【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 民營(yíng)化實(shí)際上是政府和社會(huì)、市場(chǎng)的互動(dòng)，任何一項(xiàng)政策的制定與頒布，都需要公民的理解與支持。民營(yíng)化也需要得到民眾的理解和支持，只有這樣，才能得到社會(huì)的支持和政治領(lǐng)導(dǎo)人的推動(dòng)，否則，政府部門(mén)的單獨(dú)行動(dòng)只會(huì)背離其初衷。二、我國(guó)城市公共服務(wù)民營(yíng)化的發(fā)展現(xiàn)狀 我國(guó)公共服務(wù)民營(yíng)化起步于20世紀(jì)90年代中期，可以分為三個(gè)階段:第一階段為導(dǎo)入期:20世紀(jì)90年代中期，外資開(kāi)始以合作經(jīng)營(yíng)并且保證固定回報(bào)的形式投資公共服務(wù)領(lǐng)域；第二階段為發(fā)展期:20世紀(jì)90年代后期，主要采取BOT方式經(jīng)營(yíng)；第三階段為加速期:進(jìn)入21世紀(jì)，隨著公共服務(wù)民營(yíng)化的逐步深入，政府公共管理職能與資產(chǎn)出資人的分離，公共服務(wù)改革進(jìn)一步深入。我國(guó)城市公共服務(wù)民營(yíng)化的實(shí)施、我國(guó)城市公共服務(wù)民營(yíng)化的必然性隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制改革的不斷深化,城市公共服務(wù)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。但與公眾需求公共服務(wù)的勢(shì)頭相比,公共服務(wù)供給的矛盾與差距也不斷顯現(xiàn)。國(guó)家行政學(xué)院副院長(zhǎng)唐鐵漢研究員指出:“現(xiàn)在我國(guó)的公共服務(wù)狀況存在著四個(gè)不適應(yīng):一是與健全和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求不適應(yīng)；二是與全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的目標(biāo)的要求不適應(yīng)；三是與人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化要求及解決涉及切身利益的實(shí)際問(wèn)題的要求不適應(yīng)；四是與深化政治體制改革、加快民主政治建設(shè)進(jìn)程的要求不適應(yīng)?！雹偬畦F漢,袁曙光著:《公共服務(wù)創(chuàng)新》[M].北京:國(guó)家行政學(xué)院出版社,2004,307.為了解決公共服務(wù)中存在的問(wèn)題，必然要實(shí)行公共服務(wù)民營(yíng)化。、我國(guó)城市公共服務(wù)民營(yíng)化的可能性第一，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立為城市公共服務(wù)民營(yíng)化提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和體制基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代以來(lái),我國(guó)開(kāi)始發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),目前,我國(guó)的市場(chǎng)化程度達(dá)到了50%以上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已初步形成。第二，我國(guó)法制的不斷完善為城市公共服務(wù)民營(yíng)化提供了法律保障。改革開(kāi)放以來(lái),全國(guó)人大、常委會(huì)及其國(guó)務(wù)院制定和修改的法律和法規(guī)達(dá)到了1000多件, ②李文良等編著:《中國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變》[M].北京:中國(guó)發(fā)展出版社,2003,432.初步形成了適應(yīng)市場(chǎng)體制的法律法規(guī)體系。并且隨著依法治國(guó)、依法行政方略的提出與實(shí)施以及加入WTO，法制建設(shè)的步伐大大加快，這都為城市公共服務(wù)民營(yíng)化提供了法律保障。第三，NGO（非政府組織）迅速成長(zhǎng),為城市公共服務(wù)民營(yíng)化提供了組織基礎(chǔ)。我國(guó)NGO得到了較快的發(fā)展,目前已形成了社區(qū)性的自治組織、慈善組織等。NGO的存在發(fā)展，使政府能夠?qū)⑵湟徊糠致毮苻D(zhuǎn)移出去，這為城市公共服務(wù)民營(yíng)化提供了組織基礎(chǔ)。