【文章內(nèi)容簡介】 五、電力調(diào)度政策1993 年11 月，國務(wù)院頒布了《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例》。每一個(gè)調(diào)度中心都必須按照《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例》和用電計(jì)劃的規(guī)定調(diào)度電力。2004年5月，國家電監(jiān)會與國家發(fā)改委印發(fā)了《電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點(diǎn)暫行辦法》，辦法規(guī)定，符合國家產(chǎn)業(yè)政策、并網(wǎng)運(yùn)行的發(fā)電企業(yè)，原則上，裝機(jī)容量60萬千瓦及以上且單機(jī)容量30萬千瓦及以上的火力發(fā)電企業(yè)（含核電），裝機(jī)容量20萬千瓦及以上或單機(jī)容量10萬千瓦及以上的水力發(fā)電企業(yè)，可申請參加試點(diǎn)。民營企業(yè)中小水電站基本上被排除在外。2007年6月，國家電監(jiān)會頒布了《新建發(fā)電機(jī)組進(jìn)入商業(yè)運(yùn)營管理辦法（試行）》，對按照國家有關(guān)規(guī)定經(jīng)核準(zhǔn)的與省級及以上電網(wǎng)并網(wǎng)運(yùn)行的新建火力發(fā)電機(jī)組、新建水力發(fā)電機(jī)組進(jìn)行商業(yè)運(yùn)營的條件和程序等做了詳細(xì)規(guī)定。2007年8月，《電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源（含水電）并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電量。2007 年8 月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法（試行）的通知》。節(jié)能發(fā)電調(diào)度是指在保障電力可靠供應(yīng)的前提下，按照節(jié)能、經(jīng)濟(jì)的原則，優(yōu)先調(diào)度可再生發(fā)電資源，按機(jī)組能耗和污染物排放水平由低到高排序，依次調(diào)用化石類發(fā)電資源，最大限度地減少能源、資源消耗和污染物排放。各類發(fā)電機(jī)組發(fā)電調(diào)度按以下順序確定序位如下：序號機(jī)組類型1無調(diào)節(jié)能力的風(fēng)能、太陽能、海洋能、水能等可再生能源發(fā)電機(jī)組2有調(diào)節(jié)能力的水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉窗l(fā)電機(jī)組和滿足環(huán)保要求的垃圾發(fā)電機(jī)組3核能發(fā)電機(jī)組4按“以熱定電”方式運(yùn)行的燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組，余熱、余氣、余壓、煤矸石、洗中煤、煤層氣等資源綜合利用發(fā)電機(jī)組5天然氣、煤氣化發(fā)電機(jī)組6其他燃煤發(fā)電機(jī)組，包括未帶熱負(fù)荷的熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組7燃油發(fā)電機(jī)組 注：同類型火力發(fā)電機(jī)組按照能耗水平由低到高排序，節(jié)能優(yōu)先；能耗水平相同時(shí)，按照污染物排放水平由低到高排序。2011年4月，國家發(fā)改委頒布《有序用電管理辦法》，提出加強(qiáng)有關(guān)企業(yè)電力需求管理，做好有序用電工作，確保電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行，保障社會用電秩序。在電力供應(yīng)不足、突發(fā)事件等情況下，通過行政措施、經(jīng)濟(jì)手段、技術(shù)方法，依法控制部分用電需求，維護(hù)供用電秩序平穩(wěn)的管理工作。2012年《加強(qiáng)電力監(jiān)管支持民間資本投資電力的實(shí)施意見》指出，完善大用戶直購電試點(diǎn)的政策措施，積極推進(jìn)大用戶直接交易。制定和公開準(zhǔn)入條件，簡化審批程序，支持符合條件的民營發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)分別作為發(fā)電商和大用戶參與直接交易。