【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 46%，比改革之初提高了6個(gè)百分點(diǎn)(李莉莉，2009)。就筆者所在市的農(nóng)村合作銀行（2005年12月改制）情況來(lái)看，截止到2008年12月末，全行各項(xiàng)存款余額631505萬(wàn)元，較2005年末增加231920萬(wàn)元，增長(zhǎng)58%；各項(xiàng)貸款余額481058萬(wàn)元，較2005年末增加157620萬(wàn)元，%。%，%。應(yīng)該說(shuō)，此輪農(nóng)村信用社試點(diǎn)改革方案較過(guò)去的改革相比確實(shí)取得了很多重大的突破，但在實(shí)施過(guò)程中還存在一系列的問題，需要分析解決。一、農(nóng)村信用社股份制改革中存在的問題改革的目標(biāo)不明確《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》指出：深化農(nóng)村信用社改革應(yīng)遵循的原則，一是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，促進(jìn)信用社法人治理結(jié)構(gòu)的完善和經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換，使信用社真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自我約束、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體；二是按照為“三農(nóng)”服務(wù)的經(jīng)營(yíng)方向，信用社必須堅(jiān)持立足社區(qū)，扎根農(nóng)村，堅(jiān)持為“三農(nóng)”服務(wù)的經(jīng)營(yíng)方向，其信貸資金大部分要用于支持本地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。這樣,一方面要求農(nóng)村信用社按市場(chǎng)化運(yùn)作，改變過(guò)去受政府干預(yù)過(guò)多，沒有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，內(nèi)部人和外部人控制的局面，真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，逐步發(fā)展成1為獨(dú)立于政府的，自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體（這是經(jīng)營(yíng)目標(biāo)）；另一方面又要求農(nóng)村信用社按照國(guó)家政策操作實(shí)施，將農(nóng)村信用社作為政策工具，來(lái)解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的資金匱乏問題，使農(nóng)村信用社真正成為農(nóng)村金融的主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶，更好地保障“三農(nóng)”的資金需求，改變其越來(lái)越嚴(yán)重的“離農(nóng)”傾向（這是政策目標(biāo)）。農(nóng)村信用社改革的目標(biāo)混亂，甚至相互排斥，無(wú)疑會(huì)增加農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)利潤(rùn)最大化的約束條件，損害金融機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和效率，也為政府直接干預(yù)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行提供了依據(jù)（劉民權(quán)、徐忠等，2004）。法人治理結(jié)構(gòu)依然不完善本次農(nóng)信社股份制改革的重點(diǎn)之一是完善法人治理結(jié)構(gòu)，但在具體的改革措施中卻缺乏對(duì)產(chǎn)權(quán)和法人治理的相關(guān)規(guī)定，使得當(dāng)前的農(nóng)信社試點(diǎn)改革只是換了個(gè)皮囊，而內(nèi)部的組織管理體系并未發(fā)生根本變化”（韓俊、程郁，2004）。人員還是原班人馬，社員大會(huì)以及各項(xiàng)選舉只不過(guò)是走走過(guò)場(chǎng)，作為一級(jí)法人的縣聯(lián)社仍然是對(duì)省聯(lián)社負(fù)責(zé)而不是對(duì)股東和社員負(fù)責(zé)，社員的民主權(quán)利并未真正得到保障。另外，從本次試點(diǎn)改革方案規(guī)定的股權(quán)結(jié)構(gòu)來(lái)看，股權(quán)分散，小的股東得不到更多的利益不愿行使監(jiān)督權(quán)，存在“搭便車”現(xiàn)象，必然導(dǎo)致“內(nèi)部人控制”。再就是由于省聯(lián)社的行政職能，削弱了農(nóng)村信用社股份制改革中通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)建立起來(lái)的治理機(jī)制作用的有效發(fā)揮，必然導(dǎo)致“外部人控制”。股權(quán)改革不夠徹底農(nóng)村信用社在股權(quán)改革中增加了法人和其他自然人股，股權(quán)相對(duì)集中了很多，新設(shè)的投資股不能退股，有內(nèi)外股東比率和單股額度限制，這有利于產(chǎn)權(quán)制度的明晰。