6我國土地管理制度反思及重建(編輯修改稿)
2024-09-25 19:37 本頁面
【文章內容簡介】 011年，（），%、%（%）。2665名責任人受到黨紀、政紀處分，其中，1416名責任人受到黨紀處分，1149名責任人受到政紀處分，140名責任人被追究刑事責任?！盿實踐表明，僅僅寄希望于政黨紀律、黨員意志、領導人決心和“嚴”字當頭的管理制度，無法從根本上解決中國土地管理制度中存在的問題。如果希望在失序和混亂中找到秩序與和諧，就必須從源頭上重新審視中央政府的土地管理目標、中央與地方關系、地方政府的利益沖動等問題。 通過建立一系列嚴格的土地管理制度，中央政府希望達到以下幾個目標：（1）保有一定數(shù)量的耕地，確保國家的糧食安全；（2）增加建設用地，促進經濟平穩(wěn)較快發(fā)展，推進中國的城市化和工業(yè)化；（3）完善國有土地有償出讓制度，增加國有土地收益；（4）保護其他土地權利人（比如鄉(xiāng)村農民和城市居民）的利益，防止地方政府過分剝奪公民的土地權利。然而，這里的問題在于，上述管理目標并沒有完全固定或者穩(wěn)定的位階排序，選擇何種目標進行強調往往取決于中央政府對于當時國內外政治、經濟和社會形勢的判斷。當?shù)胤矫癖娍棺h強烈時，它傾向于強調社會穩(wěn)定的重要性，要求地方政府進行房地產征收時必須保障民眾的生活水平不降低；當國際金融危機到來時，它要求地方政府保障建設項目的用地需求，以防止經濟增長速度的下滑；而當談到中國的社會發(fā)展時，它總是將不斷提高的城市化率作為重要的指標之一。更為糟糕的是，這些目標之間并不完全和諧統(tǒng)一，而且經常沖突矛盾，比如耕地保護與城市化之間的沖突就很明顯，公民土地權利的保護與維護國有土地對土地一級市場的壟斷之間也往往難以協(xié)調。 雖然中央政府下達的相互沖突的命令或者任務可能會讓地方政府左右為難，但這也意味著現(xiàn)行的制度存在著很大的漏洞。地方政府總是能夠利用自身的資源（制度或者策略）將這些漏洞或缺陷迅速轉化為“武器”，從而既不觸犯中央的底線，又可以實現(xiàn)自己的目標。具體包括以下幾個方面：（1）城市總體規(guī)劃是地方政府（特別是城市政府）最重要的“武器”。由于城市總體規(guī)劃的編制權歸各城市政府所有，所以許多地方政府總是強調“規(guī)劃先行”的重要性，利用地方國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃和城市總體規(guī)劃來松動國家土地利用總體規(guī)劃對地方的束縛。比如，地方政府首先會提出許多更高的發(fā)展目標——gdp在未來20年內持續(xù)15%或者更高的增長，%—2%，城市人口要達到某個百萬甚至千萬級等；然后，根據(jù)這些預測性的經濟和社會發(fā)展指標，做出大手筆的超前城市總體規(guī)劃，擴大城市的規(guī)模或者重新規(guī)劃一個或若干個新的XX縣區(qū)；最后將城市規(guī)劃區(qū)內的集體土地征收為國有或者無償國有化，用于城市的發(fā)展。（2）2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》后，市、縣政府很快就發(fā)現(xiàn)“鄉(xiāng)村規(guī)劃權”也是實現(xiàn)自身目標的工具。依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，縣級以上地方人民政府可以根據(jù)本地農村經濟社會發(fā)展水平，按照因地制宜、切實可行的原則，確定應當制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的區(qū)域。雖然該法要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃應當從農村實際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農村特色b，但是在發(fā)展經濟，增加財政收入的刺激下，各級地方政府以建設新農村、城鄉(xiāng)一體化、或者統(tǒng)籌城
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