府不僅僅要做出二零零八年的實際花費的數(shù)字，還要寫出二零零九年度美國所同意的批 準數(shù)，同時再將二〇一〇年度的預(yù)算的數(shù)目算出。如果你認為僅僅是這樣那就錯了，他們不僅僅要列出這些，還要把一零年度之后的 5 年以內(nèi)的預(yù)測數(shù)字算出。這樣就能夠更加全面具體的對經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展做出規(guī)劃 ， 長遠考慮 。與此相比，中國只是對一年度的進行預(yù)測，卻反整體性和長遠性。 只注重年度預(yù)算平衡，沒有從長遠的角度考慮國民經(jīng)濟的發(fā)展，這是當前中國預(yù)算制度的弊端之一 ?！?20xx 政府 預(yù)算報告 》 用一組數(shù)據(jù)報告了 20xx 年預(yù)算收支情況。 《 20xx 政府 預(yù)算報告 》 指出，從財政看，收支矛盾十分突出。 我們知道，國家財政和一國的經(jīng)濟走勢、國家的相 關(guān)政策法規(guī)息息相關(guān)，一個經(jīng)濟周期可能延續(xù)幾年。 如果只考慮年度預(yù)算的平衡，很可能就無暇顧及經(jīng)濟發(fā)展的長久趨勢，單純地完成指標，也會助長各級機關(guān)年底突擊花錢的現(xiàn)象。建立跨年度預(yù)算平衡機制，就有助于結(jié)合國家經(jīng)濟趨勢，在經(jīng)濟上行和下行的不同年度編制合適的預(yù)算，也會進一步降低財政風(fēng)險，合理地緩解收支矛盾。 畢 業(yè) 論 文 （ 設(shè)計 ） 用 紙 第 7 頁 （二）從預(yù)算監(jiān)督與制衡角度對比 美國將分權(quán)制衡的理念融匯到政府工作的各個方面，其憲法也是本著這樣 的精神。表現(xiàn)在財政方面就是預(yù)算管理模式的分權(quán)色彩明顯 。美國總統(tǒng)提交 草案到 國會 ， 經(jīng) 審批后，自己 仍有權(quán)否決 預(yù)算編制的部分內(nèi)容 。同時，政府預(yù)算嚴格遵守先審批后執(zhí)行的原則 。 由于預(yù)算法制化程度較高，權(quán)威性較強，執(zhí)行中未經(jīng)法定審批程序一般不得進行調(diào)整 。 預(yù)算運行過程中立法權(quán)和行政權(quán)的分離較徹底， 美國是由立法權(quán)是由其國會掌管，主要進行的工作是審批。而行政權(quán)力是歸總統(tǒng)管理的，主要進行編制。 總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室(OMB)主要的工作是編制美聯(lián)邦政府的預(yù)算。 財政部負責(zé)具體執(zhí)行，國會中的會計總署負責(zé) 監(jiān)督 。 國會的預(yù)算辦公室 (CBO)主要是負責(zé)核審。 由此可見，美國立法權(quán)與行政權(quán)相互制約，相關(guān)部門互相監(jiān)督。 與美 國強有力的監(jiān)督對比，中國的監(jiān)督體系很不完善， 預(yù)算監(jiān)督主體不到位或缺位，最主要的是 缺少立法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約。在我國，人民代表大會的監(jiān)督是法律效力最高最具權(quán)威性的監(jiān)督，然而從法律規(guī)定來看，財政部是預(yù)算編制的法定機構(gòu)，也是預(yù)算編制的唯一機構(gòu)。然而它又同時承擔(dān)著預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的重任。因此，我國的財政部 應(yīng)該對組織預(yù)算執(zhí)行和編制政府預(yù)算進行雙向管理，這種權(quán)責(zé)不清安排規(guī)劃 ， 非常不合理，執(zhí)行上帶來了較大的障礙。因此， 我國預(yù)算監(jiān)督的突出問題是運作程序不規(guī)范，自身建設(shè)不完備。我國應(yīng)積極探索如何 更好安排權(quán)利和責(zé)任規(guī)劃，使監(jiān)督權(quán) 的行使能夠 切實、有效、可行 。另外我國還存在著預(yù)算監(jiān)督主體范圍狹窄的問題。從理論上講 ， 既然我 國政府預(yù)算 應(yīng)該 是全民性的，透明的，公開的預(yù)算。但是事實上進行預(yù)算時真正參與的僅僅局限在審計部和中央政府內(nèi)部，并沒有做到真正意義上的透明公開。 例如 ， 因為 政府的組成部門 之一便是審計部門 ， 所以即便是進行監(jiān)督也 很難保證其應(yīng)有的獨立性。 在美國憲法中，權(quán)力制衡是其基本的治國理念。