【文章內(nèi)容簡介】 些因素決定了我國基層公安執(zhí)法中存在著很大的復(fù)雜性。在當(dāng)前新形勢下，犯罪分子的犯罪手段日趨復(fù)雜化，犯罪技巧日趨新穎性，犯罪工具日趨高科技化，同時他們的反偵查能力不斷增強，大規(guī)模的集團犯罪，有組織有謀劃的集體犯罪日益增多，這些都增加了公安執(zhí)法工作的危險性。基層公安在執(zhí)法工作中，往往處于對抗性矛盾的第一線，經(jīng)常同犯罪分子進行面對面的斗爭，在抓捕、審訊犯罪分子的過程中，面臨著極大的危險。由于基層公安工作的特殊性，他們還要同惡性災(zāi)害事故進行斗爭，在每年同火災(zāi)、水災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、地震、爆炸等災(zāi)害事故的斗爭中，基層公安民警也傷亡慘重。據(jù)統(tǒng)計，1990年至2005年的15年間，因公犧牲的民警就有6819人，負傷的人數(shù)達到了120783人。傷亡主要集中在基層，其中派出所民警、交警、刑警、治安警等基層干警傷亡嚴重 [2]?；鶎庸补ぷ鞯钠D苦性，主要體現(xiàn)在兩個方面：首先基層公安機關(guān)作為政府的重要職能部門，承擔(dān)著保衛(wèi)國家安全，維護社會和諧穩(wěn)定的重要使命，為了更好地推進社會主義和諧社會的建設(shè)，營造出一個更加安全穩(wěn)定的國內(nèi)環(huán)境，廣大公安干警面臨著巨大的壓力，同時再加上我國的警力嚴重不足，促使他們不得不長時間連續(xù)做戰(zhàn)，超負荷工作。據(jù)統(tǒng)計，2005年全國各類因公傷亡公安民警中，因執(zhí)法執(zhí)勤、搶險救災(zāi)、積勞成疾犧牲的有370人，%；負傷2909人，%。其次，基層公安執(zhí)法大多面向基層，基層自然環(huán)境的惡劣性和執(zhí)法環(huán)境的復(fù)雜性也加劇了基層公安執(zhí)法的艱苦性。一方面，基層公安作為法律的直接執(zhí)行者，手中掌握著一定的權(quán)力，如果這些權(quán)力得不到有效地制約和監(jiān)督，就會滋生以權(quán)謀私，貪贓枉法等腐敗現(xiàn)象。另一方面，基層公安在執(zhí)法中，經(jīng)常會接觸到社會的陰暗面和丑惡現(xiàn)象，如果基層公安民警在工作中沒有正確的世界觀、人生觀、價值觀，沒有堅定的信念和堅強的意志，就容易滋生腐敗。二、當(dāng)前基層公安執(zhí)法中存在的主要問題長期以來，基層公安在執(zhí)法中存在著執(zhí)法程序不規(guī)范，執(zhí)法質(zhì)量不高的重大頑疾。同時，受多種因素的影響，一些舊的執(zhí)法習(xí)慣和錯誤的執(zhí)法觀念還依然存在，有些問題還相當(dāng)突出，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（一）濫用職權(quán)在基層公安執(zhí)法中，許多單位濫用手中掌握的權(quán)力，以權(quán)謀私、貪贓枉法、包庇縱容罪犯、辦人情案等濫用職權(quán)的現(xiàn)象大量存在。在基層派出所，民警為了創(chuàng)收，借助掃黃打非，抓賭禁賭的時機，大肆搜刮百姓錢財，導(dǎo)致許多地方百姓怨聲載道。在基層交警隊，許多單位進行“釣魚執(zhí)法”到處設(shè)卡，以種種不合理的強制手段來征收“違章”車輛或罰款。在刑警隊，有的單位無法定理由隨意使用留置、傳喚、搜查、扣押、拘留等強制措施，嚴重侵犯了當(dāng)事人的人身自由和人權(quán)。（二）不按法律規(guī)定的程序辦案在執(zhí)法活動中，作為強勢一方的公安機關(guān)，只有嚴格按照法律規(guī)定來辦案，才能夠確保公正合理，才能夠維護當(dāng)事人的合法權(quán)益，而在當(dāng)前基層公安執(zhí)法活動中，存在著許多違反法定程序辦案的情況，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是執(zhí)法主體不合法。在許多地方，協(xié)警、保安等非正式警察參與辦案、制作筆錄，甚至收受罰款[3]。二是警種之間互相推諉責(zé)任，爭奪利益，不按規(guī)定辦案。如派出所上路查處交通違章行為，刑警隊處理治安（行政）處罰案件。三是不嚴格執(zhí)行法律規(guī)定的條件和程序，隨意扣留拘押，超額罰款，超期拘留等，給當(dāng)事人造成了嚴重的損害。（三）玩忽職守《中華人民共和國警察法》嚴格規(guī)定了公安機關(guān)及其人民警察的法定職責(zé)。但當(dāng)前一些基層公安機關(guān)沒有很好地履行這些法定職責(zé)，玩忽職守，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是不按規(guī)定時間上下班，通常晚出早歸，擅離職守，在工作時間辦私事，給群眾帶來極大的不方便。