【文章內(nèi)容簡介】 計機(jī)關(guān)又不可能配齊所有涉及行業(yè)的專業(yè)人才。因而，為了實現(xiàn)審計目標(biāo)，必要時可以借助社會審計力量和聘用必要的符合審計要求專業(yè)人才參加專項審計調(diào)查。使專項審計調(diào)查結(jié)論和提出的審計建議更具有專業(yè)水準(zhǔn)，更加準(zhǔn)確的為各級政府提供該行業(yè)固定資產(chǎn)投資中存在的宏觀性、普遍性和政策性問題等經(jīng)濟(jì)運(yùn)行信息。（王景波）審計署沈陽特派辦20101118淺談?wù)顿Y工程績效審計的推進(jìn)　　審計署《2008 至 2012 年審計工作發(fā)展規(guī)劃的通知》中提出到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計。政府投資工程大多涉及民生、民本、社會基礎(chǔ)投入工程，資金量巨大，社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益明顯，所以全面推進(jìn)實行政府投資工程績效審計意義重大?！　∫弧⒄顿Y工程績效審計現(xiàn)狀　　目前，我國的政府投資工程績效審計尚處于起步探索階段，完備的政府投資工程績效審計體系尚未形成，有待于我們在工作實踐中不斷地推進(jìn)完善。審計實踐中所面臨的問題主要有以下幾方面： 　?。ㄒ唬徲嬕罁?jù)不充分 　　為了規(guī)范審計機(jī)關(guān)對國家建設(shè)項目的審計，保證審計質(zhì)量，國家審計署于2001年頒布了《審計機(jī)關(guān)國家建設(shè)項目審計準(zhǔn)則》，該準(zhǔn)則規(guī)定：審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對國家建設(shè)項目總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況和年度決算、項目竣工決算的真實、合法、效益情況，進(jìn)行審計監(jiān)督。但對效益情況進(jìn)行審計監(jiān)督并不是意味著就是明確要求開展績效審計，這在概念上存有偏差，導(dǎo)致我國審計機(jī)關(guān)開展工程績效審計的依據(jù)不夠充足?！　。ǘ徲嫏C(jī)關(guān)的獨(dú)立性不夠高 　　我國的審計機(jī)關(guān)隸屬于國家行政部門，人員和經(jīng)費(fèi)都由行政部門予以保證，盡管地方審計機(jī)關(guān)實行業(yè)務(wù)管理以上級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)為主、組織管理以同級地方政府的領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。但當(dāng)同級地方政府部門作出項目投資決定時，審計機(jī)關(guān)很難對項目計劃作出實質(zhì)性的改變，即便在項目的可行性上存在異議。這樣也就容易出現(xiàn)“形象工程”、“政績工程”，造成不必要的損失和浪費(fèi)?！　。ㄈ┛冃徲嬙u價標(biāo)準(zhǔn)不夠完善 　　目前，尚沒有完備的政府投資項目的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)，也沒有一個明確的績效審計規(guī)范。政府投資工程項目千差萬別，甚至是同一項目，由于自然環(huán)境的影響，會有多種不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致了衡量審計對象的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。而采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，得出的結(jié)論會有天壤之別。這使得每開展一項政府投資工程績效審計，審計人員都必須在事前就衡量績效的標(biāo)準(zhǔn)問題與被審計單位進(jìn)行協(xié)商，或者尋求一種公認(rèn)的、不存在異議的評價標(biāo)準(zhǔn)。因此，衡量標(biāo)準(zhǔn)的不確定性，給審計人員客觀公正地提出評價意見造成了困難。 　　