六、電力行業(yè)安全政策我國所有發(fā)電企業(yè)必須嚴(yán)格遵守國家安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)，包括《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，據(jù)此，2004 年3 月9 日，國家電監(jiān)會頒布了《電力安全生產(chǎn)監(jiān)管辦法》，具體規(guī)范電力行業(yè)安全生產(chǎn)事項(xiàng)。2009年出臺《關(guān)于加強(qiáng)小水電安全監(jiān)管工作的通知》，對我國5萬千瓦以下的小水電站開發(fā)和經(jīng)營的各個(gè)環(huán)節(jié)安全工作提出了具體要求。目前我國界定5萬千瓦以下的裝機(jī)容量為小水電。七、電力行業(yè)環(huán)境保護(hù)我國所有發(fā)電廠必須嚴(yán)格遵守國家環(huán)保相關(guān)法律、法規(guī)，包括《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》等。2012年出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作的通知》，對水電開發(fā)建設(shè)的環(huán)境保護(hù)提出了具體要求。八、稅費(fèi)政策（一）水電（水能）資源開發(fā)權(quán)有償使用的規(guī)定2010年12月，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于規(guī)范水能（水電）資源有償開發(fā)使用管理有關(guān)問題的通知》，各地不得對已建、在建和新建水電項(xiàng)目有償出讓水能（水電）資源開發(fā)權(quán)，不得以水能（水電）資源有償開發(fā)使用名義向水電企業(yè)或項(xiàng)目開發(fā)單位和個(gè)人收取水能資源使用權(quán)出讓金、水能資源開發(fā)利用權(quán)有償出讓金、水電資源開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)等名目的費(fèi)用。按照《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》、《關(guān)于印發(fā)〈水資源費(fèi)征收使用管理辦法〉的通知》和《關(guān)于中央直屬和跨省水利工程水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)問題的通知》的規(guī)定，各地應(yīng)加強(qiáng)水資源費(fèi)征收管理，確保水資源費(fèi)及時(shí)足額征收，按規(guī)定專項(xiàng)用于水資源節(jié)約、保護(hù)和管理，并用于水資源的合理開發(fā)。目前每個(gè)地方政府根據(jù)具體情況制定水資源費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。（二）增值稅政策根據(jù)《財(cái)政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于部分貨物適用增值稅低稅率和簡易辦法征收增值稅政策的通知》（財(cái)稅〔2009〕9號）規(guī)定，自2009年1月1日起，按簡易辦法征收增值稅的優(yōu)惠政策繼續(xù)執(zhí)行，并不得抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額。水電企業(yè)裝機(jī)容量在5萬千瓦時(shí)以下為小型水電企業(yè)，按一般納稅人簡易辦法征收增值稅，稅率6%。水電站的裝機(jī)容量在5萬千瓦以上則要適用17%的增值率來計(jì)征增值稅。2009年新增值稅改革后，小規(guī)模納稅人的征收率降到了3%。該稅收政策，有的地方按照不同的稅收政策，執(zhí)行情況有差異。如云南大理州，6%增值稅的優(yōu)惠政策就沒有落實(shí)。（三）所得稅優(yōu)惠1．加速折舊。水電企業(yè)的固定資產(chǎn)由于技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)品更新?lián)Q代、常年處于強(qiáng)震動、高腐蝕狀態(tài)的，可采取縮短折舊年限或加速折舊的方法。采取縮短折舊年限方法的，最低折舊年限不得低于所得稅法規(guī)定折舊年限的60%；采取加速折舊方法的，可以采取雙倍余額遞減法或年數(shù)總和法。2．民族地區(qū)優(yōu)惠。實(shí)行民族區(qū)域自治的自治區(qū)、自治州、自治縣的水電企業(yè)，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，對電力企業(yè)應(yīng)繳納的企業(yè)所得稅中屬于地方分享的部分，可以減征或者免征。