【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 來(lái)，集中精力進(jìn)行宏觀控制，從而大大提高政府工程管理的效率?！　　　　∽鳛轫?xiàng)目開(kāi)發(fā)主體，PFI公司通常自身并不具有開(kāi)發(fā)能力，在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中，廣泛地應(yīng)用現(xiàn)代社會(huì)的代理關(guān)系，實(shí)行全面的代理。這種代理關(guān)系通常在事前確定，在投標(biāo)書(shū)和合同中明確，以確保項(xiàng)目開(kāi)發(fā)安全、可靠PFI項(xiàng)目分類(lèi)　　根據(jù)運(yùn)作方式的不同，PFI項(xiàng)目通?？梢詣澐譃槿缦氯?lèi)：　　1)獨(dú)立運(yùn)作型　即公共項(xiàng)目由私營(yíng)部門(mén)或國(guó)際財(cái)團(tuán)獨(dú)立融資建設(shè)，政府只給予該私營(yíng)部門(mén)項(xiàng)目特許權(quán)，允許其在一定期限內(nèi)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目，通過(guò)項(xiàng)目的服務(wù)向最終用戶收費(fèi)以?xún)斶€投資及獲得利潤(rùn)期滿后無(wú)償將項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給政府部門(mén)或公共機(jī)構(gòu)。通常所采用的BOT、BOO及BOOT等形式即為此類(lèi)。　　2)建設(shè)轉(zhuǎn)讓型　即項(xiàng)目建成后，政府部門(mén)向PFI項(xiàng)目公司購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)，私營(yíng)部門(mén)通過(guò)向公共機(jī)構(gòu)收費(fèi)來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償，在一定期限內(nèi)，PFI公司對(duì)項(xiàng)目負(fù)有誰(shuí)修管理的責(zé)任?！　?)綜合運(yùn)營(yíng)型　即政府進(jìn)行部分投資，與私營(yíng)部門(mén)共同進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。政府投資數(shù)量隨項(xiàng)目性質(zhì)和規(guī)模的不同而有所差異，但原則上應(yīng)由私營(yíng)部門(mén)占主導(dǎo)地位，以保持PFI的特色。至于資金的回收方式，則由雙方在合同中事先規(guī)定?！　《?、在西部開(kāi)發(fā)中應(yīng)用PFI方式的可行性　　私營(yíng)部門(mén)參與公共項(xiàng)目的建設(shè)，對(duì)于我國(guó)的西部大開(kāi)發(fā)而言意義十分重大。從我國(guó)西部開(kāi)發(fā)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，也是可行的，這主要體現(xiàn)在如下四個(gè)方面：　　1)西部大開(kāi)發(fā)發(fā)是一項(xiàng)事關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略決策，其政策具有穩(wěn)定性和連續(xù)性，對(duì)任何一個(gè)到西部的投資者而言，政局的穩(wěn)定和政策的連續(xù)是投資長(zhǎng)期項(xiàng)目的重要保證。　　2)西部經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)必然要求加大基礎(chǔ)設(shè)施的投入，而政府資金的短缺嚴(yán)重制約了西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種需求與供給之間存在的巨大矛盾為國(guó)內(nèi)外投資者提供了優(yōu)越的市場(chǎng)條件和投資機(jī)會(huì)?！　?)目前我國(guó)國(guó)內(nèi)民間和私人的儲(chǔ)蓄存款余額仍然保持快速增長(zhǎng)，國(guó)外也存在著大量的游資，而西部開(kāi)發(fā)作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，必然會(huì)受到政府的優(yōu)待，使得這種投資具備可靠和豐厚的回報(bào)，這種“雙贏”的結(jié)果是PFI方式在西部建設(shè)中發(fā)揮作用的最直接的條件?！　?)入世后，中國(guó)政府積極改善投資環(huán)境，以保護(hù)國(guó)內(nèi)外投資者的利益；多年來(lái)，我國(guó)在改革建設(shè)管理體制上也取得了巨大的成就；加上西部地區(qū)在利用私人資本和外資上曾經(jīng)有過(guò)一些成功的經(jīng)驗(yàn)，這些都為PFI的投資方式創(chuàng)造了有利的條件。　　