【文章內容簡介】 來，集中精力進行宏觀控制，從而大大提高政府工程管理的效率?！　　　　∽鳛轫椖块_發(fā)主體，PFI公司通常自身并不具有開發(fā)能力，在項目開發(fā)過程中，廣泛地應用現(xiàn)代社會的代理關系，實行全面的代理。這種代理關系通常在事前確定，在投標書和合同中明確，以確保項目開發(fā)安全、可靠PFI項目分類　　根據(jù)運作方式的不同，PFI項目通常可以劃分為如下三類：　　1)獨立運作型　即公共項目由私營部門或國際財團獨立融資建設，政府只給予該私營部門項目特許權，允許其在一定期限內獨立經(jīng)營該項目，通過項目的服務向最終用戶收費以償還投資及獲得利潤期滿后無償將項目轉讓給政府部門或公共機構。通常所采用的BOT、BOO及BOOT等形式即為此類。　　2)建設轉讓型　即項目建成后，政府部門向PFI項目公司購買項目的經(jīng)營權，私營部門通過向公共機構收費來進行補償，在一定期限內，PFI公司對項目負有誰修管理的責任?！　?)綜合運營型　即政府進行部分投資，與私營部門共同進行項目開發(fā)。政府投資數(shù)量隨項目性質和規(guī)模的不同而有所差異，但原則上應由私營部門占主導地位，以保持PFI的特色。至于資金的回收方式，則由雙方在合同中事先規(guī)定?！　《?、在西部開發(fā)中應用PFI方式的可行性　　私營部門參與公共項目的建設，對于我國的西部大開發(fā)而言意義十分重大。從我國西部開發(fā)的現(xiàn)實情況來看，也是可行的，這主要體現(xiàn)在如下四個方面：　　1)西部大開發(fā)發(fā)是一項事關中國經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略決策，其政策具有穩(wěn)定性和連續(xù)性，對任何一個到西部的投資者而言，政局的穩(wěn)定和政策的連續(xù)是投資長期項目的重要保證。　　2)西部經(jīng)濟的快速增長必然要求加大基礎設施的投入，而政府資金的短缺嚴重制約了西部經(jīng)濟的發(fā)展，這種需求與供給之間存在的巨大矛盾為國內外投資者提供了優(yōu)越的市場條件和投資機會?！　?)目前我國國內民間和私人的儲蓄存款余額仍然保持快速增長，國外也存在著大量的游資，而西部開發(fā)作為中國經(jīng)濟的長期發(fā)展戰(zhàn)略，必然會受到政府的優(yōu)待，使得這種投資具備可靠和豐厚的回報，這種“雙贏”的結果是PFI方式在西部建設中發(fā)揮作用的最直接的條件?！　?)入世后，中國政府積極改善投資環(huán)境，以保護國內外投資者的利益；多年來，我國在改革建設管理體制上也取得了巨大的成就；加上西部地區(qū)在利用私人資本和外資上曾經(jīng)有過一些成功的經(jīng)驗，這些都為PFI的投資方式創(chuàng)造了有利的條件?！　∪?、在西部開發(fā)中引進PFI方式所面臨的問題　　、風險低的地區(qū)和行業(yè)流動是資本的天性，而目前我國西部地區(qū)投資收益相對較低而且回收期長，難以引起投資者的濃厚興趣，這是西部地區(qū)引進PFI方式進行公共基礎設施項目建設的最實質性的問題?！　。惯@一地區(qū)計劃經(jīng)濟的色彩仍十分濃厚，對于缺乏管理和監(jiān)督機制的公共部門來說很有可能出現(xiàn)效率低、質量低的現(xiàn)象，甚至可能導致一些貪污浪費、偷工減料、損公肥私的惡劣情況發(fā)生，這種因當?shù)卣倪^多介入而造成PFI項目在效率及收益上的損失是投資者最擔心的問題?！　。捎谝酝墓岔椖慷际怯蓢覊艛嘟?jīng)營，不少人還認為將外資或國內私營資本引入公共項目建設領域會影響國家對這些關系國計民生的領域的控制權，影響到對PFI方式的引進。　