【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 需要通過(guò)相應(yīng)的政策來(lái)培育公共理性。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 4．政策對(duì)象對(duì)政策本身的理解 政策對(duì)象可能愿意遵守和服從政策，但對(duì)政策的理解會(huì)有偏差。通常講的提高國(guó)民素質(zhì)就是屬于這個(gè)范疇。 5．政策對(duì)象的預(yù)期與政策主體預(yù)期的分離 前者更加偏重于個(gè)人利益，后者更加偏重于公共利益。問(wèn)題的關(guān)鍵一是在于“換位思考”，讓政策主體站在政策對(duì)象的立場(chǎng)上來(lái)思考和完善政策。二是將個(gè)人利益和公共利益統(tǒng)一起來(lái)，將政策主體的預(yù)期和政策對(duì)象的預(yù)期結(jié)合起來(lái)。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 三、政策主體與政策對(duì)象的關(guān)系 1．管制與被管制的關(guān)系、服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系 在理論和實(shí)踐中，往往強(qiáng)調(diào)管制的一面，強(qiáng)調(diào)政策對(duì)象對(duì)政策的服從和遵守?；谶@種情形，政策主體與政策對(duì)象之間的關(guān)系是管理與被管理的關(guān)系，是權(quán)威與服從的關(guān)系。由于政策對(duì)象并不必然服從政策，所以這種關(guān)系模式有一廂情愿的成分，也會(huì)影響政策效果的實(shí)現(xiàn)。 現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，講政策主體要服務(wù)于政策對(duì)象。這在價(jià)值理念上是沒(méi)錯(cuò)的，但是政策的全部功能不只是服務(wù)，還要有管制，特別是涉及到秩序性公共利益的政策。這就是說(shuō)，既要處理好政策各部分功能之間的關(guān)系，又要處理好價(jià)值取向上的關(guān)系。 2．政策對(duì)象可以參與公共政策的全過(guò)程，可以起到輔助政策主體的作用。 聽(tīng)證會(huì)就是政策對(duì)象參與政策制定過(guò)程的體現(xiàn)，有利于廣泛地吸納意見(jiàn)，讓政策對(duì)象“事先”接受政策。政策對(duì)象起輔助作用實(shí)際上是發(fā)揮政策對(duì)象積極作用的表現(xiàn)。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 第七講 政策問(wèn)題 一、社會(huì)問(wèn)題與公共問(wèn)題 （一）社會(huì)問(wèn)題 1．社會(huì)問(wèn)題是指社會(huì)的實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)期望之間的差距。從產(chǎn)生的原因上來(lái)說(shuō)，不可抗力超出了人們的預(yù)期，是社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生的原因，比如危機(jī)性問(wèn)題。這類(lèi)問(wèn)題需要危機(jī)管理，需要強(qiáng)調(diào)政府的回應(yīng)性，政策性相對(duì)會(huì)弱一些。另一方面，社會(huì)期望與實(shí)際狀態(tài)之間的差異是社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生的主觀原因。這就要求公共政策能夠調(diào)整人們的預(yù)期。 2．根據(jù)影響范圍的不同，社會(huì)問(wèn)題可以分為私人問(wèn)題和公共問(wèn)題（公域與私域的劃分）。私人問(wèn)題不會(huì)對(duì)他人產(chǎn)生直接效果或者影響的范圍比較小，而公共問(wèn)題的影響范圍較廣，很多社會(huì)成員都可能潛在地受到它的影響。 需要注意的是，私人問(wèn)題可能會(huì)轉(zhuǎn)化為公共問(wèn)題。比如，離婚通常是個(gè)人家庭生活中的私人問(wèn)題，但全社會(huì)的離婚率高到一定程度就上升為公共問(wèn)題了。家庭暴力問(wèn)題也是如此。