（四）工程項目管理機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度不夠健全。 　　工程項目管理機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度的健全是開展績效審計的有力保障，而現(xiàn)實情況中開展的大部分政府投資工程的內(nèi)控都不夠健全，給審計工作帶來了很大風(fēng)險，導(dǎo)致了審計人員在審計績效的同時還要質(zhì)疑內(nèi)控制度，既浪費(fèi)了時間金錢又占用了人力物力。 　　（五）工程績效審計計算機(jī)水平跟不上。 　　信息化時代電腦軟件的作用非常巨大，它可以得出準(zhǔn)確、科學(xué)的結(jié)果，又可以節(jié)省大量的人力物力。計算機(jī)審計在我國整個審計界也只是剛剛起步，在政府投資工程績效審計方面涉及的就更少，所以就必須聯(lián)合計算機(jī)人才為績效審計研發(fā)適合的軟件。 　　二、推進(jìn)政府投資工程績效審計的幾點對策　?。ㄒ唬┘訌?qiáng)對政府工程績效審計理念的創(chuàng)新。　　政府投資工程績效審計的發(fā)展需要積極更新績效審計理念，不斷擴(kuò)大政府投資工程績效審計范圍，改變以往認(rèn)為只有工程績效項目才是工程績效審計、只有審計調(diào)查項目才會涉及到績效審計的觀念，把績效審計運(yùn)用到每個政府工程審計項目中去，增強(qiáng)績效審計意識。強(qiáng)調(diào)審計人員要站在宏觀的高度，以績效的理念去把握和開展審計工作，使績效審計理念植入每位審計人員的心中。要求審計人員在每個審計項目中要關(guān)注績效方面內(nèi)容，以提升審計項目檔次，發(fā)揮更大的審計效益?！　。ǘ┨岣邔φこ炭冃徲嬤x題的標(biāo)準(zhǔn)?！　】冃ｍ棇徲嬚{(diào)查的目標(biāo)是對經(jīng)濟(jì)活動的效率、效果、有效性等績效因素進(jìn)行分析評價，為政府和有關(guān)部門決策服務(wù)。專項審計調(diào)查能否取得預(yù)期效果，成果能否被運(yùn)用，選題是關(guān)鍵。在實際工作中，我局關(guān)切實注重圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心，圍繞領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心、群眾關(guān)注的熱點、難點問題，圍繞全局性的經(jīng)濟(jì)事項來確立專項審計調(diào)查項目?！　。ㄈU(kuò)大政府工程績效審計成果運(yùn)用范圍。　　擴(kuò)大績效審計成果的運(yùn)用，關(guān)鍵是要政府重視，紀(jì)檢關(guān)注、組織人事考察參考。要不斷建立、健全審計整改制度，進(jìn)一步加強(qiáng)對績效審計結(jié)果的追蹤檢查。建立與有關(guān)部門和單位的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)與組織、紀(jì)委、監(jiān)察、財政等有關(guān)部門的協(xié)作，充分發(fā)揮各部門職能作用，有效推進(jìn)整改工作。積極推進(jìn)審計結(jié)果公告制度，促進(jìn)提高績效審計工作透明度，有利于調(diào)動社會各方面的監(jiān)督力量共同促進(jìn)整改。　?。ㄋ模┎粩嗤晟普こ炭冃徲嬙u價體系 　　工程績效評價體系一般包括工程的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和對自然資源、生態(tài)環(huán)境的影響。社會效益是指該工程是否符合社會發(fā)展需要。經(jīng)濟(jì)效益一般是指該公共工程能帶來的人員就業(yè)、居民收入和對國家其他建設(shè)的影響等。環(huán)境效益主要包括對當(dāng)?shù)鼐用裆盍?xí)性的影響、對社會穩(wěn)定的影響、對居民衛(wèi)生保健的影響。對自然資源的影響包括對水、土地、森林、礦產(chǎn)等的消耗系數(shù)。對生態(tài)環(huán)境的影響包括對水、大氣、森林、野生動物的破壞程度。完善的政府投資工程績效審計評價體系是績效審計結(jié)果的依據(jù)，我們可以在借鑒國外成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷加大對評價標(biāo)準(zhǔn)的研究和完善，制定出適合我國國情的工程績效審計評價體系?！　