【文章內容簡介】 這是對EEAS權力的約束。另一方面，該決定只規(guī)定EEAS具有履行任務和達成目標的必要法定資格，即EEAS具有一定的權利能力和行為能力。由于未明確其法律人格，EEAS是否具有責任能力尚不清楚，這使它不具有明確的訴訟資格。立法者在這里并非是忽略了法律人格的重要性，而是以法定資格一詞模糊其法律屬性，給予歐洲對外行動署在法律上的保護。具體說來，就是歐盟立法者不愿意使歐洲對外行動署成為法律責任的承擔者，特別是成為司法訴訟的對象?！　￡P于EEAS的訴訟資格，這里要將在歐洲法院訴訟與在歐盟以外其他法院的訴訟區(qū)分開。對于在歐盟之外任意第三國法院的訴訟，不受歐盟基礎條約的調整，而受國際法和法院地國國內法調整。由于歐洲對外行動署不具有明確的法律人格，它的法律身份不完整，一般不能成為外國法院適格的訴訟對象。如果要對歐洲對外行動署的行動提出訴訟，請求獲得司法救濟，從表面來看，就只能對歐盟提起，而不能以歐洲對外行動署為起訴對象?！　τ谠跉W洲法院的訴訟，由于第275條《歐洲聯盟運行條約》幾乎完全排除歐洲法院在共同外交與安全領域的管轄權，只能考查《歐洲聯盟運行條約》第263條第四段的規(guī)定。(31)第263條第四段規(guī)定：“任何自然人或法人均可就針對其本人的或與其有直接的和個別聯系的法令，或直接關系到其本人但未包含實施措施的規(guī)制性法令提起訴訟”。這里涉及EEAS是否因沒有被賦予法律人格而被排除在訴訟之外。這個問題將留給歐洲法院回答，法院當然可以簡單地解決這個問題，即在案件中裁定由于EEAS實施其法定資格而可默示地推出其具有法律人格。歐洲法院也可以采用另一種方法，也就是僅承認EEAS的訴訟地位，而對法律人格問題不加考察。由于提起審查的依據僅限于對個人具有直接效果的法令，當事人提起訴訟的可能性較低?！　【C上所述，由于歐洲對外行動署沒有明確的法律人格，既非歐盟“管理型機構”，也非歐盟“執(zhí)行型機構”。此外，歐洲對外行動署也不是《歐洲聯盟條約》第13條第1款所規(guī)定的“歐盟機構”。鑒于此，不妨將歐洲對外行動署稱為歐盟“別具一格”、“功能自治”的內部機構?！　嗔Ρ旧淼男再|決定著權力設置的屬性。歐盟對外行動署的這種特殊性質，實際上是歐盟專屬權能、共享權能、協(xié)調與補充權能之外的第四種權能——在共同外交與安全政策領域的權能(《歐洲聯盟運行條約》第2條第4款)——在歐盟內部機構設置上的反映。歐洲對外行動署的這種特殊屬性，從側面反襯出歐盟第四種權能的獨特性質：在超國家機構的外形下，以政府間方式和超國家方式混合地實施運作?！　∷?歐洲對外行動署的功能、目的和權能范圍　　(一)歐洲對外行動署的工作——歐盟的“外交部”　　(1)協(xié)助高級代表的各種職權　　經《里斯本條約》修改的《歐洲聯盟條約》第27條第3款規(guī)定：“在履行其職責時，聯盟高級代表由歐洲對外行動署予以協(xié)助。該部門應與成員國外交部門合作，其組成人員應包括來自理事會總秘書處與委員會相關部門的官員以及成員國外交部門調派的工作人員”。因此，EEAS位于聯盟高級代表的職權之下?！　EAS不僅協(xié)助高級代表作為聯盟外交事務和安全政策高級代表履行職權，還要協(xié)助高級代表履行由《歐洲聯盟條約》第18條所規(guī)定的其他職務的職能，包括外交事務理事會主席、委員會副主席，確保特別是《歐洲聯盟條約》第18條和第27條中所規(guī)定的聯盟對外行動的一致性。在不影響理事會總秘書處正常工作的情況下，EEAS還要支持高級代表作為外交理事會主席的職責。