相對完善全面的憲法明確了參與預(yù)算運行的各個主體的職權(quán)，因為憲法設(shè)立的制衡制度，可以保證每個部門都有和其他部門制約的權(quán)力，它們之 間互相監(jiān)督， 畢 業(yè) 論 文 （ 設(shè)計 ） 用 紙 第 8 頁 能夠有效地提高各環(huán)節(jié)工作的質(zhì)量和效率。而美國與預(yù)算相關(guān)的法案是在經(jīng)濟發(fā)展中逐步完善的。美國在頒布《 1921 年預(yù)算與會計法案》之前，預(yù)算處于“立法獨白時代”。而后美國逐步地建立和完善法律體系，根據(jù)當時的經(jīng)濟狀況出臺合適的法案條例 ， 建立了一個較為完善的法律體制。 反觀中國的法制化有很多欠缺，預(yù)算相關(guān)的立法相對稀疏，急需完善?？梢哉f，中國預(yù)算制度更傾向于一種形式上的安排，缺乏了實質(zhì)意義上的法律規(guī)制。缺乏有效的法律約束和監(jiān)督給國家財政帶來了很大的不良影響，尤其在財政支出上，典型的就是各級政府年底突擊花 錢的現(xiàn)象，根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)， 20xx 年各級政府在最后一個月花費 萬億元， 20xx 年 12 月份政府的財政支出超過 萬億， 20xx 年 12 月份的數(shù)據(jù)為 2 萬億， 20xx年底全國財政支出約為 萬億。 根據(jù)《憲法》規(guī)定，我國所建立的是附屬于行政機關(guān)的審計模式，審計機構(gòu)缺乏獨立性，由于是附屬機關(guān)，所以其監(jiān)督審查作用被局限。 從廣義角度看，稅法也跟預(yù)算法制息息相關(guān)。稅收是政府財政收入的主要來源，因而稅收是預(yù)算的主要管理對象，然而我國現(xiàn)行 18 種稅 其中 由 立法 進行 征收的 只有 3 種 ，也就是說那 15 種稅無法可循。 全國人大立 法征收的稅種是 車船稅、個人和企業(yè)的 所得稅。國務(wù)院暫行條例征收的稅種包括增消營 三稅 、 以及城維、房產(chǎn)、土地增值和使用稅等 15種。從 15/18 的比例也可以看出，我國稅收的很大部分是來自國務(wù)院的暫行條例。這個狀況的起因是在 1985 年 第 六屆全國人大三次會議授權(quán)國務(wù)院在體制改革期間可以通過稅收條例的形式推進稅制改革 ， 來不及等待人大審核的只須報全國人大常委會備案。 到目前為止，這個授權(quán) 還 沒有收回 。起初這個做法有較大積極作用，因為在預(yù)算建設(shè)初期，我國急需建立稅制，授權(quán)給國務(wù)院將極大地加快稅制建立進程。然而如今我國早已脫離了當 時的情況，授權(quán)給國務(wù)院的行為產(chǎn)生了很多不良的副作用，應(yīng)該適當?shù)厥站o征稅授權(quán)。 美國 的 各個政府負責(zé)機關(guān)重視所編制的預(yù)算的全面性， 不存在預(yù)算之外的資金活動，所有政府性收支都要在政府預(yù)算中反映，受到嚴格的預(yù)算約束。例如，美國聯(lián)邦預(yù)算既包括所有聯(lián)邦稅收和舉債收入安排的國防、外交等聯(lián)邦政府日常開支以及必要的公共服務(wù)支出，也包括來源于各種社會保險專項稅收安排的社會保障、醫(yī)療保險與救助、老年醫(yī)療保險制度支出等方面，預(yù)算編制較為完整。 就中國國情而言， 目前我國政府的非稅收入占政府總收入比 重很大，比如社會撫養(yǎng)費、 國有資源有償使用收入 、國有資本經(jīng)營收益， 然而畢 業(yè) 論 文 （ 設(shè)計 ） 用 紙 第 9 頁 這部分收入并未在政府預(yù)算范圍內(nèi)。 另外， 美國政府預(yù)算編制的內(nèi)容較為細化，能夠按照既定的標準，精確到具體的人和物，并且按照功能、部門、項目等不同類別予以列示， 能夠 有效地解決預(yù)算專業(yè)性強、公眾 不 理解的問題。例如，美國聯(lián)邦政府每年提交國會審議的年度預(yù)算及相關(guān)資料多達 8000頁， 內(nèi)容完整 詳實。弗吉尼亞州蒙哥馬利縣每年分別編制經(jīng)營預(yù)算、資本預(yù)算以及匯總的整體預(yù)算，并 且 在審批前和審批后向社會公開， 其中的 內(nèi)容包括 了 各個部門的部門預(yù)算，十分 全面詳細。 美國的 績效預(yù)算體系經(jīng)歷很長時間的改進，其 預(yù)算編制 逐步 全面完整和細化 。從其改進趨勢可見，全面完整和細化預(yù)算 這樣做 可以為 績效考評等 打下 了堅實 的 基礎(chǔ)。目前我國實行的績效預(yù)算指標極為籠統(tǒng)，實際效用不大。因為 只公開籠統(tǒng)的預(yù)算數(shù)字是沒有多大意義的。