6土地使用權行政法的發(fā)展(編輯修改稿)
2024-09-25 18:04 本頁面
【文章內容簡介】 等，雙方應遵循平等、自愿、有償的原則。[6]因此，無論從形式還是實質看，土地使用權出讓都是一種民事法律行為。這里應該注意的問題是，土地使用權出讓行為是民法中的物權行為還是債權行為，或者說土地使用權出讓合同是物權合同還是債權合同在學術界頗有爭議，本文并不準備對此問題進行評論。 民事法律行為說是與行政行為說和經濟法律行為截然相反的一種觀點，相對于行政行為說和經濟法律行為說中土地資源的利用依賴于權力配置，民事法律行為說更加信賴權利手段對土地資源配置的優(yōu)化和土地效益最大化的實現。該學說認識到了國家的雙重角色的分離和權利本位思想在中國的興起，認識到了我國土地法的發(fā)展趨勢，已成為當今法學理論界之通說。 三、土地使用權出讓是一種（民事）法律行為 （一）從主體優(yōu)位到目的優(yōu)位判斷法律行為性質的標準。 根據一般法理，我們在判斷法律行為的性質時，通常是看此法律行為的主體是符合民事法律行為、經濟法律行為還是行政行為，這即是判斷法律行為性質的主體標準。因為在通常情況下，不同主體實施的行為的性質差別顯而易見，所以主體標準成了判斷法律行為性質的主要的基礎性標準。如自然人之間的借貸行為是典型的民事法律行為，國家財政機關實行的財政補貼行為是經濟法律行為，而一般的國家行政機關，如公安部門實施的治安管理行為則屬行政行為。在很長一段時間里，主體標準在判斷法律行為性質乃至一個法律部門的性質和地位方面一直處于統(tǒng)治地位。但隨著法律部門的細化和法律行為的復雜化，再加上我國國有經濟大規(guī)模存在的特殊國情，主體標準已難以迎合對法律部門和法律行為進行精確劃分的要求，主體標準的優(yōu)越地位正在逐漸讓位于目的標準，即通過對法律部門的立法宗旨（目的）以及法律行為的目的進行分析來確定該法律部門和法律行為的性質。但是，我們應該注意的是，判斷法律行為性質的目的標準的優(yōu)先適用并非意味著完全否認主體標準，而是指在作為基礎的主體標準與目的標準發(fā)生沖突時，才優(yōu)先適用目的標準。例如，政府購買辦公用品和政府進行政策性采購以調控整個社會經濟這兩種政府行為；如果單純依靠主體標準是很難區(qū)分這兩種行為的性質，甚至會出現誤導性判斷。但是如果適用目的標準進行判斷，我們就會很容易地將二者區(qū)分開來。盡管這兩種行為都是國家政府購買行為。但前者政府購買的目的，是用于維護政府機構的正常運轉，本質上是一種私利目的，因此是一種民事法律行為；而后者政府購買的目的則是為了行使對整個社會經濟結構進行調控的職權，以促進其優(yōu)化并為經濟健康發(fā)展創(chuàng)造條件，顯屬公益目的，所以應為經濟法律行為。 （二）土地使用權出讓的目的決定了出讓行為的性質是民事法律行為。 在土地使用權出讓行為中就出現了主體標準與目的標準的沖突，因此要判斷土地使用權出讓行為的法律性質，就必須認清土地使用權出讓的目的。 如前所述，不同學說對土地使用權出讓的目的有不同的認識。行政行為說認為，土地使用權出讓的目的是，有效控制地源和二級市場，以實現國家的土地政策，達到促進整個房地產業(yè)發(fā)展的目的。[7]經濟法律行為說認為，國家出讓土地使用權的真正的目的不在于收取出讓金，而是通過一定的市場形式配置土地資源，從而引導實現既定的宏觀經濟目標。[8]此外，盡管民事法律行為說已成為當今法學界之通說，但鮮有學者從土地使用權出讓目的的角度來論述出讓行為性質的，這不能不說是一大缺憾。而在我國，由于在公有制條件下，國家雖然是土地所有人，但國家不可能以所有人的身份使用全部國有土地。絕大部分國有土地都是由非所有人的公民、法人來使用的。過去，國家按土地使用轉移給公民、法人的手段是行政劃撥，其特點是不把土地使用權當作財產看待，而且國家劃撥土地是居高臨下式的，即只有國家有決定權，而公民、法人只有消極的等待批準，沒有任何積極的權利。劃撥土地實用權也是無償的，而且一撥定終身，公民法只能享有該權利，而不得將權利轉移給他人。顯然，以行政劃方式撥轉移土地使用權，不符合市場經濟條件下的土地性質和土地使用
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