第四，社會(huì)自我管理能力大大增強(qiáng),形成了城市公共服務(wù)民營(yíng)化的人力基礎(chǔ)。公民的主體意識(shí)與政治參與能力有了較大提升，公民對(duì)直接參與公共事務(wù)管理、處理公共事務(wù)產(chǎn)生了濃厚興趣，這為城市公共服務(wù)民營(yíng)化的發(fā)展提供了社會(huì)基礎(chǔ)。我國(guó)城市公共服務(wù)民營(yíng)化的發(fā)展?fàn)顩r、城市公共服務(wù)民營(yíng)化的實(shí)踐20世紀(jì)90年代以后，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制得到合法認(rèn)定，政府職能轉(zhuǎn)變的步伐也在加快。加入WTO，我國(guó)政府在提供公共服務(wù)時(shí)越來(lái)越需要考慮到國(guó)際慣例，城市公共服務(wù)民營(yíng)化的探索也開(kāi)始逐步引入國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。具體表現(xiàn)為：①句華.《公共服務(wù)中的市場(chǎng)機(jī)制—理論、方式與技術(shù)》[M].北京:北京大學(xué)出版社,2006,193.其一，在壟斷行業(yè)放松市場(chǎng)規(guī)制，引入市場(chǎng)機(jī)制。其二，將市場(chǎng)化原則引入公用事業(yè)。其三，在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)資本的逐步出讓和回收。其四，對(duì)暫不作大變動(dòng)的壟斷部門(mén)實(shí)行市場(chǎng)化管理并引入競(jìng)爭(zhēng)。其五，負(fù)擔(dān)分?jǐn)偤驼顺觥Ｆ淞?，政府根?jù)市場(chǎng)需求進(jìn)行職能調(diào)整。、城市公共服務(wù)民營(yíng)化的發(fā)展特點(diǎn)、范圍的擴(kuò)大政府對(duì)公共服務(wù)民營(yíng)化態(tài)度的逐漸明朗，為公共服務(wù)民營(yíng)化創(chuàng)造了條件。2001年12月，國(guó)家計(jì)委發(fā)出了《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見(jiàn)的通知》，指出要“逐步放寬投資領(lǐng)域，除國(guó)家有特殊規(guī)定的以外，凡是鼓勵(lì)和允許外商投資進(jìn)入的領(lǐng)域，均鼓勵(lì)和允許民間投資進(jìn)入；鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資以獨(dú)資、合作經(jīng)營(yíng)、參股、特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)”。2002年1月，國(guó)家計(jì)委發(fā)出《“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見(jiàn)》，指出要積極鼓勵(lì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)在更廣泛的領(lǐng)域參與服務(wù)業(yè)發(fā)展，放寬公共服務(wù)等行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入。2002年3月，國(guó)家計(jì)委公布新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)》中，原禁止外商投資的供熱、供排水等城市管網(wǎng)首次被列為對(duì)開(kāi)放領(lǐng)域。、呈現(xiàn)全方位、多領(lǐng)域發(fā)展趨勢(shì)近年來(lái)，我國(guó)城市公共服務(wù)的民營(yíng)化突破了以往主要集中在東部，集中在大城市及集中在自來(lái)水領(lǐng)域中的偏窄局面，開(kāi)始向公共服務(wù)的其它行業(yè)進(jìn)軍，向中等城市拓展，向中西部城市拓展，呈現(xiàn)出全方位、多領(lǐng)域的民營(yíng)化格局。、呈現(xiàn)多種民營(yíng)化形式 根據(jù)不同地方行業(yè)特點(diǎn)與項(xiàng)目需求等因素，民營(yíng)化呈現(xiàn)多種形式。一是完全民營(yíng)模式。如2002年9月，由香港亞太環(huán)保公司獨(dú)家投資的廣州亞大生活垃圾處理有限公司與廣州市容環(huán)境公司簽署合作協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，建立一座日處理1000噸的垃圾廠，從而拉開(kāi)了外資進(jìn)入中國(guó)垃圾處理行業(yè)的序幕。①[J].社會(huì)研究,2003,(1),133. 二是直接購(gòu)并模式。