。ㄎ澹﹥?yōu)化審計隊伍結(jié)構(gòu)，提高審計人員綜合業(yè)務(wù)水平。能征善戰(zhàn)的工程績效審計隊伍，是推進(jìn)工程績效審計的基礎(chǔ)動力。只有不斷優(yōu)化審計干部隊伍機(jī)構(gòu)，用各個方面人才充實審計隊伍，提高績效審計隊伍綜合作戰(zhàn)能力，才能不斷推進(jìn)工程績效審計發(fā)展。審計機(jī)關(guān)可以通過以下幾個方面挖掘績效審計潛力:一是采取專門學(xué)習(xí)、在崗培訓(xùn)等方式，普及工程管理、績效評價、績效審計等方面的基本知識，開展工程績效審計方法和技術(shù)的培訓(xùn)，提高審計人員開展工程績效審計的能力和經(jīng)驗。二是開展審前培訓(xùn)，在對政府投資工程開展績效審計前，組織審計組人員學(xué)習(xí)，著重拓寬審計人員的思路。三是借用社會資源，建立專家聘用和專家咨詢制度，同時可以借助社會中介的力量，保證工程績效審計組人員素質(zhì)和結(jié)構(gòu)，滿足工程績效審計的需求，推進(jìn)工程績效審計事業(yè)的發(fā)展。（李二永）連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)審計局20101118審計工作對建立企業(yè)內(nèi)部審計制度的設(shè)想　　企業(yè)在經(jīng)營管理過程中，要建立現(xiàn)代企業(yè)的內(nèi)控框架體系。所謂企業(yè)內(nèi)部審計整體框架體系是指一個有結(jié)構(gòu)或由若干因素組成的整體。因此,將內(nèi)控制度的設(shè)計分成總體設(shè)計和單項設(shè)計。構(gòu)成一個現(xiàn)代企業(yè)的內(nèi)控制度的整體結(jié)構(gòu)或組成要素,形成該整體結(jié)構(gòu)中的每個要素內(nèi)容的設(shè)計?！　∫?、對總體結(jié)構(gòu)內(nèi)控制度設(shè)計思路　　(一)、三維立體的靜態(tài)結(jié)構(gòu)　　一個現(xiàn)代企業(yè)的內(nèi)控制度在總體上應(yīng)該是組織、項目和流程三個方面的綜合,具有三維立體性?！　￡P(guān)于維度項目,是指內(nèi)控制度的基本單位。企業(yè)除質(zhì)量控制外,還有很多個內(nèi)控項目,諸如人事招聘、危機(jī)處理、合同管理、工廠消防、成本控制、財務(wù)預(yù)算與預(yù)測、采購計劃、員工績效評估等等?！　∧敲?如何確定內(nèi)控制度項目的數(shù)量呢?由于企業(yè)經(jīng)理總是存在著或多或少的差別,因此,不同企業(yè)、同一企業(yè)的不同經(jīng)理在項目數(shù)量上可能有不同選擇。但是,下列幾方面必須充分考慮:(1)企業(yè)愿景、戰(zhàn)略和經(jīng)營目標(biāo)的要求。(2)管理的“粗細(xì)”。(3)體現(xiàn)ＣＯＳＯ報告的總體框架。(4)涵蓋會計控制、管理控制、業(yè)務(wù)控制和法規(guī)執(zhí)行控制。此外,設(shè)計內(nèi)控制度項目數(shù)量時,可參照組織的供應(yīng)鏈來進(jìn)行。例如,對制造企業(yè)來說,供應(yīng)鏈可從顧客開始,由研究開發(fā)、設(shè)計、制造、營銷、配運(yùn)、顧客服務(wù)等組成。供應(yīng)鏈可以轉(zhuǎn)化為流程,流程又可分解為作業(yè)和任務(wù)。以此為基礎(chǔ)便可確定內(nèi)控制度的數(shù)量?！　∑浯?所有內(nèi)控制度項目是不是可以等量齊觀呢?答案是否定的。它取決于相對誰來設(shè)計內(nèi)控制度項目。對證監(jiān)會、中注協(xié)和注冊會計師,會計控制可能最重要。對企業(yè)總經(jīng)理,管理控制和主營業(yè)務(wù)控制可能最重要。而對車間主任,業(yè)務(wù)控制可能最重要,諸如此類,不一而足。另外,有些項目執(zhí)行的結(jié)果是可以計量的,例如預(yù)算控制、成本控制等。而另一些項目的執(zhí)行結(jié)果,則屬于非定量的或不能直接定量的,例如危機(jī)處理等。值得注意的是,預(yù)算控制、成本控制對任何組織來說都應(yīng)該放在首位?！　