【文章內(nèi)容簡介】 ，但由于收入再分配方面改進不多，特別是轉(zhuǎn)移支付制度不健全，在總體財政形勢好轉(zhuǎn)的背景下，廣大中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級政府的財政收支矛盾卻日益突出。目前，全國一半以上的縣甚至連工資也難以按時、足額發(fā)放，而相當(dāng)數(shù)量鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運行已難以為繼。據(jù)溫鐵軍 估計，全國鄉(xiāng)一級政府平均負債多萬，村一級平均負債達到萬。徐勇的調(diào)查表明溫鐵軍的估計基本正確，黃梅一個鎮(zhèn)平均一個村萬。 XX 縣區(qū)個行政村，的村負債，總債務(wù)達億多。韓俊根據(jù)對湖北 XX 縣區(qū)、河南 XX 縣區(qū)和江西 XX 縣區(qū)三個中部地區(qū)典型農(nóng)業(yè)縣進行了案例剖析后認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本靠舉債度日，這兩個鄉(xiāng)（指河南 XX縣區(qū)大馬鄉(xiāng)和馬坊鄉(xiāng)）已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的吃飯財政，已經(jīng)惡化為一種更為艱難的討飯財政，而且由于財政信用程度下降，討飯也越來越難，鄉(xiāng)財政實際上已經(jīng)接近崩潰的邊緣。 XX縣區(qū)年直接財政債務(wù)為萬元，占到全縣可支配財政收入的，而這些 債務(wù)還不包括各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)，該縣個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債萬元。 XX縣區(qū)財政債務(wù)為多萬元，占可支配財政收入的， XX 縣區(qū)縣鄉(xiāng)兩級財政共負債億元，其中主要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債，達億多元。據(jù)年 XX省調(diào)查資料顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級負債占當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的比重，全省為，最高的 XX 市達；村級負債占當(dāng)年村集體凈收入的比重，全省為，最高的 XX 市達。 年，審計署組織對中西部個省、市 第 11 頁 共 23 頁 的個縣（市）財政收支狀況進行了審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截止年底，累計債務(wù)達億元，平均達到億元。按照這次審計情況估計，全國近個縣（市），平均每個縣（市）的債務(wù)按個億計算，全國農(nóng)村債務(wù)大約在億 之間，農(nóng)村人口約億，人均負債約元。更大的問題在于，縣鄉(xiāng)村的債務(wù)還在以每年億的速度增加。 縣鄉(xiāng)財政負債嚴(yán)重，在不斷加大基層財政風(fēng)險的同時，引發(fā)了一系列嚴(yán)重后果。一是加重農(nóng)民負擔(dān)。公共選擇理論認為，政府也是經(jīng)濟人，為了滿足各種開支需要，特別是吃飯需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在想方設(shè)法從農(nóng)民那里多征稅費的現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅成為了按地畝或按人頭的人頭稅，有的借各種名義向農(nóng)民亂集資、亂收費、亂攤派、亂罰款，使農(nóng)民稅外負擔(dān)快速增長，造成頭稅輕，二稅重，三稅是個無底洞。二是造成債務(wù)的惡性循環(huán)。債務(wù)要支付利息，在沒 有新增收入的情況下，只有靠借新債還舊債，導(dǎo)致縣、鄉(xiāng)、村債務(wù)日益沉重。三是無法提供基本的公共物品。由于財政入不敷出，許多縣鄉(xiāng)政府無力向農(nóng)村提供最基本的公共服務(wù)，如農(nóng)村基本建設(shè)、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等，農(nóng)民在正常納稅以后，不得不繼續(xù)承擔(dān)應(yīng)該由財政開支的項目。據(jù)大量的調(diào)查材料表明，年以前我國義務(wù)教育投入中，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔(dān)，左右由縣財政負擔(dān)，年開始，中央要求縣級政府負責(zé)統(tǒng)發(fā)教師工資，但縣里發(fā)工資的錢主要還是來自鄉(xiāng)里，鄉(xiāng)里的錢又主要來自農(nóng)民上繳的稅費，最終還是主要靠農(nóng)民在辦農(nóng)村義務(wù)教育。財政 第 12 頁 共 23 頁 除保工資外，對學(xué)校運轉(zhuǎn)、改造基本 沒有投入，據(jù)年教育經(jīng)費統(tǒng)計公報顯示，農(nóng)村小學(xué)生一學(xué)期的人均公用經(jīng)費僅僅元。