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 （二）公共問(wèn)題 1．公共問(wèn)題是與公共利益密切相關(guān)的社會(huì)問(wèn)題，它對(duì)大多數(shù)社會(huì)成員都有著現(xiàn)實(shí)或者潛在的影響?，F(xiàn)實(shí)的影響是指人們已經(jīng)感知到了問(wèn)題的存在，潛在的影響是指人們可能沒(méi)有意識(shí)到問(wèn)題的存在，也可能是問(wèn)題潛在地涉及到其他“不相關(guān)”的社會(huì)成員。 2．公共問(wèn)題的特征： （ 1）潛在性：一些問(wèn)題并沒(méi)有被意識(shí)到，意識(shí)到時(shí)已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重或相對(duì)普遍了。比如網(wǎng)絡(luò)犯罪問(wèn)題，臭氧層破壞的問(wèn)題。 （ 2）關(guān)聯(lián)性：一些問(wèn)題如不及時(shí)得到解決，就會(huì)產(chǎn)生其他問(wèn)題。比如，社會(huì)保障制度不健全，就會(huì)影響聘任制的實(shí)施，人才流動(dòng)方面的問(wèn)題就會(huì)比較突出；政策取向上的問(wèn)題對(duì)社會(huì)公共道德的影響。 （ 3）長(zhǎng)期性：一些問(wèn)題需要得到長(zhǎng)期的解決，不是一蹴而就的。大多數(shù)可持續(xù)發(fā)展性問(wèn)題都屬于這一類(lèi)，國(guó)有企業(yè)改革問(wèn)題也是長(zhǎng)期的。 （ 4）動(dòng)態(tài)性：社會(huì)現(xiàn)狀和社會(huì)期望都是不斷變化的。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 3．公共問(wèn)題的解決方式探討： 面對(duì)特定的不同層次、不同性質(zhì)的公共管理問(wèn)題，可以設(shè)想如下可行的解決方式： （ 1）自發(fā)的、有組織的、小規(guī)模的公眾群體自行解決，比如公共衛(wèi)生問(wèn)題； （ 2）由社區(qū)性或行業(yè)性自治組織來(lái)自行解決，比如社區(qū)服務(wù)和行業(yè)自律問(wèn)題； （ 3）出于自利目的的私營(yíng)部門(mén)在客觀上解決公共管理問(wèn)題，比如增加就業(yè)機(jī)會(huì)問(wèn)題； （ 4）在政府提供直接資助的前提下，私營(yíng)部門(mén)受托來(lái)解決公共管理問(wèn)題，比如私營(yíng)部門(mén)承攬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)； （ 5）政府提供激勵(lì)性的制度安排，使一些非政府組織為獲得某些補(bǔ)償而參與解決公共管理問(wèn)題，比如通過(guò)免稅措施來(lái)鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)投資辦教育； （ 6）在政府的指導(dǎo)下，公營(yíng)企業(yè)或事業(yè)可以輔助或替代政府解決某些管理問(wèn)題，比如提供國(guó)防物品、解決就業(yè)、支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問(wèn)題； （ 7）政府直接參與，全面包攬或有選擇地解決某些公共管理問(wèn)題，這種方式我們已經(jīng)司空見(jiàn)慣了； （ 8）政府間的合作或國(guó)際組織著眼于區(qū)域性或全球性的公共管理問(wèn)題，比如可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 二、公共政策問(wèn)題 （一）公共政策問(wèn)題的內(nèi)容 1．社會(huì)客觀現(xiàn)象：也就是實(shí)際存在的狀態(tài)，取決于人們對(duì)它們的認(rèn)識(shí)。很多公共問(wèn)題都不以為人們的意志為轉(zhuǎn)移，不可抗力導(dǎo)致的公共問(wèn)題尤為明顯。 2．大多數(shù)人對(duì)社會(huì)現(xiàn)象的覺(jué)察、認(rèn)同并受其影響?，F(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)達(dá)可能會(huì)夸大公共問(wèn)題的嚴(yán)重程度。 3．價(jià)值、利益與規(guī)范的沖突。