四、在西部開發(fā)中應用PFI方式的重點　　PFI項目成功的前提　　采用PFI方式的公共項目要獲得成功，必須具備如下前提：　　1)所選擇的PFI項目，必須既要根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要，符合西部大開發(fā)經(jīng)濟和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃要求，又要對投資者有吸引力，具有良好的投資收益預期；同時，政府也愿意暫時放棄對公共項目建設、經(jīng)營、管理的部分或全部的控制?！　?)通過高效的管理措施使得經(jīng)濟價值的實現(xiàn)有可靠的保障?！　?)私營部門和政府部門應合理分擔風險。　　4)有較為完善的與PFI方式配套的政策及法律?！　√卦S授權文件問題　　特許授權文件是指PFI運作中政府主管部門授權特許私人投資者進行PFI項目建設和經(jīng)營的協(xié)議，是PFI項目的最高法律文件，項目的其它合同都是在遵循特許協(xié)議確定原則的基礎上派生的，是對特許協(xié)議具體條款的細化。對于西部的政府有關部門而言，如何與投資者進行特許授權的談判至關重要。這既關系到公共項目能否以PFI方式實施，也關系到政府權益的保護。一方面，從政府利益出發(fā)，在特許協(xié)議中政府應當注意保持自己的權益（表1）；另一方面，政府也應嚴格履行特許協(xié)議中的條款，如果濫行管制，投資者往往可以依據(jù)特許協(xié)議對政府獲得PFI項目的要求實施履行抗辯，或者為政府順利接管項目設置一些障礙諸如不按時交付等，這是得不償失的。　　　　表1　PFI項目特許協(xié)議中政府應保持的權益表 序號　　　　實施階段　　　　　　　　保護權益內容　　　　　　　　　　　　　　　　　　設計方案審查權1　　　　　 設計階段　　　　　　　　設計方案修改權　　　　　　　　　　　　　　　　　　工程質量監(jiān)督權2　　　　　 施工階段　　　　　　　　工程變更、材料標準的審批權　　　　　　　　　　　　　　　　　　接受竣工驗收合格報告3　　　　　 交工驗收階段　　　　　　指定施工質量糾正的時限　　　　　　　　　　　　　　　　　　運營情況的檢查權　　　　　　　　　　　　　　　　　　運營費用管理的審查權　　　　　　　　　　　　　　　　　　項目公司勞務政策的檢查權4　　　　　 運營階段　　　　　　　　項目安全管理的檢查權　　　　　　　　　　　　　　　　　　項目中斷運營時的接管權　　　　　　　　　　　　　　　　　　項目公司財務文件合同條款審查權　　風險問題　　PFI項目投資大，周期長，不確定的因素很多，因而承擔的風險也很大。如何在政府部門和私營部門之間合理分擔風險，是PFI項目能否取得成功的關鍵。一般來講，具體風險的確立和分擔都應從PFI項目成本的高度來決定④。原則上，每一風險應由最能控制該風險發(fā)生的一方承擔，也就是說誰最能影響風險，誰最能控制風險，誰就應該承擔風險（表2）?！　≈档米⒁獾氖牵S著我國有關法律體系的逐步完善和改革開放的進一步深入，很多風險正在悄悄發(fā)生變化。例如，外匯風險曾是國外投資者最為擔心的問題，但由于我國加入WTO，外匯的匯兌風險已不是十分突出，而外匯匯率風險則成了主要的外匯風險?！　〈送?，在PFI的合資項目模式中，應充分考慮政府公共部門在公共項目中的主導地位，在發(fā)展不平衡的西部地區(qū)，根據(jù)項目所在地的經(jīng)濟發(fā)展水平及法制健全度，采取不同的出資方式。這種政府主動承擔較大風險的做法，無疑會給私營部門投資于西部公共項目的建設帶來極大的信心，從而使得這些地區(qū)的公共項目建設由被動開發(fā)走向主動開發(fā)，由非盈利性開發(fā)逐漸轉向盈利性開發(fā)?！　　　