3．“兩免三減半”優(yōu)惠。在2010年1月1日至2020年12月31日期間成立的水電企業(yè)，水電項(xiàng)目取得的營業(yè)收入占企業(yè)收入總額70%以上，可以自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第1年至第2年免征企業(yè)所得稅，第3年至第5年減半征收企業(yè)所得稅。在“兩免三減半”稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行的第三至第五年減半征收企業(yè)所得稅期間，免征地方分享部分，即：在企業(yè)所得稅25%法定稅率減半征稅的基礎(chǔ)上，減免企業(yè)所得稅地方分享的40%部分。4．西部大開發(fā)政策。自2011年1月1日至2020年12月31日，對設(shè)在西部地區(qū)的水電企業(yè)，且其主營業(yè)務(wù)收入占企業(yè)收入總額70%以上，減按15%稅率征收企業(yè)所得稅。第四章 我國小水電發(fā)展現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢一、我國小水電基本概況我國的小水電資源十分豐富, 廣泛分布在1600多個(gè)縣(市), 其中可開發(fā)量在1萬kW 以上的縣有1100多個(gè)。截至2007年底, 全國已建成小水電站48934座, 總裝機(jī)容量5386萬kW, 截止到2010年，總裝機(jī)容量已達(dá)到5840萬kW，% , 約占全國水電總裝機(jī)容量14526萬kW的27%。我國小水電地域分布情況如下圖：小水電經(jīng)過前幾年的迅猛發(fā)展，“十二五”小水電的發(fā)展速度明顯放緩，“十一五”%，而“十二五”%左右，這說明小水電的發(fā)展已經(jīng)處于穩(wěn)健發(fā)展時(shí)期。二、小水電投資政策及分析（一）投資政策2011年中央1號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中提到，大力發(fā)展農(nóng)村水電，積極開展水電新農(nóng)村電氣化縣建設(shè)和小水電代燃料生態(tài)保護(hù)工程建設(shè)，搞好農(nóng)村水電配套電網(wǎng)改造工程建設(shè)。2012年《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提到:“十二五”時(shí)期，新增水電裝機(jī)容量7400萬千瓦。其中新增小水電1000萬千瓦,%，%。針對小水電開發(fā)與建設(shè)，《規(guī)劃》專門提到：加強(qiáng)中小流域綜合治理，積極推進(jìn)水電增效擴(kuò)容工程建設(shè)，結(jié)合水電新農(nóng)村電氣化縣建設(shè)和實(shí)施“小水電代燃料”工程需要，因地制宜、有序推進(jìn)小水電開發(fā)，提高資源豐富的貧困地區(qū)小水電開發(fā)利用水平。到2015年，建成江西、貴州、湖北、浙江、廣西等5個(gè)300萬千瓦的小水電大省及湖南、廣東、福建、云南、四川等5個(gè)500萬千瓦的小水電強(qiáng)省。（二）監(jiān)管政策2007年之前，小水電“無立項(xiàng)、無設(shè)計(jì)、無監(jiān)管、無驗(yàn)收”的“四無”水電站比比皆是。但從2009年開始，國家對小水電的監(jiān)管開始加強(qiáng)，如2009年廣東對全省9000多座小水電站展開全面核查，實(shí)行分類定級管理。2010年底，《廣東省小水電管理辦法》出臺并開始實(shí)施，明確規(guī)定：“小水電開發(fā)使用權(quán)由縣級以上人民政府通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式有償出讓”。 2011年，水利部下《發(fā)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)小水電代燃料和水電新農(nóng)村電氣化建設(shè)管理的通知》，水利部要求各地對已建、在建小水電代燃料和電氣化項(xiàng)目要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，重點(diǎn)檢查項(xiàng)目各項(xiàng)前期工作手續(xù)，特別是法律法規(guī)規(guī)定的各項(xiàng)行政許可如立項(xiàng)、土地、環(huán)評、水保等手續(xù)是否完備，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行管理中各項(xiàng)制度是否健全規(guī)范，嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境影響評價(jià)及環(huán)境保護(hù)設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用制度，切實(shí)保護(hù)好生態(tài)環(huán)境。