人們之間的利益沖突會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公共問(wèn)題的出現(xiàn)。部門(mén)利益之間的沖突會(huì)產(chǎn)生政策不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，公共資源的稀缺性會(huì)導(dǎo)致?tīng)?zhēng)奪有限資源的沖突性社會(huì)問(wèn)題。 4．團(tuán)體的活動(dòng)與力量。這使得一些公共問(wèn)題會(huì)進(jìn)入政策議程，另一些公共問(wèn)題則被忽略。 5．政府的必要行動(dòng)：政府的認(rèn)識(shí)程度、能力限度、權(quán)限范圍都會(huì)影響公共問(wèn)題是否會(huì)成為公共政策問(wèn)題。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 （二）公共政策問(wèn)題的類(lèi)型 1．結(jié)構(gòu)優(yōu)良的問(wèn)題：往往包括一個(gè)或幾個(gè)政策制定者，一組為數(shù)很少的政策選擇方案。對(duì)于按照決策者對(duì)政策的選擇方案排列成的目標(biāo)，人們?nèi)〉霉沧R(shí)，而每一種政策選擇的結(jié)果是完全確定的。 2．結(jié)構(gòu)適度的問(wèn)題：包括一個(gè)或幾個(gè)決策者，政策選擇方案的數(shù)量有限，政策的后果是不確定的，即使在可接受的誤差范圍內(nèi)，預(yù)測(cè)結(jié)果也相當(dāng)困難。 3．結(jié)構(gòu)不良的問(wèn)題：包括多個(gè)決策者，價(jià)值觀不能連續(xù)排列。政策問(wèn)題的目標(biāo)間存在著沖突性競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)法達(dá)成共識(shí)。政策選擇方案的后果具有不確定性，風(fēng)險(xiǎn)難以估計(jì)。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 三、公共政策議程 （一）公共政策問(wèn)題進(jìn)入議程的途徑 1．社會(huì)中部分團(tuán)體或者個(gè)體行動(dòng)，政府只是有限介入； 原因：（ 1）政府基本不知道這些問(wèn)題的存在，源于信息的不對(duì)稱(chēng)；（ 2）政府知道問(wèn)題的存在但沒(méi)有權(quán)力去處理；（ 3）政府知道問(wèn)題存在但沒(méi)有能力去解決；（ 4）政府知道問(wèn)題存在但不認(rèn)為需要馬上解決（優(yōu)先性的問(wèn)題）。 2．政府主動(dòng)介入發(fā)現(xiàn)和解決公共問(wèn)題，社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人只是有限介入。這就要求強(qiáng)調(diào)政府的回應(yīng)性。 3．政府及社會(huì)團(tuán)體與個(gè)人都主動(dòng)。 （ 1）兩種的期望或價(jià)值一致；（ 2）兩者的期望或價(jià)值不一致；（ 3）兩者的期望或價(jià)值既相同又相異。 4．政府與私人都不主動(dòng)介入：可能源于問(wèn)題的復(fù)雜性。 但是，一些特別事件的出現(xiàn)會(huì)促使某些公共問(wèn)題進(jìn)入公共政策議程。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 （二）公共政策問(wèn)題的確定程序 1．認(rèn)定問(wèn)題：找出實(shí)現(xiàn)現(xiàn)象與應(yīng)有現(xiàn)象，經(jīng)過(guò)比較發(fā)現(xiàn)偏差； 2．說(shuō)明偏差：是否存在？在多大程度上存在？在哪里存在？ 3．確定原因：公共政策本身可能是一個(gè)原因。以交通問(wèn)題為例。有的研究者強(qiáng)調(diào)，今天的政策方案就是明天的政策問(wèn)題。里根總統(tǒng)也說(shuō)，政府并不是解決所有問(wèn)題的方案，政府本身就是問(wèn)題。 4．問(wèn)題表述：主要是體現(xiàn)事實(shí)分析的過(guò)程（三）公共政策問(wèn)題的論證 對(duì)問(wèn)題及其嚴(yán)重性的論證、對(duì)問(wèn)題解決方案的構(gòu)想。