【文章內(nèi)容簡介】 民營化實際上是政府和社會、市場的互動，任何一項政策的制定與頒布，都需要公民的理解與支持。民營化也需要得到民眾的理解和支持，只有這樣，才能得到社會的支持和政治領(lǐng)導人的推動，否則，政府部門的單獨行動只會背離其初衷。二、我國城市公共服務(wù)民營化的發(fā)展現(xiàn)狀 我國公共服務(wù)民營化起步于20世紀90年代中期，可以分為三個階段:第一階段為導入期:20世紀90年代中期，外資開始以合作經(jīng)營并且保證固定回報的形式投資公共服務(wù)領(lǐng)域；第二階段為發(fā)展期:20世紀90年代后期，主要采取BOT方式經(jīng)營；第三階段為加速期:進入21世紀，隨著公共服務(wù)民營化的逐步深入，政府公共管理職能與資產(chǎn)出資人的分離，公共服務(wù)改革進一步深入。我國城市公共服務(wù)民營化的實施、我國城市公共服務(wù)民營化的必然性隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制和行政管理體制改革的不斷深化,城市公共服務(wù)取得了長足進步。但與公眾需求公共服務(wù)的勢頭相比,公共服務(wù)供給的矛盾與差距也不斷顯現(xiàn)。國家行政學院副院長唐鐵漢研究員指出:“現(xiàn)在我國的公共服務(wù)狀況存在著四個不適應(yīng):一是與健全和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求不適應(yīng)；二是與全面實現(xiàn)小康社會的目標的要求不適應(yīng)；三是與人民群眾日益增長的物質(zhì)文化要求及解決涉及切身利益的實際問題的要求不適應(yīng)；四是與深化政治體制改革、加快民主政治建設(shè)進程的要求不適應(yīng)?！雹偬畦F漢,袁曙光著:《公共服務(wù)創(chuàng)新》[M].北京:國家行政學院出版社,2004,307.為了解決公共服務(wù)中存在的問題，必然要實行公共服務(wù)民營化。、我國城市公共服務(wù)民營化的可能性第一，我國市場經(jīng)濟體制的初步建立為城市公共服務(wù)民營化提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)和體制基礎(chǔ)。20世紀90年代以來,我國開始發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟,目前,我國的市場化程度達到了50%以上，市場經(jīng)濟體制已初步形成。第二，我國法制的不斷完善為城市公共服務(wù)民營化提供了法律保障。改革開放以來,全國人大、常委會及其國務(wù)院制定和修改的法律和法規(guī)達到了1000多件, ②李文良等編著:《中國政府職能的轉(zhuǎn)變》[M].北京:中國發(fā)展出版社,2003,432.初步形成了適應(yīng)市場體制的法律法規(guī)體系。并且隨著依法治國、依法行政方略的提出與實施以及加入WTO，法制建設(shè)的步伐大大加快，這都為城市公共服務(wù)民營化提供了法律保障。第三，NGO（非政府組織）迅速成長,為城市公共服務(wù)民營化提供了組織基礎(chǔ)。我國NGO得到了較快的發(fā)展,目前已形成了社區(qū)性的自治組織、慈善組織等。NGO的存在發(fā)展，使政府能夠?qū)⑵湟徊糠致毮苻D(zhuǎn)移出去，這為城市公共服務(wù)民營化提供了組織基礎(chǔ)。第四，社會自我管理能力大大增強,形成了城市公共服務(wù)民營化的人力基礎(chǔ)。公民的主體意識與政治參與能力有了較大提升，公民對直接參與公共事務(wù)管理、處理公共事務(wù)產(chǎn)生了濃厚興趣，這為城市公共服務(wù)民營化的發(fā)展提供了社會基礎(chǔ)。我國城市公共服務(wù)民營化的發(fā)展狀況、城市公共服務(wù)民營化的實踐20世紀90年代以后，我國市場經(jīng)濟體制得到合法認定，政府職能轉(zhuǎn)變的步伐也在加快。加入WTO，我國政府在提供公共服務(wù)時越來越需要考慮到國際慣例，城市公共服務(wù)民營化的探索也開始逐步引入國際經(jīng)驗。具體表現(xiàn)為：①句華.《公共服務(wù)中的市場機制—理論、方式與技術(shù)》[M].北京:北京大學出版社,2006,193.其一，在壟斷行業(yè)放松市場規(guī)制，引入市場機制。其二，將市場化原則引入公用事業(yè)。其三，在競爭性領(lǐng)域國有企業(yè)資本的逐步出讓和回收。