”?　PFI項目風險分類及分擔表 風險分類　　　　　風險內容　　　　　　　　　　　　 風險分擔　　　 政治　　　 外交政策　　　　　　　　　　　　 政府　　　 風險　　　 稅收政策變更　　　　　　　　　　 共同負擔國　　　　　　　　PFI項目國有化　　　　　　　　　　政府別　　　　　　　　對引進外資的態(tài)度　　　　　　　　 政府風　　　　　　　　政治局勢惡化　　　　　　　　　　 政府險　　 商業(yè)　　　 匯率風險、匯兌風險　　　　　　　 PFI公司　　　 風險　　　 通貨膨脹　　　　　　　　　　　　 PFI公司　　　 法律　　　 環(huán)境、契約、財產(chǎn)立法等變更　　　 政府　　　 風險　　　 法律制度不完善　　　　　　　　　 政府項目　 融資　　　 項目失敗后項目債權人只有　　　　 共同負擔風險　 風險　　　 有限追索權　　　　　　　　　資金不足、籌措成本過高　　　　　 PFI公司風險分類　　　　　風險內容　　　　　　　　　　　　 風險分擔　　　　開發(fā)　　　未能中標的風險　　　　　　　　　 PFI公司　　　　風險　　　規(guī)劃和審批拖延造成損失的風險　　 共同負擔　　　　　　　　　當?shù)鼐用穹磳Α　　　　　　　　　?共同負擔項　　　建造或完　費用超支、完工延遲、質量問題　　 PFI公司目　　　工風險　　建設項目中止失敗　　　　　　　　 PFI公司風　　　運營　　　技術性風險　　　　　　　　　　　 PEI公司險　　　風險　　　連帶基礎設施風險、供應風險　　　 共同負擔　 　　　　　　　 需求風險　　　　　　　　　　　　 共同負擔　　　　　　　　　付款方式改變、拒付　　　　　　　 政府不可　　自然災　　火災、水災、臺風或地震　　　　　 PFI公司抗力　　害風險　　　　　　　　　　　　　　　　　　 保險公司風險　　動亂風險　 罷工、戰(zhàn)爭、內亂或封鎖　　　　　政府　　　　環(huán)境保護問題　　保護環(huán)境是社會可持續(xù)發(fā)展的首要條例，我國政府在西部開發(fā)中也對此提出了很高的要求，強調絕不能再走東部發(fā)達地區(qū)“先開發(fā)后治理”的老路。西部地區(qū)由于資金缺乏，環(huán)境保護設施往往不被重視，在環(huán)保投入和“三廢”治理方面與東部地區(qū)相比有較大差距，而且，根據(jù)我國的地形地勢，處于江河的源頭和上游的內陸山區(qū)和西部地區(qū)一旦遭受污染，不僅直接破壞當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，而且也破壞了江河中下游的生態(tài)環(huán)境，其造成的損失，往往數(shù)倍于所能獲得的利潤。因此，環(huán)境保護問題是西部大開發(fā)中引進PFI項目時考慮的重中之重。就PFI項目進行環(huán)保管制而言，首先就是在項目審批中要堅持生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先考慮的原則，不能單純?yōu)榱艘M私營資本而導致環(huán)境的污染，防止東部地區(qū)的污染企業(yè)向西部轉移：其次要嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，真正做到一切項目的環(huán)境評價報告都經(jīng)環(huán)保部門批準：再次，對有污染的建設項目，應確保“三同時”制度的真正落實，使配套的環(huán)保設施及時跟上；最后，執(zhí)法部門要加大執(zhí)法力度，對造成污染的企業(yè)要嚴懲?？傊?，由于環(huán)境資源具有不可忽視的特殊