三、在西部開(kāi)發(fā)中引進(jìn)PFI方式所面臨的問(wèn)題　　、風(fēng)險(xiǎn)低的地區(qū)和行業(yè)流動(dòng)是資本的天性，而目前我國(guó)西部地區(qū)投資收益相對(duì)較低而且回收期長(zhǎng)，難以引起投資者的濃厚興趣，這是西部地區(qū)引進(jìn)PFI方式進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的最實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題。　　，使這一地區(qū)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩仍十分濃厚，對(duì)于缺乏管理和監(jiān)督機(jī)制的公共部門(mén)來(lái)說(shuō)很有可能出現(xiàn)效率低、質(zhì)量低的現(xiàn)象，甚至可能導(dǎo)致一些貪污浪費(fèi)、偷工減料、損公肥私的惡劣情況發(fā)生，這種因當(dāng)?shù)卣倪^(guò)多介入而造成PFI項(xiàng)目在效率及收益上的損失是投資者最擔(dān)心的問(wèn)題?！　。捎谝酝墓岔?xiàng)目都是由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)，不少人還認(rèn)為將外資或國(guó)內(nèi)私營(yíng)資本引入公共項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域會(huì)影響國(guó)家對(duì)這些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域的控制權(quán)，影響到對(duì)PFI方式的引進(jìn)?！∷?、在西部開(kāi)發(fā)中應(yīng)用PFI方式的重點(diǎn)　　PFI項(xiàng)目成功的前提　　采用PFI方式的公共項(xiàng)目要獲得成功，必須具備如下前提：　　1)所選擇的PFI項(xiàng)目，必須既要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，符合西部大開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃要求，又要對(duì)投資者有吸引力，具有良好的投資收益預(yù)期；同時(shí)，政府也愿意暫時(shí)放棄對(duì)公共項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理的部分或全部的控制?！　?)通過(guò)高效的管理措施使得經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)有可靠的保障。　　3)私營(yíng)部門(mén)和政府部門(mén)應(yīng)合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)?！　?)有較為完善的與PFI方式配套的政策及法律?！　√卦S授權(quán)文件問(wèn)題　　特許授權(quán)文件是指PFI運(yùn)作中政府主管部門(mén)授權(quán)特許私人投資者進(jìn)行PFI項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的協(xié)議，是PFI項(xiàng)目的最高法律文件，項(xiàng)目的其它合同都是在遵循特許協(xié)議確定原則的基礎(chǔ)上派生的，是對(duì)特許協(xié)議具體條款的細(xì)化。對(duì)于西部的政府有關(guān)部門(mén)而言，如何與投資者進(jìn)行特許授權(quán)的談判至關(guān)重要。這既關(guān)系到公共項(xiàng)目能否以PFI方式實(shí)施，也關(guān)系到政府權(quán)益的保護(hù)。一方面，從政府利益出發(fā)，在特許協(xié)議中政府應(yīng)當(dāng)注意保持自己的權(quán)益（表1）；另一方面，政府也應(yīng)嚴(yán)格履行特許協(xié)議中的條款，如果濫行管制，投資者往往可以依據(jù)特許協(xié)議對(duì)政府獲得PFI項(xiàng)目的要求實(shí)施履行抗辯，或者為政府順利接管項(xiàng)目設(shè)置一些障礙諸如不按時(shí)交付等，這是得不償失的。　　　　