￡P(guān)于組織維度　　所謂組織,在這里是指具有共同行動目標(biāo)的人類群體。現(xiàn)代企業(yè)是一個組織。它可以被分成高層、中層、基層和現(xiàn)場四個層級,每個層級由若干單位組成、每個單位有若干成員。按照ＣＯＳＯ報告的思想,每個層級每個單位每個成員都與內(nèi)控制度相關(guān),應(yīng)該參與內(nèi)控活動。從組織維度設(shè)計內(nèi)控制度, 需要考慮企業(yè)的控制目標(biāo)、控制環(huán)境和控制方式,進(jìn)而確定企業(yè)的管理跨度與管理層級、企業(yè)是實行集權(quán)制還是分權(quán)制,并建立使組織得以運(yùn)行的保證——經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度和崗位職責(zé)制度。組織維度設(shè)計得好,可以營造良好的內(nèi)控環(huán)境?！　￡P(guān)于流程維度　　所謂流程,是指企業(yè)經(jīng)營過程的一個階段,由若干項作業(yè)組成,而作業(yè)由若干項任務(wù)組成。在典型的制造業(yè)中,其經(jīng)營過程有研究開發(fā)、設(shè)計、制造、營銷、配運(yùn)和售后服務(wù)等項流程。每項流程,例如制造流程,包括材料入庫、材料存儲、材料搬運(yùn)、加工、半成品搬運(yùn)、加工、成品入庫存儲、成品包裝發(fā)運(yùn)等項作業(yè)。而每項作業(yè),例如材料入庫,包括卸載、驗收、盤點、移動、擺放、記錄等項任務(wù)。特別重要的是,任務(wù)是由組織成員完成的,授權(quán)和責(zé)任在這里可以體現(xiàn)出來。在流程維度設(shè)計中,就是遵循著這種相對的“流程—作業(yè)—任務(wù)”三個因素之間的依次關(guān)系進(jìn)行。　　項目、組織和流程之間的關(guān)系　　簡單說來,每個項目都是通過組織的層級、單位和成員按照一定的流程、作業(yè)和任務(wù)的要求來完成的。從流程、作業(yè)到任務(wù),由于任務(wù)由人或組織成員來完成,因此,完成任務(wù)的成員組成單位、單位構(gòu)成層級,從流程維度很自然地過渡到組織維度。換句話說,一個內(nèi)控制度項目是由組織和流程組成,是一個二維體系,當(dāng)企業(yè)存在多個項目時,就可形成由組織、流程和項目組成的三維立體框架。　　(二)、過程循環(huán)的動態(tài)結(jié)構(gòu)　　應(yīng)該指出,現(xiàn)行內(nèi)控制度設(shè)計上一個嚴(yán)重的缺陷就是沒有將內(nèi)控制度與公司總經(jīng)理(ＣＥＯ)聯(lián)系起來。ＣＯＳＯ報告和巴塞爾委員會的報告特別強(qiáng)調(diào)了這一點,但在操作層面上,很多人仍然在進(jìn)行會計控制,并當(dāng)作財務(wù)部門“自娛自樂”節(jié)目。另一個缺陷已經(jīng)指出,即在設(shè)計內(nèi)控制度時,很少有人站在企業(yè)立場上考慮如何執(zhí)行內(nèi)控制度、實現(xiàn)內(nèi)控制度目標(biāo)的問題。我們認(rèn)為,在動態(tài)上,內(nèi)控制度不僅包括制定,而且包括執(zhí)行,對執(zhí)行情況的計量或測試、對計量或測試結(jié)果的分析和報告,根據(jù)偏差進(jìn)行整改(包括預(yù)先設(shè)定獎懲制度和整改方案,修訂內(nèi)控制度)等。這是一個完整的動態(tài)結(jié)構(gòu)或系統(tǒng),　　在設(shè)計內(nèi)控制度時可以作如下考慮:　　與上述相同,內(nèi)控制度的設(shè)計首先考慮企業(yè)的愿景、戰(zhàn)略和目標(biāo)。據(jù)此設(shè)計好內(nèi)控制度之后,便是內(nèi)控制度的執(zhí)行。但對控制者來說,最重要的不是他去執(zhí)行內(nèi)控制度,而是保證執(zhí)行者實現(xiàn)內(nèi)控制度的目標(biāo)。　　實現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)的第一步是對內(nèi)控制度執(zhí)行情況進(jìn)行計量或測試。誠如上述,全部內(nèi)控制度的項目可以分成執(zhí)行結(jié)果可計量和不可計量的兩類。