如2003年蘇伊士集團(tuán)與重慶水務(wù)集團(tuán)合資建立中法水務(wù)有限公司，外資股份占60%，突破50%的政策限制。三是合資經(jīng)營(yíng)模式。如香港中華煤氣與無(wú)錫市燃?xì)夤竞炇鹂偼顿Y6000萬(wàn)美元的一期工程協(xié)議，香港公司占股49%，并負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)。②[J].社會(huì)研究,2003,(1),11.四是TOT模式(轉(zhuǎn)讓一經(jīng)營(yíng)一轉(zhuǎn)讓)。政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，在一定時(shí)期內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓于非政府投資主體經(jīng)營(yíng)，政府回收資金可用于新項(xiàng)目建設(shè)，并最終獲得項(xiàng)目所有權(quán)。五是BOT模式(建設(shè)一經(jīng)營(yíng)一轉(zhuǎn)讓)。BOT的實(shí)質(zhì)是以政府和私人機(jī)構(gòu)間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許其一定時(shí)期內(nèi)建設(shè)某一市政公用設(shè)施，并管理和經(jīng)營(yíng)該設(shè)施。六是特許經(jīng)營(yíng)模式。是指政府將壟斷特許授予某一民營(yíng)企業(yè)，讓它在特定領(lǐng)域里提供服務(wù)，按照政府的價(jià)格規(guī)制運(yùn)行。、城市公共服務(wù)民營(yíng)化的阻力分析、認(rèn)識(shí)角度的差異我國(guó)城市公共服務(wù)民營(yíng)化的發(fā)展還不成熟，仍處于培育磨合階段，除了有些高層的政策制定者和該領(lǐng)域的研究者以外，普通公眾對(duì)此認(rèn)識(shí)還很不充分。由于公眾意識(shí)形態(tài)的差異，一部分人由不了解演變成反對(duì)民營(yíng)化，他們相信政府在任何方面都優(yōu)于私人部門(mén)；一些人由于利益受損而不支持民營(yíng)化。以上都給民營(yíng)化的發(fā)展帶來(lái)了一定的阻力。、社會(huì)信用危機(jī)信用是影響城市公共服務(wù)民營(yíng)化的一個(gè)重要因素。一些私人企業(yè)和社會(huì)組織組建時(shí)間短、資金比較薄弱以及相關(guān)政策也不完善，使其在提供公共服務(wù)時(shí)會(huì)出現(xiàn)信任問(wèn)題。許多城市公共服務(wù)長(zhǎng)期由政府單一提供，社會(huì)公眾對(duì)私人企業(yè)了解不透徹，信任程度不高，這是制約我國(guó)城市公共服務(wù)民營(yíng)化的一個(gè)直接原因。在我國(guó)城市公共服務(wù)民營(yíng)化過(guò)程中，政府部門(mén)的繁文緝節(jié)和缺乏信用使得原本就不多的投標(biāo)商更為稀少，從而影響到民營(yíng)化的實(shí)施效果。同時(shí)，民營(yíng)部門(mén)因其天生的利潤(rùn)動(dòng)機(jī)也會(huì)出現(xiàn)信用危機(jī)。、法律層面的障礙在我國(guó)城市公共服務(wù)民營(yíng)化過(guò)程中，據(jù)國(guó)家有關(guān)部門(mén)對(duì)78個(gè)國(guó)家項(xiàng)目稽查發(fā)現(xiàn)，其中真正實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)、投標(biāo)的只占5%，95%的項(xiàng)目招標(biāo)失靈。③[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào),社會(huì)研究,2005,(4),6.在這種法制中，民營(yíng)化過(guò)程很難避免“暗箱操作”，沒(méi)有完善的法律也就沒(méi)有真正意義上的民營(yíng)化。法律問(wèn)題已成為城市公共服務(wù)民營(yíng)化過(guò)程中的絆腳石。、市場(chǎng)機(jī)制不成熟城市公共服務(wù)民營(yíng)化是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的高度完善為前提的。歐文休斯指出：“即使有些人認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家需要有一個(gè)強(qiáng)有力的私營(yíng)部門(mén)和強(qiáng)大的市場(chǎng)，這也不是一蹴而就的事情，也不能離開(kāi)與行政管理體制密切相關(guān)的基礎(chǔ)條件，例如堅(jiān)持法制，保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，防止出現(xiàn)壟斷的法律，以及有能力的人員，這三點(diǎn)正是發(fā)展中國(guó)家所缺乏的。