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 第八講 公共政策制定 公共政策制定的過(guò)程也就是通常所說(shuō)的公共決策。它關(guān)注公共政策主體的決策行為，特別是政策出臺(tái)的整個(gè)過(guò)程。需要注意的是，對(duì)政策制定的研究與政策制定的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程還是有一些偏離的。政策制定的實(shí)際過(guò)程遠(yuǎn)比學(xué)術(shù)研究抽象得更加復(fù)雜。 一、公共政策制定是個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程 （一）公共政策制定是由一系列環(huán)節(jié)構(gòu)成的循序漸進(jìn)的過(guò)程 1．赫伯特 西蒙將這個(gè)過(guò)程描述為： （ 1）情報(bào)活動(dòng)：探查環(huán)境、尋求達(dá)成決策要求的條件； （ 2）設(shè)計(jì)活動(dòng)：創(chuàng)制、分析可能采取的行動(dòng)方案； （ 3）抉擇活動(dòng)：從可用方案中選擇合理可行的方案，作為行動(dòng)準(zhǔn)則； （ 4）審查活動(dòng)：對(duì)過(guò)去的抉擇進(jìn)行評(píng)價(jià)。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 2．一般的決策流程： （ 1）提出問(wèn)題：也就是確定政策問(wèn)題的過(guò)程，包括認(rèn)定問(wèn)題、說(shuō)明偏差、確定原因、表述問(wèn)題四個(gè)主要環(huán)節(jié)。 （ 2）確立目標(biāo)：考慮約束條件（政策資源和政策環(huán)境是主要因素）下的預(yù)期目標(biāo)。 （ 3）擬定方案：撰寫(xiě)多個(gè)備選方案，提出解決政策問(wèn)題的思路和可選途徑。 （ 4）優(yōu)選方案：按一定標(biāo)準(zhǔn)選擇“最優(yōu)”或“次優(yōu)”方案。 （ 5）實(shí)施政策：指政策出臺(tái)后，開(kāi)始進(jìn)入執(zhí)行過(guò)程。 需要說(shuō)明的是：這些環(huán)節(jié)的劃分都是理論上的抽象，有邏輯上的先后順序；但在政策制定的實(shí)際過(guò)程中，這些環(huán)節(jié)并不是截然分開(kāi)的。比如，考慮到政策問(wèn)題與政策目標(biāo)的相關(guān)性，“提出問(wèn)題”和“確立目標(biāo)”兩個(gè)環(huán)節(jié)就可能聯(lián)系很緊密；考慮到政策目標(biāo)與政策手段之間的統(tǒng)一性，“確立目標(biāo)”和“擬定方案”兩個(gè)環(huán)節(jié)就可能聯(lián)系很緊密；考慮到政策方案與政策質(zhì)量之間的關(guān)系，“擬定方案”和“優(yōu)選方案”就可能聯(lián)系很緊密，決策者自己擬定的方案往往就是“最優(yōu)方案”，參謀者提供的方案才可以供決策者“優(yōu)選”。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 （二）公共政策制定過(guò)程并不是單向的線性過(guò)程 容易產(chǎn)生的認(rèn)識(shí)誤區(qū)是：公共決策是一蹴而就的，經(jīng)歷一個(gè)由提出問(wèn)題 → 確立目標(biāo) → 擬定方案 → 優(yōu)選方案 → 實(shí)施政策的過(guò)程就可以形成高質(zhì)量的公共政策。政策的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程更加復(fù)雜，要經(jīng)歷一個(gè)不斷反饋的過(guò)程，形成封閉回路。 1．各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系不是單向的，而是雙向的。有的決策在確立目標(biāo)之后仍有可能出現(xiàn)新的問(wèn)題，因此就需要回復(fù)到“提出問(wèn)題”環(huán)節(jié)，或者重新“確立目標(biāo)”；有的決策所擬定的方案并無(wú)最優(yōu)方案或滿意方案，因此就需要回復(fù)到“擬定方案”的環(huán)節(jié)，擬定新的可供選擇的政策方案。 2．各環(huán)節(jié)實(shí)際上都有可能向以前的環(huán)節(jié)反饋，于是構(gòu)成了一個(gè)復(fù)雜的封閉回路。