二是對群眾舉報，不出警或出警不及時，辦事效率低下，給人民的人身安全和財產(chǎn)安全帶來極大的損害。三是對公民申領(lǐng)許可證，執(zhí)照等合理請求，該辦不辦，無故拖延，故意刁難。（四）刑訊逼供，粗暴執(zhí)法在辦案過程中，對犯罪嫌疑人進行刑訊逼供、變相體罰，通過各種手段來逼取口供，因此造成了許多冤假錯案。在治安管理中，粗暴執(zhí)法，蔑視弱勢群體，態(tài)度蠻橫，通常采取強制措施，不注重工作方法，造成警民關(guān)系緊張，甚至到了對立的局面。三、對當(dāng)前基層公安執(zhí)法中存在主要問題的原因的分析基層公安執(zhí)法中存在著許多問題，引起這些問題的原因是多方面的，既有法規(guī)體制不完善等客觀原因，又有民警素質(zhì)不高，觀念陳舊等主觀原因。我們認為最主要的原因有以下幾個方面：（一）當(dāng)前警察管理及招錄培養(yǎng)體制存在弊端當(dāng)前我國警察機關(guān)實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，條塊結(jié)合，以塊為主”的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制[4]。這一體制在警察管理活動中發(fā)揮了重要作用，但在基層公安執(zhí)法工作中，卻存在著許多弊端。首先在人事管理體制方面，基層公安處于整個公安系統(tǒng)的最底層。一方面受上級公安的領(lǐng)導(dǎo)，接受上級公安機關(guān)的指示和安排，另一方面又要受當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)，從而導(dǎo)致基層公安在執(zhí)法活動中政令不統(tǒng)一，令出多門，使基層公安工作受到嚴重干擾，同時公安機關(guān)列入地方政府機構(gòu)編制序列，公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、干部任用、民警招錄、清退等都受到當(dāng)?shù)亟M織人事部門的制約，從而導(dǎo)致管理不順，警力不能得到及時補充優(yōu)化。其次在經(jīng)費保障方面，公安機關(guān)的經(jīng)費主要來自地方財政，由于一些地方的財政不足，同時地方領(lǐng)導(dǎo)不予重視，導(dǎo)致了當(dāng)前基層公安機關(guān)經(jīng)費普遍不足。在公安的招錄培養(yǎng)體制上也存在著一些問題。首先許多地方的公安招錄不公開，暗箱操作現(xiàn)象比較普遍，導(dǎo)致一些不合格的，甚至二流三流的人進入了公安隊伍。其次在公安警察培養(yǎng)上也存在弊端。當(dāng)前，我國逐步形成了面向社會招錄，通過短期培訓(xùn)，直接上崗的公安培訓(xùn)模式。這一模式導(dǎo)致許多正規(guī)公安院校畢業(yè)的、接受過完整的公安警察教育培訓(xùn)的學(xué)生不能進入公安機關(guān)，而那些只接受過短短幾個月培訓(xùn)的卻進入了公安隊伍，這不僅浪費了大量的寶貴人才，還造成了基層公安在執(zhí)法中效率低下等一系列弊端。（二）相關(guān)法律法規(guī)不健全我國現(xiàn)行的法律法規(guī)還不完善，特別是與基層公安執(zhí)法密切相關(guān)的行政處罰方面還沒有統(tǒng)一的程序法。這就導(dǎo)致基層公安在執(zhí)法過程中沒有統(tǒng)一完善的標(biāo)準(zhǔn)，為以后的執(zhí)法工作埋下了禍根。同時公安執(zhí)法中常用的《治安管理處罰法》、《行政處罰法》[5]、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等法律法規(guī)不配套，給基層公安執(zhí)法活動帶來了弊端。（三）基層公安執(zhí)法監(jiān)督不力公安機關(guān)的監(jiān)督主要分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個方面。就內(nèi)部監(jiān)督而言，主要是指上級督察機關(guān)的監(jiān)督和本機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，由于基層公安機關(guān)地處基層，遠離上級，督察機關(guān)的監(jiān)督不能很好地貫徹落實，而同級機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督往往由于工作緊密，礙于情面，不便于進行監(jiān)督。外部監(jiān)督主要是指公安機關(guān)以外的其他機關(guān)、組織和公民個人的監(jiān)督。例如，媒體輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督、公民個人監(jiān)督等。