其四，對暫不作大變動的壟斷部門實行市場化管理并引入競爭。其五，負擔分攤和政府退出。其六，政府根據(jù)市場需求進行職能調(diào)整。、城市公共服務(wù)民營化的發(fā)展特點、范圍的擴大政府對公共服務(wù)民營化態(tài)度的逐漸明朗，為公共服務(wù)民營化創(chuàng)造了條件。2001年12月，國家計委發(fā)出了《關(guān)于印發(fā)促進和引導民間投資的若干意見的通知》，指出要“逐步放寬投資領(lǐng)域，除國家有特殊規(guī)定的以外，凡是鼓勵和允許外商投資進入的領(lǐng)域，均鼓勵和允許民間投資進入；鼓勵和引導民間投資以獨資、合作經(jīng)營、參股、特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項目建設(shè)”。2002年1月，國家計委發(fā)出《“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見》，指出要積極鼓勵非國有經(jīng)濟在更廣泛的領(lǐng)域參與服務(wù)業(yè)發(fā)展，放寬公共服務(wù)等行業(yè)的市場準入。2002年3月，國家計委公布新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導》中，原禁止外商投資的供熱、供排水等城市管網(wǎng)首次被列為對開放領(lǐng)域。、呈現(xiàn)全方位、多領(lǐng)域發(fā)展趨勢近年來，我國城市公共服務(wù)的民營化突破了以往主要集中在東部，集中在大城市及集中在自來水領(lǐng)域中的偏窄局面，開始向公共服務(wù)的其它行業(yè)進軍，向中等城市拓展，向中西部城市拓展，呈現(xiàn)出全方位、多領(lǐng)域的民營化格局。、呈現(xiàn)多種民營化形式 根據(jù)不同地方行業(yè)特點與項目需求等因素，民營化呈現(xiàn)多種形式。一是完全民營模式。如2002年9月，由香港亞太環(huán)保公司獨家投資的廣州亞大生活垃圾處理有限公司與廣州市容環(huán)境公司簽署合作協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，建立一座日處理1000噸的垃圾廠，從而拉開了外資進入中國垃圾處理行業(yè)的序幕。①[J].社會研究,2003,(1),133. 二是直接購并模式。如2003年蘇伊士集團與重慶水務(wù)集團合資建立中法水務(wù)有限公司，外資股份占60%，突破50%的政策限制。三是合資經(jīng)營模式。如香港中華煤氣與無錫市燃氣公司簽署總投資6000萬美元的一期工程協(xié)議，香港公司占股49%，并負責經(jīng)營。②[J].社會研究,2003,(1),11.四是TOT模式(轉(zhuǎn)讓一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓)。政府投資建設(shè)的項目，在一定時期內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓于非政府投資主體經(jīng)營，政府回收資金可用于新項目建設(shè)，并最終獲得項目所有權(quán)。五是BOT模式(建設(shè)一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓)。BOT的實質(zhì)是以政府和私人機構(gòu)間達成協(xié)議為前提，由政府向私人機構(gòu)頒布特許，允許其一定時期內(nèi)建設(shè)某一市政公用設(shè)施，并管理和經(jīng)營該設(shè)施。六是特許經(jīng)營模式。是指政府將壟斷特許授予某一民營企業(yè)，讓它在特定領(lǐng)域里提供服務(wù)，按照政府的價格規(guī)制運行。、城市公共服務(wù)民營化的阻力分析、認識角度的差異我國城市公共服務(wù)民營化的發(fā)展還不成熟，仍處于培育磨合階段，除了有些高層的政策制定者和該領(lǐng)域的研究者以外，普通公眾對此認識還很不充分。由于公眾意識形態(tài)的差異，一部分人由不了解演變成反對民營化，他們相信政府在任何方面都優(yōu)于私人部門；一些人由于利益受損而不支持民營化。以上都給民營化的發(fā)展帶來了一定的阻力。、社會信用危機信用是影響城市公共服務(wù)民營化的一個重要因素。