對可計量的內(nèi)控制度執(zhí)行情況的計量通常由會計核算、結(jié)算和統(tǒng)計等途徑取得,例如預(yù)算執(zhí)行結(jié)果就可以從會計核算的結(jié)果得到。對不可計量的內(nèi)控制度執(zhí)行情況的計量通常由測試表來取得,例如對公司印鑒使用控制制度的測試就必須按照該制度的要求設(shè)計問卷調(diào)查表,來了解該制度的執(zhí)行情況。應(yīng)該說,一項內(nèi)控制度的執(zhí)行情況往往可計量部分和不可計量部分并存。在這里,我們統(tǒng)統(tǒng)用測試表來表示對內(nèi)控制度執(zhí)行情況的計量或測試?！　【筒僮鲗用娑?一家企業(yè)內(nèi)控制度的測試可以分成綜合測試和單項測試。前者是對全部內(nèi)控制度項目的測試,在現(xiàn)代企業(yè)中這主要是集團(tuán)公司總部對子公司或二級經(jīng)營單位內(nèi)控制度的總體執(zhí)行情況的測試,其測試表的結(jié)構(gòu)按照ＣＯＳＯ報告的整體框架設(shè)計。后者是對一個內(nèi)控制度項目或一個相關(guān)的單位的測試,其測試表的結(jié)構(gòu)也是按照ＣＯＳＯ報告的整體框架設(shè)計。　　實現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)的第二步是將內(nèi)控制度執(zhí)行情況計量或測試的結(jié)果與內(nèi)控制度進(jìn)行比較,然后做出項判斷:(1)測試結(jié)果是否與內(nèi)控制度相符?如果相符,控制者不做任何干預(yù),由執(zhí)行者或被控者照常繼續(xù)執(zhí)行。如果不相符,則過渡到下一個判斷。(2)偏差是否可以接受?如果可以接受,控制者不做任何干預(yù),由執(zhí)行者或被控者照常繼續(xù)執(zhí)行。如果不可接受,則過渡到下一個判斷。(3)內(nèi)控制度是否符合實際?如果符合,偏差則導(dǎo)源于執(zhí)行者,應(yīng)進(jìn)一步分析偏差的原因,擬定糾偏措施,并向控制者提供測試報告,控制者依據(jù)測試報告采取糾偏行動,干預(yù)執(zhí)行者的執(zhí)行過程。如果不相符,偏差則導(dǎo)源于內(nèi)控制度,控制者則應(yīng)采取修正或補(bǔ)充內(nèi)控制度的行動?！　?nèi)控制度執(zhí)行情況的測試報告作為一種媒介,將控制者和執(zhí)行者、總經(jīng)理的監(jiān)督和下屬的現(xiàn)場運(yùn)作巧妙地連接起來,其重要性是不言而喻的。有兩個問題在設(shè)計時要特別注意:(1)測試報告至少分成兩種:一是對測試結(jié)果的匯總和詳細(xì)分析,稱為明細(xì)報告,留在內(nèi)控部門備查。二是在明細(xì)報告基礎(chǔ)上編制的報告,稱為簡式報告,要定期報告給總經(jīng)理。(2)測試報告結(jié)構(gòu)應(yīng)該與測試表保持一致,也就是ＣＯＳＯ報告的整體框架。其中應(yīng)就每個要素進(jìn)行評估,特別說明造成制度與制度執(zhí)行情況之間偏差的動因?！　】刂普咭罁?jù)測試報告采取糾偏行動有兩種含義:(1)直接干預(yù),即控制者直接和強(qiáng)制性地要求執(zhí)行者用控制者指定的行動方式取代原有的行動方式。例如規(guī)定用辦公室電話打長途必須登記,但因執(zhí)行不嚴(yán),致使電話費(fèi)上升。其矯正措施可能是將電話上鎖,鑰匙由專人保管,強(qiáng)制性地讓打長途的人進(jìn)行登記。(2)間接干預(yù),即控制者制定和堅持一套行之有效的激勵制度,通過激勵制度“準(zhǔn)自動化”地矯正執(zhí)行者的行為。仍以電話費(fèi)為例,控制者可以規(guī)定該辦公室長途電話費(fèi)超過100元部分由辦公室成員承擔(dān)50%。除非辦公室成員不喜歡錢,不然,他肯定會自動調(diào)整自己的行為?！　?三)、以企業(yè)經(jīng)營活動事件的常規(guī)性、非常規(guī)性和混合性為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)　　在一定意義上,企業(yè)經(jīng)營活動是由一系列事件組成,按照性質(zhì)這些事件可區(qū)分為常規(guī)性的、非常規(guī)性的和混合性的三類。另一種表述是:確定條件下發(fā)生的、不確定條件下發(fā)