6鄉(xiāng)村市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)權(quán)制度(編輯修改稿)
2025-09-15 20:21 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 ，理論上無(wú)需通過(guò)國(guó)家各級(jí)政府作為代理人。 但是，《土地管理法》第二條又規(guī)定， “ 任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓 ” 。這句話暗藏玄機(jī)在于，土地（所有權(quán)）不得買賣和轉(zhuǎn)讓，國(guó)有土地固然不準(zhǔn)，集體土地亦然。表面上看，這種規(guī)定就算不合理，似乎還公平，其實(shí)不然。國(guó)有土地實(shí)行使用權(quán)與所有權(quán)分離以后，其使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)，已經(jīng)使得所有權(quán)高度抽象化乃至在相當(dāng)?shù)某潭壬蠜](méi)有交易的必要了，如果要出售國(guó)有土地（所有權(quán)），那除非賣給外國(guó)，如沙俄將阿拉斯加賣給美國(guó)，顯然這是另外一回事了。而集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓還有種種限制，如 該法第六十三條， “ 農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè) ” ，還有其他種種以 “ 耕地保護(hù) ”為由的措施也嚴(yán)重限制了集體土地的使用權(quán)及其流轉(zhuǎn) [ ]。這樣的集體土地，其產(chǎn)權(quán)大可質(zhì)疑。產(chǎn)權(quán)是一個(gè)集合，是一系列權(quán)利束，在動(dòng)態(tài)中體現(xiàn)自身的存在。從根本上說(shuō)，不能交易或交易受限的產(chǎn)權(quán)，只會(huì)使當(dāng)事人坐失本來(lái)可得的市場(chǎng)剩余，因而并不是完全的產(chǎn)權(quán)，更難轉(zhuǎn)化為資本 [ ]。 與《土地管理法》第二條遙相呼應(yīng)，該法第四十三條規(guī)定： 第 9 頁(yè) 共 18 頁(yè) “ 任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用 國(guó)有土地 ” ，所指的 “ 國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地 ” 。這句話也是貌似有理，實(shí)際的潛臺(tái)詞仍然是農(nóng)村 “ 集體土地 ” 不能直接進(jìn)入市場(chǎng)，但是隱含規(guī)定，可先 “ 收歸國(guó)有 ” ，然后再行出讓。那么如何收歸國(guó)有呢，《土地管理法》第二條已經(jīng)聲稱 “ 國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用 ” ，這當(dāng)然無(wú)可非議，但是問(wèn)題在于，在國(guó)家與 “ 農(nóng)民集體 ” 的土地關(guān)系上，這部法律根本排除了征用以外其他途徑。現(xiàn)實(shí)中更經(jīng)常采用的是這句話的 “ 逆命題 ” ：只要征用集體土地，那當(dāng)然是國(guó)家為了公共利益的需要。[ ] 真正的公共需要固然也有，畢竟少有，大量存在的是商業(yè)化開(kāi)發(fā)。而征用是一種強(qiáng)制關(guān)系 [ ]，其補(bǔ)償不僅有限，更重要的是，從根本上說(shuō)，征用補(bǔ)償?shù)臎Q定缺乏市場(chǎng)基礎(chǔ)，全無(wú)討價(jià)還價(jià)的余地，因而不可能合乎經(jīng)濟(jì)效率。如《土地管理法》第四十七條規(guī)定， “ 征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償 ” ，這也不符合最起碼的經(jīng)濟(jì)常理，即，資產(chǎn)的價(jià)值取決于其未來(lái)收益的折現(xiàn)，而非歷史成本或曾經(jīng)的用途。實(shí)際上，該法的補(bǔ)償規(guī)定的主旨是限制性的，如耕地補(bǔ)償大致按 “ 年產(chǎn)值 ” 的倍數(shù)，嚴(yán)格規(guī)定了最高限額。盡管該 第 10 頁(yè) 共 18 頁(yè) 法第四十八條規(guī) 定， “ 征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn) ” ，可是這樣的 “ 意見(jiàn) ” 提不提、聽(tīng)不聽(tīng)，事已至此，有何必要。至于征用后出讓的價(jià)格，必然提供了另外一個(gè) “ 尋租空間 ” ，吸引官商勾結(jié)，即便如此，往往也要大為暴漲，這前后的差價(jià)，就被憑空拿走了。這對(duì)于農(nóng)民是極大的不公，使之不僅無(wú)法分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地價(jià)升值的成果，可能連基本的生計(jì)都成了問(wèn)題。 《土地管理法》的上述規(guī)定，其初衷大約是，出于 “ 國(guó)家財(cái)力 ” 的考慮，盡可能控制工業(yè)和城市擴(kuò)張中的用地成本，因而不惜片面犧牲農(nóng)民的 利益，這不僅削弱了政府當(dāng)局應(yīng)有的超脫性和公正性，而且還沒(méi)有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維定勢(shì)。不難想見(jiàn)，不容置疑的征用方式和低廉的地價(jià)必然進(jìn)一步促使了土地包括耕地的濫用，從而與《土地管理法》的耕地保護(hù)的精神相背離，這恐怕是有關(guān)方面始料未及的。 其實(shí)，一個(gè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目如果連市場(chǎng)化的地價(jià)都無(wú)法承受，那就本不該 “ 上馬 ” ，或者需要另?yè)竦攸c(diǎn)。有人擔(dān)心隨著地價(jià)的上漲，農(nóng)民將 “ 為利所誘 ” ，紛紛拋售土地包括耕地，于是 “ 無(wú)農(nóng)不穩(wěn) ” 、大亂將至，此乃庸人自擾。因?yàn)榘凑战?jīng)濟(jì)常理，需求量必將隨著價(jià)格呈反向變化，實(shí)際成交量并非供給方的一相情 愿，而是另有一定約束的。何況隨著地價(jià)的節(jié)節(jié)高升，只要穩(wěn)定存在一個(gè)交易便利的市場(chǎng)，人們將并不急于賣出，甚至?xí)a(chǎn)生待價(jià)而沽 第 11 頁(yè) 共 18 頁(yè) 的心理。既然用于建設(shè)的財(cái)力終歸有限，地價(jià)就是 “ 放開(kāi) ” ，其上漲也終有止境，其回落也未嘗不可能。 從根本上講，土地作為一種供給有限的稀缺資源，其最合理的用途，就是出價(jià)最高的用途，必須借助市場(chǎng)過(guò)程加以發(fā)現(xiàn)；各種用途，包括農(nóng)業(yè)與非農(nóng)用途，在此應(yīng)當(dāng)置于完全平等的競(jìng)爭(zhēng)地位。農(nóng)業(yè)用地固然緊張，非農(nóng)用地從來(lái)也不寬松；非農(nóng)用地浪費(fèi)嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)用地亦然。目前對(duì)農(nóng)地用途的管制，實(shí)際專門針對(duì)農(nóng)民的集體產(chǎn)權(quán)， 既不公，且無(wú)益。如前所述，耕地濫用的主要成因恰恰是行政配置、排斥市場(chǎng)。在微觀上，市場(chǎng)地價(jià)這一試金石勢(shì)必強(qiáng)于閉門造車的可行性論證；在宏觀上，地價(jià)的市場(chǎng)化如同其他產(chǎn)品、要素價(jià)格的市場(chǎng)化一樣，也將有力推動(dòng)資源配置的不斷優(yōu)化。 第二個(gè)層面的問(wèn)題，也是一般意義上集體所
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