與此同時，EEAS也要支持高級代表作為委員會副主席在對外關系上的職責，以及他在協(xié)調聯盟對外行動的職責。　　(2)協(xié)助歐洲理事會主席、歐盟委員會主席和委員會　　關于對外行動，《歐洲聯盟條約》第15條第6款規(guī)定，“歐洲理事會主席應以其級別和身份在與聯盟共同外交與安全政策有關的事項上代表聯盟，但不影響聯盟外交事務與安全政策高級代表的職權”。這段文字并不十分清晰地劃出歐洲理事會主席和高級代表職能的分界，僅指出他們在各自的級別和身份上代表歐盟。在一些政治觀察家和部分公眾看來，歐洲理事會主席的對外角色是其工作的重要組成部分?！稓W洲聯盟條約》第17條也規(guī)定，除共同外交與安全政策及兩部條約規(guī)定的其他情形外，歐盟委員會對外代表聯盟。在這里，基礎條約以政策領域為界限，規(guī)定委員會在共同外交與安全政策以外代表歐盟。根據《建立歐洲對外行動署的決定》第2條第2款，EEAS還應協(xié)助在歐洲理事會、委員會主席以及委員會實施他們在對外關系領域的各自職能。　　綜上可見，EEAS的協(xié)助對象除去高級代表在共同外交與安全政策領域的職權之外，還需要協(xié)助三大歐盟機構——歐洲理事會、歐盟理事會和歐盟委員會的對外代表性。在協(xié)助的工作方式上，既有以原共同體方式工作的領域(歐盟委員會)，也有政府間方式開展工作的領域(歐盟理事會外交理事會)，也有屬于歐盟第四類權能的“共同外交與安全政策”(CFSP)。另外，在所協(xié)助的對象的層級上，既有國家首腦和政府元首一級(歐洲理事會主席和歐盟委員會主席)，也有部長級(外交理事會、高級代表)。從這個角度來看，歐洲對外行動署可以稱為歐盟的“外交部”。當然，EEAS與一個主權國家的外交部不盡相同，它受到歐盟授權原則的諸多掣肘?！　?二)EEAS的職權范圍：側重整合，創(chuàng)新不足　　根據《歐洲聯盟條約》第五編“聯盟對外行動一般條款與共同外交與安全政策特別條款”，聯盟對外行動包括“共同外交與安全政策”(CFSP)以及CFSP的組成部分“共同安全與防務政策”(CSDP)，即原歐盟第二支柱的政策領域。又根據《歐盟運行條約》第五部分“聯盟對外行動”，歐盟對外行動領域還包括“共同商業(yè)政策”(CCP)和“與第三國的合作及人道主義援助”(簡稱為發(fā)展援助)等，即原歐盟第一支柱的政策領域。對EEAS的職權范圍，在起草以及討論理事會決定時，共同外交與安全政策領域交由EEAS是毫無疑問的，討論重點在于原歐盟第一支柱的政策領域是否應完全置于EEAS之下。根據建立EEAS的決定，依據共同外交與安全預算、第2款第7款所提及的那部分之外的穩(wěn)定工具、工業(yè)化國家合作工具、通訊和公共外交行動以及選舉觀察團所采取的行動，應由高級代表和EEAS負責?！　?1)共同外交與安全政策領域　　在共同外交與安全政策方面，需要強調的是，建立EEAS的決定并沒有為歐洲對外行動署協(xié)調成員國的外交立場制定特別的工具，EEAS在制度上難以促進成員國形成共同立場。在歐洲對外行動署成立之后，由于成員國在很多外交問題上無法達成一致立場，高級代表及歐洲對外行動署無法、也無權在第一時間發(fā)出聲音并且采取行動。有歐洲外交觀察人士嚴厲批評阿什頓及EEAS在重大事件中嚴重缺席，例如在阿拉伯動蕩中，成員國領導人的聲音使高級代表的行動黯然失色；在日本海嘯、利比亞問題和蘭佩杜薩島難民問題上，則難得看到她的身影。