【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 支農(nóng)效果。現(xiàn)行財(cái)政體制規(guī)定，中央、省級(jí)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)、國(guó)債項(xiàng)目、扶貧項(xiàng)目的資金安排，均需要地方財(cái)政及企業(yè)配套資金共同完成。為得到上級(jí)財(cái)政資金的支持，多數(shù)市、縣（區(qū)）政府在地方財(cái)力不堪重負(fù)的情況下，仍承諾對(duì)涉農(nóng)項(xiàng)目進(jìn)行資金配套，致使多數(shù)項(xiàng)目配套資金無法足額、及時(shí)撥付到位，嚴(yán)重影響了中央、省級(jí)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目工程的進(jìn)度和質(zhì)量。調(diào)查表明近年來，除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，我國(guó)縣鄉(xiāng)本級(jí)財(cái)政的支農(nóng)能力有名無實(shí)，甚至是極其虛弱，財(cái)政支農(nóng)主要依賴中央和省級(jí)財(cái)政。特別是欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的問題日益普遍和嚴(yán)重化，縣鄉(xiāng)政府支農(nóng)的實(shí)際能力已經(jīng)普遍弱化，這不僅妨礙了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的穩(wěn)定運(yùn)行。五是支農(nóng)資金項(xiàng)目管理模式落后，資金安排不科學(xué)。目前，支農(nóng)項(xiàng)目投資的隨意性和被動(dòng)性很強(qiáng)，投資也不科學(xué)、不合理。這種投資方式不能給農(nóng)民以穩(wěn)定的心態(tài)從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，造成很大投機(jī)心理，缺少長(zhǎng)期和長(zhǎng)遠(yuǎn)的心理準(zhǔn)備。目前，支農(nóng)資金項(xiàng)目管理基本上是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高度集中的模式，即投資、建設(shè)、管理、使用四位一體的管理方式，這種管理方式的弊端是使行政權(quán)力直接介入工程項(xiàng)目的實(shí)施，缺乏有效的監(jiān)督，致使部分項(xiàng)目施工單位采用高套單價(jià)、多計(jì)工程量、偷工減料以及夾帶未實(shí)施工程等手段虛報(bào)冒領(lǐng)工程款；工程建設(shè)單位缺少相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員和監(jiān)管機(jī)構(gòu)造成工程監(jiān)管不到位；以及工程監(jiān)理不作為或胡作為等，造成部分項(xiàng)目存在高估冒算，據(jù)對(duì)某市土地整理項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目工程高估冒算資金占工程概算達(dá)23%，使工程質(zhì)量得不到保證，造成資源極大浪費(fèi)，也易滋生腐敗現(xiàn)象。六是支農(nóng)項(xiàng)目資金監(jiān)管水平低下。首先是監(jiān)管職能缺位，我國(guó)支農(nóng)資金接受財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等部門的監(jiān)管，在實(shí)際工作中表現(xiàn)多頭監(jiān)管，責(zé)權(quán)劃分不明確，部門配合不協(xié)調(diào)，責(zé)任落實(shí)不到位的現(xiàn)象。支農(nóng)資金透明度低，缺乏完善的舉報(bào)系統(tǒng)，社會(huì)公眾輿論沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。其次是事前監(jiān)管嚴(yán)重缺乏，主要表現(xiàn)有對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)過程監(jiān)管、工程開工前執(zhí)行“招投標(biāo)、監(jiān)理、合同管理、項(xiàng)目法人制”情況的監(jiān)管、項(xiàng)目開工前對(duì)法人代表及項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)人員上崗資質(zhì)及業(yè)務(wù)情況的管理等事前監(jiān)督工作淡化、甚至缺位。有些支農(nóng)項(xiàng)目沒有按照基本建設(shè)管理程序（如財(cái)政部門負(fù)責(zé)的支農(nóng)項(xiàng)目）實(shí)行“四制”管理，即：項(xiàng)目法人制、工程招投標(biāo)制、項(xiàng)目監(jiān)理制、財(cái)務(wù)報(bào)帳制，以致出現(xiàn)擠占挪用項(xiàng)目資金、工程不能按計(jì)劃通過驗(yàn)收等問題。七是財(cái)政支農(nóng)資金效益有待提高。主要表現(xiàn)為：一是財(cái)政部門滯留支農(nóng)資金。有的單位將支農(nóng)資金列支后，轉(zhuǎn)入“暫存款”科目，于次年陸續(xù)撥付。還有的單位將預(yù)算列支的支農(nóng)資金轉(zhuǎn)入農(nóng)財(cái)部門，未及時(shí)撥付。二是農(nóng)口部門在管理和使用支農(nóng)資金時(shí)，輕視效益。有的農(nóng)口單位年底結(jié)余（包括往年結(jié)余）竟然占當(dāng)財(cái)政撥款的50％。三是缺乏科學(xué)論證盲目立項(xiàng)，造成支農(nóng)資金的浪費(fèi)損失。四是資金投向失準(zhǔn)，超出財(cái)政管理范圍，造成財(cái)政支農(nóng)資金的流失。有的主管部門將農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金投入下屬自負(fù)盈虧的獨(dú)立實(shí)體，導(dǎo)致支農(nóng)資金流人私人囊中。五是財(cái)政支農(nóng)資金投入分散，各農(nóng)口主管部門缺少拉動(dòng)地方農(nóng)業(yè)大發(fā)展的重點(diǎn)工程和龍頭產(chǎn)業(yè)，影響支農(nóng)資金整體效益的發(fā)揮，在一定程度上制約了政府對(duì)農(nóng)業(yè)投向的指導(dǎo)作用，不利于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的貫徹執(zhí)行。