【文章內(nèi)容簡介】 d.n UrbanwateruseinanumberoftheStatecapitals(whilevariable)declinedoverthe1990s.Industrialuseisnotlargeandisfallingasindustriesbeemorewaterefficientinsomecasesachievedindirectlyasaresultofenergyefficiencygains(AATSE/IAE, 1999).59日本流域水資源管理體制n 日本是以專門職能部門管理水資源的典型代表，防洪和河道治理由建設(shè)省管理，發(fā)電和工業(yè)用水由通商產(chǎn)業(yè)省負(fù)責(zé)，灌溉和農(nóng)業(yè)開發(fā)由農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)，生活用水由厚生省負(fù)責(zé)，水污染防治由環(huán)境廳負(fù)責(zé)。在這些機(jī)構(gòu)之上，國土廳綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)編制全國河川水系統(tǒng)綜合規(guī)劃，制定水中長期供求計(jì)劃，審議評(píng)價(jià)各部門的水資源開發(fā)計(jì)劃。建設(shè)省除了管理河道外，還負(fù)責(zé)多目標(biāo)水壩的建設(shè)和管理。法律規(guī)定，凡利用多目標(biāo)水壩進(jìn)行發(fā)電、供水和灌溉的部門，除申請河道取水權(quán)外，還必須向建設(shè)省申請多目標(biāo)水壩的使用權(quán)?？梢姡毡倦m然是按部門職能進(jìn)行水管理，但水權(quán)還是由一家統(tǒng)一管理，以加強(qiáng)河流水系的統(tǒng)一管理和開，保障流域規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)。60n TheJapanWaterAgencyisanIndependentAdministrativeAgencyundertakingactivitiesofpublicinterestinanefficient,selfsupportingmannerbyintroducingamanagementstyletypicallyfoundinprivatebusinesses.n TheAgency,withitsmanagementphilosophyofProvidingaStableSupplyofSafe,QualityWateratareasonableprice,isengagedintheconstructionandrefurbishmentofmajordamsforwaterutilization(fordomestic,industrialandagriculturalwatersupply)andrivermanagement(floodcontrol,themaintenanceandpromotionofnormalfunctionsofwaterflow)purposes。estuarybarrages。lakeandmarshwaterlevelcontrollingfacilities。andfacilitiesforthedevelopmentandutilizationofwaterresourcessuchaschannels,andtheoperationofpletedfacilitiesinanintegratedmannerinthesevenriversystemsdesignatedasriversystemsforwaterresourcesdevelopment.n Indischargingitsresponsibilities,theAgencyobtainstheconsentofwaterusersfortheircontributiontosharethecostthroughconferencewiththeprefecturalgovernorsconcernedandcarriesoutprojectsaccordingtoprojectimplementationplansapprovedbytheMinisterssupervisingtheAgencyundertheWaterResourcesDevelopmentBasicPlans.SincetheactivitiesoftheAgencyhavediverseobjectivesandarecarriedoutinmanydifferentfields,fourministers,.,theMinisterofLand,InfrastructureandTransport,theMinisterofHealth,LaborandWelfare,theMinisterofAgriculture,ForestryandFisheriesandtheMinisterofEconomy,TradeandIndustry,areresponsibleforsupervisingtheAgency. 