(32)撇開阿什頓本人的政治影響力和政治魄力不談，當前歐洲對外行動署的機構地位和工具設置，無法改變由成員國主導歐盟共同外交事務的事實，強勢的個人影響力只能影響協(xié)調和斡旋的進度，并不能使其在國際事務中走在成員國的前面。　　(2)關于發(fā)展合作領域　　對于EEAS的職權范圍是否包括貿易政策，歐洲議會對此未加考慮，他們討論更多的是發(fā)展合作，議會對此還進行了特別陳述。歐洲議會認為，發(fā)展合作是具有特別目標并與其他對外政策具有同等地位的自治性政策領域。很多人擔心，賦予EEAS在發(fā)展政策中的角色，是成員國為了確保由歐盟委員會管理的援助資源用于定向戰(zhàn)略目標，而非長期結構型發(fā)展目標。(33)EEAS是否包括歐盟發(fā)展政策引起很大的爭議，最終折衷方案含糊不清。　　根據EEAS決定前言第4條，在致力于聯盟對外合作項目上，EEAS應致力于確保這些項目實現《歐洲聯盟條約》第21條，特別是其第2款d項所規(guī)定的聯盟對外行動的各項目標，并且致力于遵守《歐洲聯盟運行條約》第208條規(guī)定的聯盟發(fā)展政策的各項目標。就此而言，EEAS也應促進“歐洲發(fā)展共識”(34)和“歐洲人道主義援助共識”(35)目標的實現。因此，發(fā)展和援助也是EEAS的職權范圍?！　⌒枰迩宓氖?，EEAS對發(fā)展政策的職權只是參與性的，主要是與委員會的相關部門聯合著手準備工作，不具備對發(fā)展政策的管理職能。《EEAS決定》第9條第1款用十分肯定的語言指出，聯盟對外合作項目的管理屬于委員會的職責。第2款明確規(guī)定了高級代表可使用的7項對外援助工具，包括發(fā)展合作工具(36)、歐洲發(fā)展基金(37)、歐洲民主與人權工具(38)、歐洲睦鄰與伙伴工具(39)、工業(yè)化國家合作工具(40)、核安全合作工具(41)、涉及《歐共體第1717/2006號條例》第4條中所規(guī)定的援助的穩(wěn)定工具(42)。第3款規(guī)定，在規(guī)劃、設計和執(zhí)行第2條所提及的7項對外援助工具的整個環(huán)節(jié)中，高級代表和EEAS應與委員會的相關委員和部門一起工作。就歐洲發(fā)展基金、發(fā)展合作工具和歐洲睦鄰與伙伴工具而言，任何建議案都應由EEAS和委員會的相關部門根據負責相應政策的委員的職責聯合準備，并應與高級代表聯合提交給委員會通過。主旨性規(guī)劃，除去歐洲民主與人權工具、核安全合作工具和第2款第7項中提及的那部分穩(wěn)定工具，則應由委員會相應部門在負責發(fā)展政策的委員的指導下工作。　　(三)EEAS的架構和人員構成　　與任何一個外交部門一樣，歐洲對外行動署由管理中心和歐盟駐第三國和國際組織的130多個代表團組成。EEAS的管理中心包括由一位行政總秘書長、兩位執(zhí)行秘書長和一位主管預算和行政的總干事(Director General)組成的團隊。在管理中心架構之下，是多個按地區(qū)分類的涵蓋世界所有地區(qū)的總司、多邊和主題性部門、政策計劃部、法務部，以及處理機構間關系、信息和公共外交的部門。(43)　　根據《歐洲聯盟條約》第27條第3款，來自于委員會、理事會秘書處和成員國外交部門的官員構成EEAS可以抽調的“人力資源”。在2013年7月后，歐盟其他機構的官員(例如歐洲議會議員)也可以申請EEAS的工作。成員國的外交官將構成至少EEAS人員的三分之一。盡管行動署一開始就由現有人員組成，即絕大多數由委員會和理事會的官員構成，但是這個三分之一要到2013年實現。此外，EEAS的常設人員將至少占到60%。據稱，待EEAS充分運作時，EEAS將總共包括約55