由于公安機關(guān)工作的特殊性和公安權(quán)力的壟斷性以及公安工作的強制性，決定了公安機關(guān)外部監(jiān)督往往是軟弱無力，甚至是無濟于事的。（四）基層公安民警素質(zhì)不高，執(zhí)法觀念落后當(dāng)前我國基層公安隊伍結(jié)構(gòu)主要有以下幾種：一是社會上招錄的沒有接受過正規(guī)公安教育培訓(xùn)的新民警。他們?nèi)狈?yīng)有的法律業(yè)務(wù)知識，對新形勢下執(zhí)法辦案要求不了解，沒掌握。二是近幾年剛從部隊轉(zhuǎn)業(yè)的退伍軍人，他們形成了部隊上機械式的思維和習(xí)慣，沒有經(jīng)過系統(tǒng)地學(xué)習(xí)法律和業(yè)務(wù)知識，對辦案程序知之甚少，難以滿足崗位執(zhí)法要求。三是一些長期在基層公安工作的老民警，他們往往習(xí)慣于經(jīng)驗辦案，不注重知識更新，拘泥于舊的執(zhí)法觀念和執(zhí)法理念，不知變通。四是一些固步自封的地方領(lǐng)導(dǎo)。他們的思想和觀念沒有及時跟上時代的步伐，一些不合時宜的傳統(tǒng)和執(zhí)法觀念沒有得到及時的更新，權(quán)力至上，權(quán)力本位的觀念仍然根深蒂固。四、改進當(dāng)前基層公安執(zhí)法工作的對策當(dāng)前基層公安執(zhí)法工作存在的問題，有的是可以立即解決的，有的則需要在一定條件下才能徹底解決。若要想從根本上解決當(dāng)前基層公安執(zhí)法中存在的問題，必須要從以下幾個方面入手：（一）完善警察管理及招錄培養(yǎng)體制在警察管理體制方面，我們要打破現(xiàn)有警察體制的束縛，從當(dāng)前我國的國情和基層公安執(zhí)法的特點出發(fā)，改革目前公安機關(guān)統(tǒng)一實行的“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制，實現(xiàn)向“條塊結(jié)合，高層公安機關(guān)以塊為主，基層公安機關(guān)以條為主”的管理體制轉(zhuǎn)變[6]，從整體上構(gòu)建適合中國國情的警察管理體制。具體而言，應(yīng)從以下幾個方面入手：一是明確警務(wù)活動的事權(quán)劃分，實現(xiàn)政令統(tǒng)一。高層公安機關(guān)管理中要加強工作效率，及時地進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，要加強上級公安機關(guān)對基層公安機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。二是要合理確定警察編制，優(yōu)化警力分布機制，確保基層警察機關(guān)的活動經(jīng)費。根據(jù)各地區(qū)的實際情況，合理協(xié)調(diào)優(yōu)化配置警力資源，達到地區(qū)間的平衡。同時還要實現(xiàn)警力下沉，充實基層警力，使基層所隊實有警力要占到所在公安機關(guān)或部門警種總警力的85%以上[7]，讓老百姓真正感受到安全放心。對警察機關(guān)的活動經(jīng)費，要實行國家統(tǒng)一調(diào)度，使每個地區(qū)都能合理配置充足的財政經(jīng)費。在警察招錄培養(yǎng)體制方面，要建立完善的學(xué)歷教育體制，提高警察院校的教學(xué)水平和培養(yǎng)層次，嚴格控制警察院校的生源，做到“入學(xué)即入警”，充分利用警察院校的資源，努力提高警察隊伍的素質(zhì)，而對于從社會上招錄的警察人員要經(jīng)過長期的嚴格的教育培訓(xùn)，才能夠加入到警察隊伍中。（二）加強公安法規(guī)體系建設(shè)首先黨和國家要重視公安法規(guī)體系建設(shè)，摒除原有公安法規(guī)中的缺陷和不足，努力建成由公安法律、法規(guī)、規(guī)章和地方性公安法規(guī)、規(guī)章組成的比較完善的公安法規(guī)體系，使基層公安執(zhí)法工作納入到法制化的建設(shè)軌道。其次各地公安機關(guān)要積極組織本單位的成員加強對法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，提高基層公安的法律素養(yǎng)，使他們牢固樹立起依法執(zhí)法，法律至上的理念。最后，國家要加強普法宣傳，提高人民群眾遵守法律，依法辦事的自覺性，在全社會形成學(xué)法、懂法、守法、用法的良好風(fēng)氣，從而使人們能夠自覺接受、支持、配合公安執(zhí)法工作。（三）加大監(jiān)督力度，完善基層公安執(zhí)法監(jiān)督體制首先要充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督體