隨著我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的深入開展和一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺(tái)，各級(jí)政府對(duì)“三農(nóng)”的投入不斷增加，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收。但在支農(nóng)資金的管理和使用過程中，也暴露出一些問題，一定程度上影響了支農(nóng)資金的整體使用效益和政策效應(yīng)的發(fā)揮。在為新農(nóng)村建設(shè)提供“真金白銀”的同時(shí)，如何加強(qiáng)支農(nóng)資金管理，真正做到“管水到田”，切實(shí)提高財(cái)政支農(nóng)效益，是值得各級(jí)財(cái)政部門進(jìn)一步研究和加以改進(jìn)的大課題。一、財(cái)政支農(nóng)資金管理使用中存在的問題（一）預(yù)算投入少。從支農(nóng)資金的結(jié)構(gòu)和投入能力方面看，目前農(nóng)業(yè)投入中央財(cái)政仍是領(lǐng)頭羊，地方財(cái)政特別是基層財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入顯得“有心無力”。近些年來，縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)財(cái)政可以說是我國(guó)五級(jí)財(cái)政體系中最困難的兩級(jí)財(cái)政。尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，許多縣鄉(xiāng)財(cái)政更是捉襟見肘，運(yùn)作十分困難，用于解決工作人員工資，維持吃飯財(cái)政的現(xiàn)狀一時(shí)難以改變，地方農(nóng)業(yè)建設(shè)資金高度依賴上級(jí)政府，實(shí)際投入支農(nóng)的預(yù)算資金比例小。（二）管理部門多。以縣市為例，粗略統(tǒng)計(jì)下來，直接管理和分配支農(nóng)資金的有發(fā)改委、財(cái)政、科技、水務(wù)、林業(yè)、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、交通、民政等十多個(gè)農(nóng)口部門和涉農(nóng)單位。管理部門多必然造成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難，主要表現(xiàn)為項(xiàng)目申報(bào)各自為政，多頭申報(bào)；項(xiàng)目資金管理方式方法多樣，政出多門；計(jì)劃下達(dá)形式各異，既有發(fā)改委或財(cái)政直接下達(dá)的，也有發(fā)改委或財(cái)政先下達(dá)到行業(yè)主管部門，然后由行業(yè)主管部門下達(dá)到地方的，還有由發(fā)改委、財(cái)政與有關(guān)部門聯(lián)合下達(dá)的或由行業(yè)主管部門直接下達(dá)的。由于資金管理部門較多，各自為戰(zhàn)，缺乏溝通，管理層次和撥付環(huán)節(jié)煩瑣，導(dǎo)致支農(nóng)投資盲目投放、重復(fù)支持、資金到位難、辦事效率低等現(xiàn)象屢屢發(fā)生。（三）地方配套難。中央下達(dá)許多支農(nóng)投資項(xiàng)目，規(guī)定省、市、縣都要資金配套；省下達(dá)的支農(nóng)投資項(xiàng)目，也大部分規(guī)定市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)要資金配套。這種方法對(duì)調(diào)動(dòng)各級(jí)政府投資農(nóng)業(yè)的積極性、多方籌集資金增加農(nóng)業(yè)投資有積極的作用。但是，目前地方尤其是相當(dāng)部分市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，無法承受太多的資金配套要求。一些地方為爭(zhēng)取國(guó)家更多的投入搞配套空頭承諾、搞“釣魚”工程的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。項(xiàng)目開工后，上級(jí)的錢拿來用，本級(jí)的拿不出來，造成資金缺口大，許多建設(shè)項(xiàng)目成了“半拉子”工程。（四）資金使用散。由于“資”出多門，“條條”管理，支農(nóng)投資安排時(shí)往往發(fā)生撒“胡椒面”現(xiàn)象，顧及方方面面。此外，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人支配使用的隨意性大，搞“人情項(xiàng)目”、“關(guān)系項(xiàng)目”。造成支農(nóng)資金使用分散，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目點(diǎn)多面廣，單個(gè)項(xiàng)目投資額小。如一個(gè)需投資幾十萬元的項(xiàng)目只安排三、五萬元甚至一、二萬元，根本無法完成該項(xiàng)目建設(shè)，也極易導(dǎo)致“豆腐渣”工程。農(nóng)業(yè)資金的整體效益得不到應(yīng)有的發(fā)揮。（五）投資效益低。由于管理部門多，各部門之間存在職能交叉重疊的現(xiàn)象，致使同一類型支農(nóng)項(xiàng)目存在多個(gè)部門重復(fù)立項(xiàng)、交叉投入的情況，如農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目在農(nóng)業(yè)開發(fā)和水利兩個(gè)部門存在重復(fù)；水土保持項(xiàng)目在水利、林業(yè)兩個(gè)部門均有安排；扶貧開發(fā)中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目在農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、以工代賑及公路建設(shè)項(xiàng)目有相同的建設(shè)內(nèi)容等等。給政府支農(nóng)投資造成了極大的浪費(fèi)，給資金和項(xiàng)目管理帶來了很大的困難，資金使用效益也必然大打折扣。（六）監(jiān)督力度弱。重項(xiàng)目輕管理的現(xiàn)象還不同程度存在，支農(nóng)資金監(jiān)督檢查力度不夠，資金在使用過程中，被截留、擠占、挪用的現(xiàn)象較多。國(guó)家審計(jì)署在 2004年6月發(fā)布2號(hào)審計(jì)公告，對(duì)全國(guó)50個(gè)縣2001年2002年財(cái)政支農(nóng)資金的投入、管理、使用情況進(jìn)行審計(jì)調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)部分地