但從實(shí)際運(yùn)行的情況來(lái)看，股權(quán)改革仍然做得不夠徹底，農(nóng)村信用社改革方案中規(guī)定：?jiǎn)蝹€(gè)自然人股東持股額不得超過(guò)股本總額的5‰，單個(gè)法人及其關(guān)聯(lián)企業(yè)持股總和不得超過(guò)總股份的10%，持股比例超過(guò)5%的，應(yīng)報(bào)當(dāng)?shù)劂y行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審批。過(guò)低的股權(quán)比例使管理層注重銀行的短期利益，而輕視銀行的長(zhǎng)期發(fā)展。另一方面，股本金的穩(wěn)定性較差，資格股所占比例太大，而投資股所占比例太小，產(chǎn)權(quán)的明晰性依然不清。股權(quán)改革蘊(yùn)藏著巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)剩余索取權(quán)和控制權(quán)應(yīng)當(dāng)盡可能對(duì)應(yīng)，即擁有剩余索取權(quán)和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的人應(yīng)當(dāng)擁有控制權(quán)或者擁有控制權(quán)的人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。而基層農(nóng)村商業(yè)（合作）銀行管理層個(gè)人最高只占全部股金的5‰，在民主管理不健全和外部監(jiān)督不到位的情況下，擁有5‰股份的大股東極有可能控制整個(gè)銀行，如果外部監(jiān)督稍微松懈，那么就有可能發(fā)生難以估量的損失。省聯(lián)社定位不明確，基層農(nóng)村商業(yè)（合作）銀行經(jīng)營(yíng)自主權(quán)仍然不夠本輪改革，中央政府把對(duì)農(nóng)村信用社的管理交由地方政府負(fù)責(zé)，并成立省級(jí)聯(lián)社或其它形式的省級(jí)管理機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)對(duì)轄內(nèi)信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能?！掇r(nóng)村信用社省聯(lián)合社治理暫行規(guī)定》規(guī)定，省聯(lián)社是具有獨(dú)立企業(yè)法人資格的地方性金融機(jī)構(gòu)。實(shí)際操作中，全國(guó)29個(gè)試點(diǎn)改革的省（市，自治區(qū)）均毫無(wú)例外的成立了省聯(lián)社。省聯(lián)社的理事長(zhǎng)、副理事長(zhǎng)、主任、副主任等主要高管人員是由省政府按照廳級(jí)和副廳級(jí)的選拔程序產(chǎn)生，合作銀行的董事長(zhǎng)、行長(zhǎng)都是由省聯(lián)社統(tǒng)一任命，即使是大股東也完全沒有決定行領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力。同時(shí)，在貸款方面，省聯(lián)社有咨詢委員會(huì)，具有對(duì)基層貸款的否決權(quán)，基層同意的貸款，超過(guò)一定額度，必須由咨詢委員會(huì)審核。對(duì)基層農(nóng)村商業(yè)（合作）銀行提報(bào)的大額貸款，否決率較高，接近30%。省聯(lián)社這種兼有行政職能和企業(yè)職能的身份，使得省聯(lián)社在管理和監(jiān)督下級(jí)信用社時(shí)存在諸多問題。另外，基層農(nóng)村商業(yè)（合作）銀行為取得地方政府的政策支持，為在金融同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中能贏得更多的發(fā)展機(jī)遇不得不屈從于地方政府的行政干預(yù)。省聯(lián)社的行政強(qiáng)勢(shì)和地方政府的行政干預(yù)致使基層農(nóng)村商業(yè)（合作）銀行成為名義上的獨(dú)立法人，基層農(nóng)村商業(yè)（合作）銀行的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)大打折扣。股東代表大會(huì)難以發(fā)揮作用股東代表大會(huì)應(yīng)該是農(nóng)村商業(yè)（合作）銀行實(shí)行民主管理的基本形式，是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。而實(shí)際上，股東大會(huì)在內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理和重大決策事務(wù)中基本上沒有話語(yǔ)權(quán), 很多時(shí)候只是按規(guī)定走過(guò)場(chǎng)，尤其是股東代表大會(huì)常常由董事會(huì)主持召開，按這一程序，自己主持召開會(huì)議選舉自己，選舉產(chǎn)生監(jiān)督自己的機(jī)構(gòu)，審議自己的工作報(bào)告，難以發(fā)揮股東代表大會(huì)的決策職能和監(jiān)督職能。監(jiān)事會(huì)職能作用脆弱監(jiān)事會(huì)盡管規(guī)定了相應(yīng)的議事規(guī)則和職權(quán)，但由于沒有具體的操作指引，加上外部監(jiān)事不具備相應(yīng)的專業(yè)職稱或從業(yè)經(jīng)歷，對(duì)銀行的業(yè)務(wù)及政策法規(guī)普遍不熟悉。難以對(duì)銀行內(nèi)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)活動(dòng)和管理等情況進(jìn)行有效監(jiān)督，監(jiān)事會(huì)形成虛設(shè)，有名無(wú)實(shí)。