表1　PFI項(xiàng)目特許協(xié)議中政府應(yīng)保持的權(quán)益表 序號(hào)　　　　實(shí)施階段　　　　　　　　保護(hù)權(quán)益內(nèi)容　　　　　　　　　　　　　　　　　　設(shè)計(jì)方案審查權(quán)1　　　　　 設(shè)計(jì)階段　　　　　　　　設(shè)計(jì)方案修改權(quán)　　　　　　　　　　　　　　　　　　工程質(zhì)量監(jiān)督權(quán)2　　　　　 施工階段　　　　　　　　工程變更、材料標(biāo)準(zhǔn)的審批權(quán)　　　　　　　　　　　　　　　　　　接受竣工驗(yàn)收合格報(bào)告3　　　　　 交工驗(yàn)收階段　　　　　　指定施工質(zhì)量糾正的時(shí)限　　　　　　　　　　　　　　　　　　運(yùn)營(yíng)情況的檢查權(quán)　　　　　　　　　　　　　　　　　　運(yùn)營(yíng)費(fèi)用管理的審查權(quán)　　　　　　　　　　　　　　　　　　項(xiàng)目公司勞務(wù)政策的檢查權(quán)4　　　　　 運(yùn)營(yíng)階段　　　　　　　　項(xiàng)目安全管理的檢查權(quán)　　　　　　　　　　　　　　　　　　項(xiàng)目中斷運(yùn)營(yíng)時(shí)的接管權(quán)　　　　　　　　　　　　　　　　　　項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)文件合同條款審查權(quán)　　風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題　　PFI項(xiàng)目投資大，周期長(zhǎng)，不確定的因素很多，因而承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也很大。如何在政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，是PFI項(xiàng)目能否取得成功的關(guān)鍵。一般來(lái)講，具體風(fēng)險(xiǎn)的確立和分擔(dān)都應(yīng)從PFI項(xiàng)目成本的高度來(lái)決定④。原則上，每一風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由最能控制該風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的一方承擔(dān)，也就是說(shuō)誰(shuí)最能影響風(fēng)險(xiǎn)，誰(shuí)最能控制風(fēng)險(xiǎn)，誰(shuí)就應(yīng)該承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)（表2）。　　值得注意的是，隨著我國(guó)有關(guān)法律體系的逐步完善和改革開(kāi)放的進(jìn)一步深入，很多風(fēng)險(xiǎn)正在悄悄發(fā)生變化。例如，外匯風(fēng)險(xiǎn)曾是國(guó)外投資者最為擔(dān)心的問(wèn)題，但由于我國(guó)加入WTO，外匯的匯兌風(fēng)險(xiǎn)已不是十分突出，而外匯匯率風(fēng)險(xiǎn)則成了主要的外匯風(fēng)險(xiǎn)。　　此外，在PFI的合資項(xiàng)目模式中，應(yīng)充分考慮政府公共部門(mén)在公共項(xiàng)目中的主導(dǎo)地位，在發(fā)展不平衡的西部地區(qū)，根據(jù)項(xiàng)目所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及法制健全度，采取不同的出資方式。這種政府主動(dòng)承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)的做法，無(wú)疑會(huì)給私營(yíng)部門(mén)投資于西部公共項(xiàng)目的建設(shè)帶來(lái)極大的信心，從而使得這些地區(qū)的公共項(xiàng)目建設(shè)由被動(dòng)開(kāi)發(fā)走向主動(dòng)開(kāi)發(fā)，由非盈利性開(kāi)發(fā)逐漸轉(zhuǎn)向盈利性開(kāi)發(fā)?！　　　”?　PFI項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)及分擔(dān)表 風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)　　　　　風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容　　　　　　　　　　　　 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)　　　 政治　　　 外交政策　　　　　　　　　　　　 政府　　　 風(fēng)險(xiǎn)　　　 稅收政策變更　　　　　　　　　　 共同負(fù)擔(dān)國(guó)　　　　　　　　PFI項(xiàng)目國(guó)有化　　　　　　　　　　政府別　　　　　　　　對(duì)引進(jìn)外資的態(tài)度　　　　　　　　 政府風(fēng)　　　　　　　　政治局勢(shì)惡化　　　　　　　　　　 政府險(xiǎn)　　 商業(yè)　　　 匯率風(fēng)險(xiǎn)、匯兌風(fēng)險(xiǎn)　　　　　　　 PFI公司　　　 風(fēng)險(xiǎn)　　　 通貨膨脹　　　　　　　　　　　　 PFI公司　　　 法律　　　 環(huán)境、契約、財(cái)產(chǎn)立法等變更　　　 政府　　　 風(fēng)險(xiǎn)　　　 法律制度不完善　　　　　　　　　 政府項(xiàng)目　 融資　　　 項(xiàng)目失敗后項(xiàng)目債權(quán)人只有　　　　 