這有利于提高公共政策的質(zhì)量，也有利于保證公共決策在充分論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 二、公共政策制定的兩大核心要素： （一）政策目標(biāo)： “政策目標(biāo)”問(wèn)題，我們?cè)诘谖逯v中已經(jīng)做出專(zhuān)門(mén)講解。 （二）政策方案： 1．政策方案的擇優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)： （ 1）可行性標(biāo)準(zhǔn)。主要是指政治、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的可行性。可以參見(jiàn)關(guān)于政策目標(biāo)的講解。 （ 2）社會(huì)性標(biāo)準(zhǔn)。這至少有兩層含義：一是按照社會(huì)價(jià)值觀的準(zhǔn)繩來(lái)確定和衡量政策方案中體現(xiàn)的價(jià)值觀，這是對(duì)價(jià)值多元化現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)；二是站在社會(huì)的立場(chǎng)來(lái)擬定和選擇政策方案，通常所講的要避免決策者的主觀、政策自利性問(wèn)題、有失公平的政策都是與社會(huì)立場(chǎng)相背離的。 （ 3）滿意性標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)楣舱咭皶r(shí)地回應(yīng)政策問(wèn)題，所以在某個(gè)時(shí)點(diǎn)上很難找到最優(yōu)的方案。通常都是尋求當(dāng)時(shí)約束條件下的滿意方案，然后按照漸進(jìn)決策的原則，不斷修正和完善方案。大多數(shù)公共政策的制定都具有這個(gè)特點(diǎn)。 （ 4）合目的性標(biāo)準(zhǔn)。檢驗(yàn)政策方案的好壞并不能僅僅依據(jù)方案的成本－收益關(guān)系，還需要考慮政策方案是否合乎政策目的，是否能夠有效地實(shí)現(xiàn)政策目的。至少?gòu)恼叻桨冈O(shè)計(jì)的角度來(lái)講，應(yīng)該緊緊地扣住政策目標(biāo)，將實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)作為最高準(zhǔn)則。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 2．政策方案的優(yōu)化技術(shù)： 政策方案的優(yōu)化是為了最大限度地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，最少地消耗各種政策資源，能對(duì)多種風(fēng)險(xiǎn)具有最大的應(yīng)變性，盡可能地使政策在實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生最小的負(fù)面效應(yīng)。 （ 1）效用分析：主要是指決策者對(duì)不同政策方案的偏好； （ 2）決策樹(shù)法：也就是把某個(gè)決策問(wèn)題未來(lái)發(fā)展情況的可能性和可能結(jié)果所做的預(yù)測(cè)用樹(shù)狀圖反映出來(lái)。 （ 3）靈敏度分析：考察各種因素的變動(dòng)對(duì)最優(yōu)方案選取的影響程度； （ 4）優(yōu)序圖分析：將多個(gè)因素或多個(gè)方案進(jìn)行兩兩比較，再綜合最終結(jié)果；如果最終結(jié)果相同，再進(jìn)行下一輪優(yōu)序圖分析。 .2238 迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心 3．政策方案的論證： （ 1）政策方案的論證通常包括政策信息、政策主張、立論理由、立論根據(jù)、駁論和可行性等 6個(gè)基本要素。 政策信息是指與政策相關(guān)的信息，它是政策方案論證的出發(fā)點(diǎn)，可以以統(tǒng)計(jì)結(jié)果、專(zhuān)家結(jié)論或其他形式得到體現(xiàn)。 政策主張是依據(jù)政策信息推論出來(lái)的邏輯結(jié)果，是政策論證的結(jié)論；不同的人所持的論據(jù)不同，其政策主張也不同。 立論理由是指將政策信息轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧鲝埖哪撤N假設(shè)，比如有的政策假定人