二、農(nóng)村信用社股份制改革的對(duì)策與建議改善信用社股份制改革的外部制度環(huán)境政府在制定法律、出臺(tái)政策時(shí)，應(yīng)明確農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展方向，尊重農(nóng)村信用社的市場(chǎng)主體地位，為信用社股份制改革營(yíng)造良好的外部環(huán)境。如應(yīng)盡快出臺(tái)《合作銀行法》等法律、法規(guī)，為農(nóng)村信用社的股份制改革提供法律保障；加強(qiáng)和規(guī)范監(jiān)管體系建設(shè)，形成金融監(jiān)管當(dāng)局的金融監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會(huì)縱向約束、金融機(jī)構(gòu)自我監(jiān)管以及逐步加強(qiáng)市場(chǎng)約束的四級(jí)監(jiān)管體制。明晰產(chǎn)權(quán)制度，規(guī)范治理結(jié)構(gòu)一是科學(xué)設(shè)置股權(quán)結(jié)構(gòu)。堅(jiān)持股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化和投資主體多元化的原則，充分吸收多種資本入股，合理安排股權(quán)結(jié)構(gòu)，既要使股權(quán)相對(duì)集中，又要防止股權(quán)過(guò)分集中，使少數(shù)人控制決策層。二是引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，所謂戰(zhàn)略投資者，是指原則上在5年內(nèi)不轉(zhuǎn)讓所持財(cái)務(wù)公司股份的、具有豐富行業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的投資者。引入戰(zhàn)略投資者，不僅可以改善農(nóng)村信用社的股權(quán)結(jié)構(gòu)，補(bǔ)充農(nóng)村信用社的資本金，完善法人治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，解決農(nóng)信社外部監(jiān)督不力的問題，而且可以引進(jìn)現(xiàn)代金融管理人才、先進(jìn)的管理理念和管理技術(shù)、科學(xué)的經(jīng)營(yíng)方式和商業(yè)模式。三是重視對(duì)董事和經(jīng)營(yíng)管理人員的激勵(lì)和約束，設(shè)計(jì)多元化、激勵(lì)性的報(bào)酬制度，來(lái)調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)管理者的積極性，從根本上保證經(jīng)營(yíng)機(jī)制的切實(shí)轉(zhuǎn)換。三是大力培養(yǎng)股東的權(quán)責(zé)意識(shí)，發(fā)揮股東大會(huì)在法人治理中作為權(quán)力機(jī)構(gòu)的作用，行使對(duì)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。通過(guò)科學(xué)設(shè)置股權(quán)、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者和建立相應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制，徹底改變農(nóng)村信用社“產(chǎn)權(quán)明晰卻沒有真正的所有者，法人治理十分脆弱”的怪現(xiàn)象。實(shí)施有效監(jiān)管一是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。采取切實(shí)有效措施，提高農(nóng)村商業(yè)（合作）銀行的信用風(fēng)險(xiǎn)管理和控制能力，尤其是在信用風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)價(jià)控制、管理水平等方面要達(dá)到其他股份制銀行的管理水平。二是加強(qiáng)資本的監(jiān)管。積極引導(dǎo)農(nóng)村商業(yè)（合作）銀行重視資本的補(bǔ)充，督促其建立有效的補(bǔ)充資本金機(jī)制。三是建立和完善信息披露制度。建立管理層向董事、監(jiān)事定期和不定期報(bào)告的制度，使董事、監(jiān)事能及時(shí)獲得相關(guān)信息來(lái)監(jiān)控銀行的運(yùn)行狀況。信息報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)重點(diǎn)包括銀行的經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)狀況、資產(chǎn)質(zhì)量情況、呆賬準(zhǔn)備金的提取及呆賬核銷情況、資本充足率與風(fēng)險(xiǎn)管理狀況、內(nèi)部控制狀況等方面，以及對(duì)銀行的流動(dòng)性、安全性和盈利性產(chǎn)生影響的重大事項(xiàng)。在建立內(nèi)部信息報(bào)告制度的同時(shí)，也要規(guī)范并強(qiáng)化商業(yè)銀行的對(duì)外信息披露，提高信息披露的透明度，以滿足不同利益相關(guān)者的信急需求。建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制（1）建立存款保險(xiǎn)制度。所謂存款保險(xiǎn)制度,是指國(guó)家為保護(hù)存款人的利益和維護(hù)金融秩序的穩(wěn)定，通過(guò)法律