對新開工項(xiàng)目要嚴(yán)格進(jìn)行審查把關(guān)，項(xiàng)目必須符合流域綜合規(guī)劃、水能資源開發(fā)利用規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)要求，必須嚴(yán)格履行基本建設(shè)程序報(bào)批，新申報(bào)項(xiàng)目要報(bào)送項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的批復(fù)文件，履行環(huán)評、征地、水保等許可手續(xù)，確保前期工作質(zhì)量。 2011年底，水利部、國家工商行政管理總局、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國家電力監(jiān)管委員會日前聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)小水電站安全監(jiān)管工作的通知》要求加強(qiáng)對小水電站的安全監(jiān)管。三、小水電行業(yè)發(fā)展面臨的主要問題（一）產(chǎn)業(yè)定位不準(zhǔn)，國家對小水電投入不足 由于認(rèn)識上的局限，我國小水電的公益性和社會性地位長期以來沒有得到確認(rèn)。主要表現(xiàn)在：在國家產(chǎn)業(yè)政策中，小水電被不加區(qū)分地與大中型水電一同列入了甲類競爭性項(xiàng)目，造成了與小水電已有政策的偏離，很大程度上制約了小水電的發(fā)展；與常規(guī)能源建設(shè)項(xiàng)目相比缺乏固定投資渠道及必要的資金支持，不能享受國家可再生能源的有關(guān)優(yōu)惠政策。與小水電在區(qū)域間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中起到的重要作用相比，國家對小水電的投入非常有限。主要表現(xiàn)在：長期以來小水電建設(shè)項(xiàng)目沒有規(guī)范地納入各級財(cái)政預(yù)算和計(jì)劃，國家對小水電開發(fā)缺乏資本金投入及其他必要的資金支持。 目前小水電開發(fā)資金絕大部分是商業(yè)銀行貸款，取消農(nóng)村水電建設(shè)專項(xiàng)貸款后，小水電開發(fā)主要依靠當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行貸款。但許多小水電地處貧困山區(qū)，當(dāng)?shù)劂y行多為“貸差”行，資金十分有限，由上級銀行撥付轉(zhuǎn)貸，又會加大放貸成本和風(fēng)險(xiǎn)，造成貸款渠道不暢。我國小水電正處于開發(fā)高峰的前期，在建規(guī)模為400萬ｋＷ左右，卻長期沒有規(guī)范暢通的資金渠道，這對小水電的發(fā)展是十分不利。尤其是近年來，銀行收緊貸款的情況下，只得通過向非金融機(jī)構(gòu)高利息融資建設(shè)小水電，使小水電站一旦從建設(shè)期轉(zhuǎn)入經(jīng)營期即面臨還本付息的高峰期，實(shí)現(xiàn)的效益尚不足以支付貸款利息，造成息滾本，本帶息的惡性循環(huán)。（二）管理主體模糊，優(yōu)惠政策難以落實(shí)1．管理主體模糊目前國務(wù)院幾個(gè)部委都在對小水電進(jìn)行管理，在部門間產(chǎn)生了職能交叉。由于職責(zé)不明，分工不清，在一定程度上削弱了政府對小水電的宏觀調(diào)控和行業(yè)管理。在省縣級機(jī)構(gòu)改革中，這種情況進(jìn)一步加劇，使部分地區(qū)小水電管理處于混亂和停滯狀態(tài)。從國務(wù)院部委職能劃分看，綜合部門管電職能主要是從政策、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督等方面對全國電力進(jìn)行宏觀調(diào)控。水利部管電職能主要是從方針政策制定、水資源規(guī)劃、立項(xiàng)審查、生產(chǎn)建設(shè)管理及質(zhì)量安全監(jiān)督等方面對農(nóng)村水電進(jìn)行行政和行業(yè)管理。小水電涉及的主管部門有：能源局、發(fā)改委、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、水利部、水電局、地方政府。