眾所周知，信息越詳細政府的自由裁量權(quán)就越小，所以信息的不透明、不詳實不利于加強對政府的監(jiān)督。 五、對我國預(yù)算制度改革的建議 （一）全面預(yù)算管理，擴大公開范圍 對政府收支活動依法實施全面的預(yù)算管理，能有效地防止有些政府收支游離于預(yù)算之外，一方面有助于對政府收支規(guī)模的總量控制，進一步合 理地規(guī)定宏觀稅負水平，另一方面有助于防止政府部門利用公共權(quán)力隨意地增加社會公眾的負擔(dān)。如果有很大一部分的政府性收支游離于預(yù)算范圍之外，來源用途不清不楚，那么預(yù)算管理的科學(xué)合理性就難以實現(xiàn)，公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)就不完整。因此，把所有政府性收支納入預(yù)算，實施全面預(yù)算管理，是實現(xiàn)有效預(yù)算監(jiān)督的必要條件。 我國在反省和進步中要不斷加強有關(guān)預(yù)算的監(jiān)督力度和民眾的參與度。逐漸的使所有的數(shù)字均能為民所用，為民所知。當然，這種公開要除去涉及國家有關(guān)的安全秘密。近年來，反腐力度也在不斷加大 ， 自從習(xí)近平接手以來，使很多貪污國家錢財?shù)暮θ褐R紛紛下馬。 我國的國風(fēng)漸趨好轉(zhuǎn)，三公消費也慢慢變得越來越公開。民眾的參與度也漸漸提高。這是值得我們高興地地方。但是，我們要再接再厲，更加完善民眾的監(jiān)督制度，放權(quán)于民。將三公的消費單更多的用在完善公共設(shè)施建設(shè)上來，使醫(yī)療衛(wèi)生等涉及社會保障的東西更加健全。積極消除城鄉(xiāng)收入不均，兩級差距等棘手問題。 并且公開的預(yù)算指標應(yīng)盡可能地畢 業(yè) 論 文 （ 設(shè)計 ） 用 紙 第 10 頁 細化，并適當配有輔助性的解釋說明材料，預(yù)算信息還應(yīng)當包含編制預(yù)算的依據(jù)、按來源劃分的收入預(yù)算、按部門劃分的支出預(yù)算、按功能劃分的支出預(yù)算，以及對 預(yù)算政策、項目變化及其對收支影響的解釋等易于理解。這樣的改進將有助于公民的廣泛參與和各方對預(yù)算的監(jiān)督。 （二）適當增加預(yù)算編審時間，推動建立跨年度預(yù)算平衡機制 中國的預(yù)算編審時間較為不足，不利于預(yù)算編審工作的質(zhì)量的提高，為了更好地進行相關(guān)環(huán)節(jié)的工作，需要國家適當?shù)卦黾宇A(yù)算編審時間。根據(jù)我國財政狀況調(diào)整預(yù)算流程時間表，留下充足的時間讓相關(guān)部門審核預(yù)算項目，統(tǒng)計出更為準確詳實的數(shù)據(jù)。與此同時，可以適當將預(yù)算的跨度增大建立跨年度預(yù)算平衡機制，這樣既可以推進預(yù)算流程周期的改進，又極大地提高我國的預(yù)算水平。 因為我國的 預(yù)算編制時間不那么充足，使得 會出現(xiàn)只注重短期時效，而忽略了長期發(fā)展。由于編制時間短，使得存在很多需要彌補的地方。當然我國也會找到 一些有關(guān)預(yù)算超支或短收狀況的原因。如果出現(xiàn)超支情況，可能是由于財政支出不足，為了彌補財政赤字，穩(wěn)定價格基金等。如果出現(xiàn)財政短缺，可能是由于資金管理不規(guī)范、收入分配不均等情況。 針對我國預(yù)算僅對短期發(fā)展的狀況，我國應(yīng)更加注重長期經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長。分析當前宏觀情況，以科學(xué)的方法做出中長期多年的預(yù)算報告情況。更有效的解決財力固化狀況的嚴重問題。 （三）強化預(yù)算監(jiān)督 人大監(jiān)督的強化落實 我國人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)因為缺乏直接且具體的法律規(guī)定而很難有效行使。而 現(xiàn)行的《預(yù)算法》 更加規(guī)范化的指出了執(zhí)行的法制性。不會僅僅是空談一些問題，而不具體解決。對于我國監(jiān)督法制體系不完善等問題，進一步完善法律。使監(jiān)督權(quán)能夠又法可依，使人民對預(yù)算的監(jiān)督能夠更加透明，更好的行使自己的權(quán)利。 我國編制 財政預(yù)算 以 權(quán)責(zé)發(fā)生制原則 為基礎(chǔ) ，即凡是本期已經(jīng)發(fā)生的收入和支出，無論是否已經(jīng)收回，均當做當期 收入和費用。以此為基礎(chǔ)來反映本期的資產(chǎn)負債，利潤，現(xiàn)金流量等的情況。反映本期的資金配