6我國(guó)土地管理制度反思及重建(編輯修改稿)
2025-09-25 19:37 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 011年，（），%、%（%）。2665名責(zé)任人受到黨紀(jì)、政紀(jì)處分，其中，1416名責(zé)任人受到黨紀(jì)處分，1149名責(zé)任人受到政紀(jì)處分，140名責(zé)任人被追究刑事責(zé)任?！盿實(shí)踐表明，僅僅寄希望于政黨紀(jì)律、黨員意志、領(lǐng)導(dǎo)人決心和“嚴(yán)”字當(dāng)頭的管理制度，無(wú)法從根本上解決中國(guó)土地管理制度中存在的問(wèn)題。如果希望在失序和混亂中找到秩序與和諧，就必須從源頭上重新審視中央政府的土地管理目標(biāo)、中央與地方關(guān)系、地方政府的利益沖動(dòng)等問(wèn)題。 通過(guò)建立一系列嚴(yán)格的土地管理制度，中央政府希望達(dá)到以下幾個(gè)目標(biāo)：（1）保有一定數(shù)量的耕地，確保國(guó)家的糧食安全；（2）增加建設(shè)用地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，推進(jìn)中國(guó)的城市化和工業(yè)化；（3）完善國(guó)有土地有償出讓制度，增加國(guó)有土地收益；（4）保護(hù)其他土地權(quán)利人（比如鄉(xiāng)村農(nóng)民和城市居民）的利益，防止地方政府過(guò)分剝奪公民的土地權(quán)利。然而，這里的問(wèn)題在于，上述管理目標(biāo)并沒(méi)有完全固定或者穩(wěn)定的位階排序，選擇何種目標(biāo)進(jìn)行強(qiáng)調(diào)往往取決于中央政府對(duì)于當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)的判斷。當(dāng)?shù)胤矫癖娍棺h強(qiáng)烈時(shí)，它傾向于強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定的重要性，要求地方政府進(jìn)行房地產(chǎn)征收時(shí)必須保障民眾的生活水平不降低；當(dāng)國(guó)際金融危機(jī)到來(lái)時(shí)，它要求地方政府保障建設(shè)項(xiàng)目的用地需求，以防止經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的下滑；而當(dāng)談到中國(guó)的社會(huì)發(fā)展時(shí)，它總是將不斷提高的城市化率作為重要的指標(biāo)之一。更為糟糕的是，這些目標(biāo)之間并不完全和諧統(tǒng)一，而且經(jīng)常沖突矛盾，比如耕地保護(hù)與城市化之間的沖突就很明顯，公民土地權(quán)利的保護(hù)與維護(hù)國(guó)有土地對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷之間也往往難以協(xié)調(diào)。 雖然中央政府下達(dá)的相互沖突的命令或者任務(wù)可能會(huì)讓地方政府左右為難，但這也意味著現(xiàn)行的制度存在著很大的漏洞。地方政府總是能夠利用自身的資源（制度或者策略）將這些漏洞或缺陷迅速轉(zhuǎn)化為“武器”，從而既不觸犯中央的底線，又可以實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。具體包括以下幾個(gè)方面：（1）城市總體規(guī)劃是地方政府（特別是城市政府）最重要的“武器”。由于城市總體規(guī)劃的編制權(quán)歸各城市政府所有，所以許多地方政府總是強(qiáng)調(diào)“規(guī)劃先行”的重要性，利用地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和城市總體規(guī)劃來(lái)松動(dòng)國(guó)家土地利用總體規(guī)劃對(duì)地方的束縛。比如，地方政府首先會(huì)提出許多更高的發(fā)展目標(biāo)——gdp在未來(lái)20年內(nèi)持續(xù)15%或者更高的增長(zhǎng)，%—2%，城市人口要達(dá)到某個(gè)百萬(wàn)甚至千萬(wàn)級(jí)等；然后，根據(jù)這些預(yù)測(cè)性的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，做出大手筆的超前城市總體規(guī)劃，擴(kuò)大城市的規(guī)?；蛘咧匦乱?guī)劃一個(gè)或若干個(gè)新的XX縣區(qū)；最后將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地征收為國(guó)有或者無(wú)償國(guó)有化，用于城市的發(fā)展。（2）2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》后，市、縣政府很快就發(fā)現(xiàn)“鄉(xiāng)村規(guī)劃?rùn)?quán)”也是實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的工具。依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府可以根據(jù)本地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，按照因地制宜、切實(shí)可行的原則，確定應(yīng)當(dāng)制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的區(qū)域。雖然該法要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色b，但是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入的刺激下，各級(jí)地方政府以建設(shè)新農(nóng)村、城鄉(xiāng)一體化、或者統(tǒng)籌城
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