61Source : Water resources in Japan 2023 by Ministry of Land, Infrastructure and Transport (MLIT) 62國外水資源管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒 :n 流域水資源管理模式上，目前世界各國大體分為三種模式 :一是流域管理局，其性質(zhì)為中央政府下屬的權(quán)力機(jī)構(gòu)，不僅負(fù)責(zé)流域內(nèi)的水資源管理，而且對流域內(nèi)與水資源相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展擁有廣泛的權(quán)力。如成立于 30年代的美國田納西流域管理局和澳大利亞于 80年代興起的 “全流域管理 ”模式都是比較成功的按流域進(jìn)行管理的例子 。二是綜合流域機(jī)構(gòu)，即按水系建立流域機(jī)構(gòu)以自然流域管理為基礎(chǔ)的管理體制，這是目前世界上較為流行的一種模式。它的職權(quán)主要體現(xiàn)在調(diào)配水資源和控制水污染上。以歐洲一些國家為代表 。三是按水的不同功能對水資源進(jìn)行分部門管理的管理體制，以日本為代表。n 在管理范圍上，美國田納西流域管理局的職責(zé)包括了流域內(nèi)水土資源開發(fā)，發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)。法國的流域管理主要是流域水污染的控制。英國則以城市的供水和水污染的治理為主要任務(wù)。n 在管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)上，雖然各國都強(qiáng)調(diào)流域水資源管理機(jī)構(gòu)是自治的機(jī)構(gòu)，給予很大的自主權(quán)，但是，西班牙的流域機(jī)構(gòu)是國家機(jī)關(guān) 。美國田納西流域管理局和英國的流域水資源管理機(jī)構(gòu)是法律賦予很大行政管理權(quán)力的水企業(yè)，實(shí)行自負(fù)盈虧，需要向國家上交利潤 。法國的流域水資源管理機(jī)構(gòu)帶有財(cái)政金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。n 在管理方法上，大部分流域水資源管理機(jī)構(gòu)，國家都賦予其對流域內(nèi)水資源和河道開發(fā)利用的行政管理權(quán)。在進(jìn)行流域統(tǒng)一管理的同時(shí)，流域水資源管理機(jī)構(gòu)都直接參加水工程的建設(shè)和管理。但是，法國的流域水資源管理機(jī)構(gòu)，則是通過對地方和企業(yè)水工程的資助和有效的協(xié)調(diào)監(jiān)督、服務(wù)來實(shí)現(xiàn)流域管理的，他們不經(jīng)營、建設(shè)和管理水工程。n 在流域開發(fā)方式上，美國田納西流域和法國羅納河流域的開發(fā)是以水電開發(fā)為龍頭，實(shí)現(xiàn)流域的滾動(dòng)開發(fā)。英國的流域開發(fā)則是以城市供水和污水處理為中心的流域綜合開發(fā)。63（二）我國流域水資源管理的制度變遷n 河道總督 n 我國現(xiàn)有七個(gè)流域水資源管理機(jī)構(gòu)，即長江水利委員會(huì)（ 1945年建立）、黃河水利委員會(huì)、治淮委員會(huì)（ 1977恢復(fù)）、松遼水利委員會(huì)（1982年建立）、海河水利委員會(huì)（ 1979年建立）、珠江水利委員會(huì)（ 1979年建立）、太湖管理局（ 1984年建立） n 1988年在國務(wù)院機(jī)構(gòu)體制改革中，國家決定新組建水利部 64（三）我國流域水資源管理機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變n 由虛到實(shí)、由單一變?yōu)榫C合 n 20世紀(jì) 80年代以前，各流域機(jī)構(gòu)的主要職能是負(fù)責(zé)流域的規(guī)劃工作，職能單一，有的流域機(jī)構(gòu)已經(jīng)變成一個(gè)單純的技術(shù)性辦事機(jī)構(gòu) n 1988年《水法》中對于流域水資源管理機(jī)構(gòu)的法律地位與管理職權(quán)也沒有任何規(guī)定。 n 1997年頒布的《防洪法》中是涉及水的基本法律中第一次明確授予了流域水資源管理機(jī)構(gòu)在防洪方面的管理職責(zé)。 n 2023年國務(wù)院頒布的《長江河道采砂管理?xiàng)l例》是國家第一次為一條河流（長江）的一個(gè)具體事情（采砂）所制定的法規(guī)，也是第一次強(qiáng)調(diào)和突出流域水資源管理機(jī)構(gòu)（長委）執(zhí)法地位和水行政管理職權(quán)的法規(guī)。n 2023年中編辦批復(fù)流域水資源管理機(jī)構(gòu)的 “三定 ”方案（中央編辦發(fā)【 2023】 39號(hào)）中更加明確地指出流域水資源管理機(jī)構(gòu)代表水利部行使所在流域及授權(quán)區(qū)域內(nèi)的水行政主管職權(quán)，為具有行政職能的事業(yè)單位。n 2023年新《水法》從法律上確定了流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，這是我國關(guān)于水管理的基本法中第一次明確了這種管理體制，也是迄今為止，對流域水資源管理機(jī)構(gòu)的法律地位和職責(zé)權(quán)限規(guī)定得最為集中的一部法律。 65（四）我國流域水資源管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)行權(quán)責(zé)n 法律授權(quán)和行政授權(quán)兩方面 n 1.