6土地使用權(quán)行政法的發(fā)展(編輯修改稿)
2025-09-25 18:04 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 等，雙方應(yīng)遵循平等、自愿、有償?shù)脑瓌t。[6]因此，無論從形式還是實質(zhì)看，土地使用權(quán)出讓都是一種民事法律行為。這里應(yīng)該注意的問題是，土地使用權(quán)出讓行為是民法中的物權(quán)行為還是債權(quán)行為，或者說土地使用權(quán)出讓合同是物權(quán)合同還是債權(quán)合同在學術(shù)界頗有爭議，本文并不準備對此問題進行評論。 民事法律行為說是與行政行為說和經(jīng)濟法律行為截然相反的一種觀點，相對于行政行為說和經(jīng)濟法律行為說中土地資源的利用依賴于權(quán)力配置，民事法律行為說更加信賴權(quán)利手段對土地資源配置的優(yōu)化和土地效益最大化的實現(xiàn)。該學說認識到了國家的雙重角色的分離和權(quán)利本位思想在中國的興起，認識到了我國土地法的發(fā)展趨勢，已成為當今法學理論界之通說。 三、土地使用權(quán)出讓是一種（民事）法律行為 （一）從主體優(yōu)位到目的優(yōu)位判斷法律行為性質(zhì)的標準。 根據(jù)一般法理，我們在判斷法律行為的性質(zhì)時，通常是看此法律行為的主體是符合民事法律行為、經(jīng)濟法律行為還是行政行為，這即是判斷法律行為性質(zhì)的主體標準。因為在通常情況下，不同主體實施的行為的性質(zhì)差別顯而易見，所以主體標準成了判斷法律行為性質(zhì)的主要的基礎(chǔ)性標準。如自然人之間的借貸行為是典型的民事法律行為，國家財政機關(guān)實行的財政補貼行為是經(jīng)濟法律行為，而一般的國家行政機關(guān)，如公安部門實施的治安管理行為則屬行政行為。在很長一段時間里，主體標準在判斷法律行為性質(zhì)乃至一個法律部門的性質(zhì)和地位方面一直處于統(tǒng)治地位。但隨著法律部門的細化和法律行為的復雜化，再加上我國國有經(jīng)濟大規(guī)模存在的特殊國情，主體標準已難以迎合對法律部門和法律行為進行精確劃分的要求，主體標準的優(yōu)越地位正在逐漸讓位于目的標準，即通過對法律部門的立法宗旨（目的）以及法律行為的目的進行分析來確定該法律部門和法律行為的性質(zhì)。但是，我們應(yīng)該注意的是，判斷法律行為性質(zhì)的目的標準的優(yōu)先適用并非意味著完全否認主體標準，而是指在作為基礎(chǔ)的主體標準與目的標準發(fā)生沖突時，才優(yōu)先適用目的標準。例如，政府購買辦公用品和政府進行政策性采購以調(diào)控整個社會經(jīng)濟這兩種政府行為；如果單純依靠主體標準是很難區(qū)分這兩種行為的性質(zhì)，甚至會出現(xiàn)誤導性判斷。但是如果適用目的標準進行判斷，我們就會很容易地將二者區(qū)分開來。盡管這兩種行為都是國家政府購買行為。但前者政府購買的目的，是用于維護政府機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，本質(zhì)上是一種私利目的，因此是一種民事法律行為；而后者政府購買的目的則是為了行使對整個社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行調(diào)控的職權(quán)，以促進其優(yōu)化并為經(jīng)濟健康發(fā)展創(chuàng)造條件，顯屬公益目的，所以應(yīng)為經(jīng)濟法律行為。 （二）土地使用權(quán)出讓的目的決定了出讓行為的性質(zhì)是民事法律行為。 在土地使用權(quán)出讓行為中就出現(xiàn)了主體標準與目的標準的沖突，因此要判斷土地使用權(quán)出讓行為的法律性質(zhì)，就必須認清土地使用權(quán)出讓的目的。 如前所述，不同學說對土地使用權(quán)出讓的目的有不同的認識。行政行為說認為，土地使用權(quán)出讓的目的是，有效控制地源和二級市場，以實現(xiàn)國家的土地政策，達到促進整個房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。[7]經(jīng)濟法律行為說認為，國家出讓土地使用權(quán)的真正的目的不在于收取出讓金，而是通過一定的市場形式配置土地資源，從而引導實現(xiàn)既定的宏觀經(jīng)濟目標。[8]此外，盡管民事法律行為說已成為當今法學界之通說，但鮮有學者從土地使用權(quán)出讓目的的角度來論述出讓行為性質(zhì)的，這不能不說是一大缺憾。而在我國，由于在公有制條件下，國家雖然是土地所有人，但國家不可能以所有人的身份使用全部國有土地。絕大部分國有土地都是由非所有人的公民、法人來使用的。過去，國家按土地使用轉(zhuǎn)移給公民、法人的手段是行政劃撥，其特點是不把土地使用權(quán)當作財產(chǎn)看待，而且國家劃撥土地是居高臨下式的，即只有國家有決定權(quán)，而公民、法人只有消極的等待批準，沒有任何積極的權(quán)利。劃撥土地實用權(quán)也是無償?shù)?，而且一撥定終身，公民法只能享有該權(quán)利，而不得將權(quán)利轉(zhuǎn)移給他人。顯然，以行政劃方式撥轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)，不符合市場經(jīng)濟條件下的土地性質(zhì)和土地使用
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