一些私人企業(yè)和社會組織組建時間短、資金比較薄弱以及相關(guān)政策也不完善，使其在提供公共服務(wù)時會出現(xiàn)信任問題。許多城市公共服務(wù)長期由政府單一提供，社會公眾對私人企業(yè)了解不透徹，信任程度不高，這是制約我國城市公共服務(wù)民營化的一個直接原因。在我國城市公共服務(wù)民營化過程中，政府部門的繁文緝節(jié)和缺乏信用使得原本就不多的投標商更為稀少，從而影響到民營化的實施效果。同時，民營部門因其天生的利潤動機也會出現(xiàn)信用危機。、法律層面的障礙在我國城市公共服務(wù)民營化過程中，據(jù)國家有關(guān)部門對78個國家項目稽查發(fā)現(xiàn)，其中真正實行公開招標、投標的只占5%，95%的項目招標失靈。③[J].江蘇行政學院學報,社會研究,2005,(4),6.在這種法制中，民營化過程很難避免“暗箱操作”，沒有完善的法律也就沒有真正意義上的民營化。法律問題已成為城市公共服務(wù)民營化過程中的絆腳石。、市場機制不成熟城市公共服務(wù)民營化是以市場經(jīng)濟體制的高度完善為前提的。歐文休斯指出：“即使有些人認為，發(fā)展中國家需要有一個強有力的私營部門和強大的市場，這也不是一蹴而就的事情，也不能離開與行政管理體制密切相關(guān)的基礎(chǔ)條件，例如堅持法制，保護競爭，防止出現(xiàn)壟斷的法律，以及有能力的人員，這三點正是發(fā)展中國家所缺乏的。假定僅僅將活動轉(zhuǎn)向民營部門就可以奏效，而無須其他變革，這種懷有良好愿望的思想和舊的發(fā)展行政模式如出一轍。”①[美]歐文[M].北京:中國人民大學出版社,2001,262.這對于政府部門市場化水平提出了很高要求。這些條件如果無法達到或者無法接近的話，那民營化改革也將困難重重。我國城市公共服務(wù)民營化過程中存在的問題、公共服務(wù)民營化的局限 由于政府部門與市場部門在本質(zhì)上的差異，政府的許多業(yè)務(wù)和服務(wù)很難民營化。另外，民營化是否真的比公共機構(gòu)更經(jīng)濟、有效，也還是個問題。民營化在現(xiàn)實中可能導致的問題，主要有以下幾個方面：②[M].北京:高等教育出版社,2007,334.、關(guān)于公共責任的問題民間組織的營利取向，可能使民營化的公共服務(wù)在最高效率、最底成本的指導下，忽視社會責任與公共責任。、特權(quán)與貪污承包商或代理人和政府官員都可能因為自身謀利的需要而假公濟私，欺詐貪賄，民營化為不法官商的勾結(jié)提供了便利條件。這可能出現(xiàn)私人壟斷代替國家壟斷，而私人壟斷很少考慮廣大公眾的利益。、公共服務(wù)的不公正在公共服務(wù)轉(zhuǎn)至民間機構(gòu)后，使用者的付費能力將決定其獲得服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，而那些付費能力低或無能力付費者，往往只能得到較低等的服務(wù)，由此將導致社會服務(wù)等級化。、投機取巧民營機構(gòu)關(guān)心的是利潤的獲得，對于不具有經(jīng)濟效益的公共服務(wù)，往往取巧規(guī)避，而從事較有利的事項，這就使得民營機構(gòu)所提供的公共服務(wù)無法滿足社會公正性與社會外部利益。、管理問題在民營化過程中，由于信息不對稱，政府部門往往缺乏對被委托者的有效監(jiān)控，在此情況下，便容易出現(xiàn)“逆向選擇”和道德風險問題。因此，即便是極力主張民營化的薩瓦斯，在討論民營化的必要條件時，也明確指出諸如在契約外包時，必須建立在對外包工作內(nèi)容、預(yù)期工作成就的衡量方式、監(jiān)督方式等信息有充分了解的基礎(chǔ)之上。、城市公共服務(wù)民營化過程中存在的問題近年來，我國城市在公共服務(wù)民營化的實踐方面取得了很大的發(fā)展，但是，我們應(yīng)理性的看到，在此過程中，還存在著諸多問題:所謂經(jīng)濟性損失，指民營化造成國有資產(chǎn)的損失，最終是公眾利益的損失。民營化，正如新公共管理所主張的，以提高效率(經(jīng)濟效率與管理效率)為出發(fā)點和根本特點，但是由于民營化改革往往容易偏離最初的宗旨，其結(jié)果可能是政府在民營化中獲得了財政危機的暫時解脫，而企業(yè)也通過某些非正當手段取得了相當可觀的利潤，而最應(yīng)該保值增值的國有資產(chǎn)卻在民營化中悄悄流失。近年來逐漸增多的國有資產(chǎn)流失案件說明，如果不對民營化過程中涉及的經(jīng)濟問題引起高度重視，那么問題會越來越嚴重。、引發(fā)公