流域性立法和執(zhí)法。 n 2.流域規(guī)劃的編制和管理。 n 3.統(tǒng)一管理流域水資源（包括地表水和地下水）。 n 4.流域水資源保護(hù)。 n 5.流域防洪管理和防汛調(diào)度管理。 n 6.對流域控制性水工程的建設(shè)管理。 n 7.管理。負(fù)責(zé)對河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的審查。 n 8.水土保持管理。 n 9.國有資產(chǎn)的運(yùn)營和監(jiān)督管理。 66（五）我國流域水資源管理體制的現(xiàn)實(shí)問題n 1.流域機(jī)構(gòu)的作用與地位問題 n 2.流域統(tǒng)一管理與行政區(qū)域管理結(jié)合的問題n 3.流域控制性水利工程的建設(shè)和管理問題n 4.公眾的 參與權(quán) 與知情權(quán)有待進(jìn)一步體現(xiàn)67公眾參與水資源的開發(fā)和管理原則n 流域水資源管理從一定意義上是對流域水資源這種公共資源的優(yōu)化配置。在水資源的供給配置中，不僅要有效，而且要合理，要有助于實(shí)現(xiàn)流域水資源管理的總目標(biāo)。廣泛的合作和參與是公平?jīng)Q策的必要條件。聯(lián)合國 1977年召開的世界水會(huì)議通過馬德普拉塔行動(dòng)計(jì)劃 (MardelPlataActionPlan)中規(guī)定 :“要由公眾參加水資源的開發(fā)和管理機(jī)構(gòu)，以及其工作的安排。為此應(yīng)當(dāng) :n ① 由用水單位和公共大眾，特別是婦女參與水資源項(xiàng)目的規(guī)劃、執(zhí)行和評(píng)定工作 。n ② 提高決策者和公眾對水的重要性的認(rèn)識(shí) 。n ③ 與公眾進(jìn)行磋商 。n ④ 應(yīng)當(dāng)在基層進(jìn)行決策，以使決策者能更多地聽取有關(guān)群眾的意見。 ”“在公眾充分參與的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)、實(shí)施和評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)效益高、社會(huì)效益好的項(xiàng)目和方案，包括由婦女、青年、原住民、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與水管理政策制定和決策。 ”n 因此，在各功能性權(quán)力集中的同時(shí)，還要確立決策性權(quán)力的合作參與原則，從而做到?jīng)Q策公正、科學(xué)、合理。68四、我國流域水資源管理的法制創(chuàng)新n 在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和構(gòu)建法治國家背景下，加強(qiáng)和改善流域水資源管理的根本措施之一就是加強(qiáng)立法工作，通過國家在社會(huì)不同需求和資源多種用途的實(shí)現(xiàn)之間尋求一條解決途徑，在社會(huì)公益和個(gè)體私益之間找到一個(gè)合理的平衡。69（一）舊《水法》在流域水資源管理體制內(nèi)的弊端n 城建部門對部分城市地下水、城市污水集中處理設(shè)施建設(shè)的管理和指導(dǎo)，環(huán)境保護(hù)部門對城市污水排放行為和排放標(biāo)準(zhǔn)、水污染防治的管理，國土資源管理部門對地下水、礦泉水的開發(fā)和經(jīng)營權(quán)的管理。 70（二）新《水法》在流域水資源管理體制上的創(chuàng)新n 首先，新《水法》在法律上確定了流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制 。n 其次，結(jié)合最近國家批復(fù)流域水資源管理機(jī)構(gòu)的 “三定 ”方案，流域水資源管理機(jī)構(gòu)在水行政管理中的法律地位和行政地位得以明確 。n 其三，新《水法》對流域水資源管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)作了比較全面具體的規(guī)定。71新《水法》中的流域水資源管理機(jī)構(gòu)n 水資源規(guī)劃（第 14條 “規(guī)劃分為流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。流域規(guī)劃包括流域綜合規(guī)劃和流域?qū)I(yè)規(guī)劃 ”）n 水資源宏觀配置（第 45條 “調(diào)蓄徑流和分配水量，應(yīng)當(dāng)依據(jù)流域規(guī)劃和水資源中長期供求規(guī)劃，以流域?yàn)閱卧贫ㄋ糠峙浞桨?”）n 水資源保護(hù)（第 34條 “在江河、湖泊新建、改建或者擴(kuò)大排污口，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過有管轄權(quán)的水行政主管部門或者流域水資源管理機(jī)構(gòu)同意 ”）n 執(zhí)法監(jiān)督檢查（第 60條 “縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門、流域水資源管理機(jī)構(gòu)及其水政監(jiān)督檢查人員履