假定僅僅將活動(dòng)轉(zhuǎn)向民營(yíng)部門(mén)就可以奏效，而無(wú)須其他變革，這種懷有良好愿望的思想和舊的發(fā)展行政模式如出一轍?！雹賉美]歐文[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001,262.這對(duì)于政府部門(mén)市場(chǎng)化水平提出了很高要求。這些條件如果無(wú)法達(dá)到或者無(wú)法接近的話，那民營(yíng)化改革也將困難重重。我國(guó)城市公共服務(wù)民營(yíng)化過(guò)程中存在的問(wèn)題、公共服務(wù)民營(yíng)化的局限 由于政府部門(mén)與市場(chǎng)部門(mén)在本質(zhì)上的差異，政府的許多業(yè)務(wù)和服務(wù)很難民營(yíng)化。另外，民營(yíng)化是否真的比公共機(jī)構(gòu)更經(jīng)濟(jì)、有效，也還是個(gè)問(wèn)題。民營(yíng)化在現(xiàn)實(shí)中可能導(dǎo)致的問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面：②[M].北京:高等教育出版社,2007,334.、關(guān)于公共責(zé)任的問(wèn)題民間組織的營(yíng)利取向，可能使民營(yíng)化的公共服務(wù)在最高效率、最底成本的指導(dǎo)下，忽視社會(huì)責(zé)任與公共責(zé)任。、特權(quán)與貪污承包商或代理人和政府官員都可能因?yàn)樽陨碇\利的需要而假公濟(jì)私，欺詐貪賄，民營(yíng)化為不法官商的勾結(jié)提供了便利條件。這可能出現(xiàn)私人壟斷代替國(guó)家壟斷，而私人壟斷很少考慮廣大公眾的利益。、公共服務(wù)的不公正在公共服務(wù)轉(zhuǎn)至民間機(jī)構(gòu)后，使用者的付費(fèi)能力將決定其獲得服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，而那些付費(fèi)能力低或無(wú)能力付費(fèi)者，往往只能得到較低等的服務(wù)，由此將導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)等級(jí)化。、投機(jī)取巧民營(yíng)機(jī)構(gòu)關(guān)心的是利潤(rùn)的獲得，對(duì)于不具有經(jīng)濟(jì)效益的公共服務(wù)，往往取巧規(guī)避，而從事較有利的事項(xiàng)，這就使得民營(yíng)機(jī)構(gòu)所提供的公共服務(wù)無(wú)法滿足社會(huì)公正性與社會(huì)外部利益。、管理問(wèn)題在民營(yíng)化過(guò)程中，由于信息不對(duì)稱(chēng)，政府部門(mén)往往缺乏對(duì)被委托者的有效監(jiān)控，在此情況下，便容易出現(xiàn)“逆向選擇”和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。因此，即便是極力主張民營(yíng)化的薩瓦斯，在討論民營(yíng)化的必要條件時(shí)，也明確指出諸如在契約外包時(shí)，必須建立在對(duì)外包工作內(nèi)容、預(yù)期工作成就的衡量方式、監(jiān)督方式等信息有充分了解的基礎(chǔ)之上。、城市公共服務(wù)民營(yíng)化過(guò)程中存在的問(wèn)題近年來(lái)，我國(guó)城市在公共服務(wù)民營(yíng)化的實(shí)踐方面取得了很大的發(fā)展，但是，我們應(yīng)理性的看到，在此過(guò)程中，還存在著諸多問(wèn)題:所謂經(jīng)濟(jì)性損失，指民營(yíng)化造成國(guó)有資產(chǎn)的損失，最終是公眾利益的損失。民營(yíng)化，正如新公共管理所主張的，以提高效率(經(jīng)濟(jì)效率與管理效率)為出發(fā)點(diǎn)和根本特點(diǎn)，但是由于民營(yíng)化改革往往容易偏離最初的宗旨，其結(jié)果可能是政府在民營(yíng)化中獲得了財(cái)政危機(jī)的暫時(shí)解脫，而企業(yè)也通過(guò)某些非正當(dāng)手段取得了相當(dāng)可觀的利潤(rùn)，而最應(yīng)該保值增值的國(guó)有資產(chǎn)卻在民營(yíng)化中悄悄流失。近年來(lái)逐漸增多的國(guó)有資產(chǎn)流失案件說(shuō)明，如果不對(duì)民營(yíng)化過(guò)程中涉及的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題引起高度重視，那么問(wèn)題會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。、引發(fā)公