共同負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)　 風(fēng)險(xiǎn)　　　 有限追索權(quán)　　　　　　　　　資金不足、籌措成本過(guò)高　　　　　 PFI公司風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)　　　　　風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容　　　　　　　　　　　　 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)　　　　開(kāi)發(fā)　　　未能中標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)　　　　　　　　　 PFI公司　　　　風(fēng)險(xiǎn)　　　規(guī)劃和審批拖延造成損失的風(fēng)險(xiǎn)　　 共同負(fù)擔(dān)　　　　　　　　　當(dāng)?shù)鼐用穹磳?duì)　　　　　　　　　　 共同負(fù)擔(dān)項(xiàng)　　　建造或完　費(fèi)用超支、完工延遲、質(zhì)量問(wèn)題　　 PFI公司目　　　工風(fēng)險(xiǎn)　　建設(shè)項(xiàng)目中止失敗　　　　　　　　 PFI公司風(fēng)　　　運(yùn)營(yíng)　　　技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)　　　　　　　　　　　 PEI公司險(xiǎn)　　　風(fēng)險(xiǎn)　　　連帶基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)、供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)　　　 共同負(fù)擔(dān)　 　　　　　　　 需求風(fēng)險(xiǎn)　　　　　　　　　　　　 共同負(fù)擔(dān)　　　　　　　　　付款方式改變、拒付　　　　　　　 政府不可　　自然災(zāi)　　火災(zāi)、水災(zāi)、臺(tái)風(fēng)或地震　　　　　 PFI公司抗力　　害風(fēng)險(xiǎn)　　　　　　　　　　　　　　　　　　 保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)　　動(dòng)亂風(fēng)險(xiǎn)　 罷工、戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂或封鎖　　　　　政府　　　　環(huán)境保護(hù)問(wèn)題　　保護(hù)環(huán)境是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的首要條例，我國(guó)政府在西部開(kāi)發(fā)中也對(duì)此提出了很高的要求，強(qiáng)調(diào)絕不能再走東部發(fā)達(dá)地區(qū)“先開(kāi)發(fā)后治理”的老路。西部地區(qū)由于資金缺乏，環(huán)境保護(hù)設(shè)施往往不被重視，在環(huán)保投入和“三廢”治理方面與東部地區(qū)相比有較大差距，而且，根據(jù)我國(guó)的地形地勢(shì)，處于江河的源頭和上游的內(nèi)陸山區(qū)和西部地區(qū)一旦遭受污染，不僅直接破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，而且也破壞了江河中下游的生態(tài)環(huán)境，其造成的損失，往往數(shù)倍于所能獲得的利潤(rùn)。因此，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題是西部大開(kāi)發(fā)中引進(jìn)PFI項(xiàng)目時(shí)考慮的重中之重。就PFI項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)保管制而言，首先就是在項(xiàng)目審批中要堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先考慮的原則，不能單純?yōu)榱艘M(jìn)私營(yíng)資本而導(dǎo)致環(huán)境的污染，防止東部地區(qū)的污染企業(yè)向西部轉(zhuǎn)移：其次要嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，真正做到一切項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告都經(jīng)環(huán)保部門(mén)批準(zhǔn)：再次，對(duì)有污染的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)確?！叭瑫r(shí)”制度的真正落實(shí)，使配套的環(huán)保設(shè)施及時(shí)跟上；最后，執(zhí)法部門(mén)要加大執(zhí)法力度，對(duì)造成污染的企業(yè)要嚴(yán)懲?？傊?，由于環(huán)境資源具有不可忽視的特殊