管理主體的模糊不僅使得管理體制不順，在發(fā)展的過程中還出現(xiàn)“四無電站”等無序、過度開發(fā)以及優(yōu)惠政策難以落實(shí)的情況。2．優(yōu)惠政策難以落實(shí)比如，怒江“窩電”現(xiàn)象嚴(yán)重，40%－50%的電發(fā)不出來，這是電源建設(shè)“多家辦電”和電網(wǎng)建設(shè)“國家獨(dú)營”之間的矛盾。不僅豐水期棄水嚴(yán)重，平水期、枯水期也有棄水情況發(fā)生，有的年份棄水可高達(dá)50%左右。2006年八部委661號文件水電“全額上網(wǎng)同網(wǎng)同價(jià)”政策以及“優(yōu)先上網(wǎng)”政策各地基本沒有執(zhí)行。與此同時(shí)，之前被視為小水電發(fā)展利好的“三自”方針、“小水電要有自己的供電區(qū)”、小水電實(shí)行“以電養(yǎng)電”、低增值稅、優(yōu)先提供政府貸款、調(diào)節(jié)性能好和實(shí)現(xiàn)流域梯級開發(fā)的項(xiàng)目優(yōu)先立項(xiàng)審批等優(yōu)惠政策，已經(jīng)幾乎全部失去了可操作性和有效性。（三）小水電上網(wǎng)難在大小電網(wǎng)關(guān)系處理上，我國目前出現(xiàn)的問題包括大網(wǎng)依靠資產(chǎn)、技術(shù)和價(jià)格優(yōu)勢，搶占小網(wǎng)的供電區(qū)；利用電網(wǎng)管理和調(diào)度權(quán)隨意限制小網(wǎng)上網(wǎng)電量，壓低上網(wǎng)電價(jià)；借電力體制改革和國家實(shí)施農(nóng)村電網(wǎng)改造之機(jī)，大力“上劃”和“代管”小水電自供自管供電區(qū)等。怒江州電網(wǎng)公司調(diào)度中心的一份2009年上半年上網(wǎng)電量分析結(jié)果顯示，2009年1月至6月，，同比降低8900萬千瓦時(shí)。其中，裝機(jī)容量1萬千瓦以上的電站利用小時(shí)數(shù)929小時(shí)，同比下降635小時(shí)；裝機(jī)容量1萬千瓦以下的電站利用小時(shí)數(shù)達(dá)1423小時(shí)，同比下降650小時(shí)。裝機(jī)1萬千瓦以下的電站多是廠網(wǎng)分開時(shí)剝離出來的電站，而裝機(jī)1萬千瓦以上的電站多是新建的民營電站。云南、貴州、四川、甘肅等省的小水電上網(wǎng)問題尤其突出，主要原因是電網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后，小水電不得不遭遇“窩電”(電站無法達(dá)到設(shè)計(jì)發(fā)電量)難題。目前，年實(shí)際發(fā)電量還不足設(shè)計(jì)發(fā)電量的一半。造成這一“窩電”現(xiàn)象最主要的原因是，電網(wǎng)、電源建設(shè)不同步，電網(wǎng)接入能力弱，電網(wǎng)公司又過于強(qiáng)勢，這讓小水電上網(wǎng)難上加難。與大水電相比較，小水電與電網(wǎng)公司議價(jià)能力偏弱。小水電站普遍裝機(jī)容量小、可調(diào)節(jié)能力差，在電力供應(yīng)充沛時(shí)，電網(wǎng)公司常常削減小水電上網(wǎng)。水電并入電網(wǎng)的比例四川最高，超過50%，云南、貴州、湖南、湖北等地的水電并網(wǎng)比例均在35%左右。（四）小水電上網(wǎng)電價(jià)低，電價(jià)參差不齊1．小水電上網(wǎng)電價(jià)低全國水電上網(wǎng)電價(jià)最低的地區(qū)在云南怒江，，中小水電企業(yè)長期處于虧損狀態(tài)。，同2011年《中國小水電發(fā)展報(bào)告》中披露的全國平均上網(wǎng)電價(jià)0．265元相比低了0．078元。在當(dāng)?shù)卮嬖诙喾N水電電價(jià)，且差額不小，“同網(wǎng)同價(jià)”并沒有落實(shí)到位。與同樣是水電開發(fā)利用大省的四川、江西、廣西、貴州等鄰近省市相比，云南的上網(wǎng)電價(jià)處于行業(yè)洼地，不到行業(yè)較高點(diǎn)浙江的一半，一些小水電站比浙江每度低3毛。幾厘錢差額看似很少，但對小水電企業(yè)來說很重要，甚至可以決定是否能夠盈利。中小水電站入不敷出，不僅直接影響到水電企業(yè)的生存與發(fā)展，還影響了民營資本的投資回報(bào)和再投資的積極性、電站的正常運(yùn)行和維護(hù)保養(yǎng)、技改和環(huán)評的積極性、國家和地方的財(cái)政稅收以及生態(tài)的恢復(fù)和保護(hù)。2．上網(wǎng)電價(jià)參差不齊受地方政府發(fā)布的有關(guān)政策影響，