四是助長弄虛作假。為了維持運轉(zhuǎn)，縣鄉(xiāng)政府往往弄虛作假，虛增預(yù)算收入，隱瞞赤字，騙取資金。 年，審計署組織對中西部個省、市的個縣（市）審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，年，個縣（市）中有個虛增預(yù)算收入億元，占當(dāng)年預(yù)算收入的；有個累計瞞報赤字億元，為當(dāng)年決算反映赤字億元的。五是影響了基層政權(quán)的合法性。政權(quán)的存在，以其提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為基礎(chǔ)，而縣鄉(xiāng)政府捉襟見肘的財政狀況，幾乎無法履行這一基本職能，相反，為了籌集人員工資，難以避免利用公權(quán)，非法榨取小農(nóng)剩 余，激發(fā)農(nóng)村的干群矛盾，不僅難以維護鄉(xiāng)村社會自然秩序，反而會強化鄉(xiāng)村社會的離心力，影響社會穩(wěn)定。 （四）農(nóng)村人才缺失，影響村民自治效果發(fā)揮。 年憲法確認了村民委員會的法律地位，明確規(guī)定村民委員會是我國農(nóng)村基層社會的群眾自治組織。年月通過了《村民委員會組織法試行》，年月，《村民委員會組織法》正式頒布實施。在村民自治取得很大成效的同時，也暴露出很多的問題。三農(nóng)問題對農(nóng)村自治最大的負面影響，是自治人才的大量流失。在計劃經(jīng)濟時期，由于戶籍制度限制了農(nóng)民的流動，農(nóng)民被束縛在土地上，除了有限的高考升 學(xué)（包括推薦工農(nóng)兵學(xué)員）、入伍、招工轉(zhuǎn)移了極少數(shù)的農(nóng)村精英外，農(nóng)村人才基本留在本地，保住了農(nóng)村義 第 13 頁 共 23 頁 務(wù)教育、合作醫(yī)療、維護安定（如民兵組織）和農(nóng)村管理必需的人才。改革開放以后，高校招生規(guī)模逐漸擴大，農(nóng)村精英高考升學(xué)越來越多，這些人基本上不再返回農(nóng)村。而個體經(jīng)濟發(fā)展也使得很多農(nóng)村精英離開了本地，外出淘金。特別是年以后，進城打工農(nóng)民劇增，對農(nóng)村自治人才是一個最大考驗。據(jù)資料分析，我國從農(nóng)村流出的農(nóng)民工在萬左右，流出的農(nóng)民相對而言是農(nóng)村文化水平較高，年紀(jì)較輕，觀念較新的人群。大量的農(nóng)民外流，使得農(nóng)村自治人才缺失，農(nóng)村 干部的素質(zhì)普遍偏低。據(jù)新疆自治區(qū)農(nóng)調(diào)隊調(diào)查，村干部中只有的人具有大專文化程度，的人具有高中文化程度，的人文化程度為初中及初中以下。 農(nóng)村人才的流失，不僅導(dǎo)致了農(nóng)村干部的素質(zhì)普遍偏低，還導(dǎo)致了農(nóng)民的民主權(quán)利無法得到有效實施。村民委員會作為村民直接選舉的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治組織，需要以現(xiàn)代公民意識的村民來選舉、監(jiān)督，對于違背村民利益的村委會成員，村民要充分利用法律賦予的權(quán)利，予以罷免。然而，很多農(nóng)村由于外出青壯年太多，留在當(dāng)?shù)氐闹饕抢先?、婦女、兒童，因而對于村委會成員的監(jiān)督很難到位，一 些地方甚至出現(xiàn)了民選的村官反過來為非作歹，欺壓百姓的情況，如 XX 省 XX 市 XX 縣區(qū)萌水鎮(zhèn)扈家村南霸天韓剛自年當(dāng)上了村委會主任后，濫施淫威，無惡不作，先后毆打、傷害村民余人，強奸、污辱婦女人，放火燒毀村民房屋次。 XX省 XX縣區(qū)常樂鎮(zhèn)前村的村霸裴安軍，在年 第 14 頁 共 23 頁 擔(dān)任村委會主任后，橫行鄉(xiāng)里，無惡不作。農(nóng)村兩委職責(zé)不清，也影響了村民自治能力的發(fā)揮。兩委職責(zé)在現(xiàn)行法律制度雖然有規(guī)定，如《村民委員會組織法》第三條規(guī)定：中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自 治活動、直接行使民主權(quán)利。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第九條第三款也規(guī)定，村黨支部領(lǐng)導(dǎo)和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，支持和保障村民依法開展自治活動。領(lǐng)導(dǎo)村民委員會、村集體經(jīng)濟組織和共青團、婦代會、民兵等群眾組織，支持和保證這些組織依照國家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權(quán)。但是，這些原則規(guī)定沒有可操作性，權(quán)限缺乏明確而具體的劃分。如對于現(xiàn)實中已經(jīng)表現(xiàn)出來的比較敏感的印章掌