【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 人直接受益，間接受益的范圍比較廣泛，征收的費(fèi)率穩(wěn)定，具備了稅收的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)將各類(lèi)基金收費(fèi)改為稅收?！　〉百M(fèi)改稅”并不是僅僅在理論上界定行政收費(fèi)與稅收范圍，而且是一個(gè)政策性、實(shí)踐性很強(qiáng)的問(wèn)題。鑒于“費(fèi)改稅”所涉及的利益范圍廣泛，政策選擇的難度較大，必須在平衡負(fù)擔(dān)的前提下，統(tǒng)籌兼顧，處理好保障財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。費(fèi)改稅應(yīng)選擇那些具備或基本具備稅收或準(zhǔn)稅收性質(zhì)、收費(fèi)規(guī)模較大、收入來(lái)源穩(wěn)定、涉及面較廣、受益面較寬、具有連續(xù)性和持久性的收費(fèi)，將其大部分并入現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)中，或?qū)ΜF(xiàn)行稅種進(jìn)行重組、擴(kuò)充，盡可能簡(jiǎn)化稅制結(jié)構(gòu)，避免稅種過(guò)多而增加納稅人負(fù)擔(dān)；將少部分不能合并且具有獨(dú)立性質(zhì)的收費(fèi)，設(shè)置為新稅種，以規(guī)范其征收行為。同時(shí)，稅費(fèi)改革應(yīng)與深化國(guó)家行政機(jī)構(gòu)、行政職能的改革同步進(jìn)行，其本質(zhì)是劃分中央政府與地方政府的行政事權(quán)與財(cái)權(quán)，應(yīng)進(jìn)一步完善分稅制，健全地方稅收體系，賦予地方政府相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政權(quán)與融資權(quán)，以保證地方政府財(cái)政的有效運(yùn)作。同時(shí)，在科學(xué)界定各級(jí)政府事權(quán)分工的基礎(chǔ)上，調(diào)整收支劃分的范圍，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付力度，保證各級(jí)地方政府財(cái)政收支的基本平衡，以堵塞引發(fā)亂收費(fèi)的財(cái)政動(dòng)因。在清費(fèi)立稅的同時(shí)，必須改革行政管理體制，硬化法規(guī)約束，合理界定政府職能，通過(guò)立法程序規(guī)范、制約政府部門(mén)的收費(fèi)行為，建立杜絕亂收費(fèi)現(xiàn)象蔓延的機(jī)制。　　三、界定行政收費(fèi)范圍應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)　　行政收費(fèi)的理論基礎(chǔ)在于特別支出補(bǔ)償理論，即特別支出由特別收入來(lái)滿足。 [29]而稅收的理論基礎(chǔ)則是一般支出由一般收入來(lái)滿足。行政主體進(jìn)行行政行為時(shí)，必然有一定的支出。行政支出可以分為兩部分：一般支出和特別支出。一般支出是指行政主體為了滿足國(guó)家、社會(huì)公共利益和一般公眾的需要，進(jìn)行一般性行政活動(dòng)的支出，應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政征稅由社會(huì)全體公民來(lái)負(fù)擔(dān)；特別支出是指行政主體為了滿足特定相對(duì)人的需要或增進(jìn)特定相對(duì)人的利益，進(jìn)行特別行政活動(dòng)的支出，應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政收費(fèi)由特定受益人來(lái)負(fù)擔(dān)。如果對(duì)特定受益人不進(jìn)行行政收費(fèi)，就會(huì)造成行政主體為了特定人受益的支出由社會(huì)全體公民來(lái)承擔(dān)，也不利于受益者與未受益者之間的利益平衡，這就是特別受益特別負(fù)擔(dān)原則。因此，界定行政收費(fèi)范圍的標(biāo)準(zhǔn)就是看行政活動(dòng)的支出是否是特別支出，受益者的受益是否是特別受益。但是，一般支出和特別支出的區(qū)別并不明顯，特別支出中“特別”的含義也不十分明確，而且“特別”和“一般”隨著實(shí)踐的發(fā)展也會(huì)相互轉(zhuǎn)化。如何來(lái)界定某一具體支出是否屬于“特別”支出呢？應(yīng)當(dāng)以下列事項(xiàng)作為具體的界定標(biāo)準(zhǔn)?！　?．受益的直接性。有學(xué)者認(rèn)為：“公共收費(fèi)是否能夠體現(xiàn)收益的直接性和對(duì)稱(chēng)性原則，能否避免出現(xiàn)再分配效應(yīng)，這是收費(fèi)得以確立的重要原則?！?[30]行政收費(fèi)的特征之一是直接受益性，即特定受益者的受益結(jié)果是由進(jìn)行行政收費(fèi)之前的特定行政活動(dòng)直接引起的或是特定人因使用自然資源、公共設(shè)施而受益。直接受益性強(qiáng)調(diào)受益與行政行為之間具有直接因果關(guān)系。對(duì)于受益者而言，要求行政收費(fèi)與特定人的直接受益具有因果關(guān)系；對(duì)于行政主體而言，要求行政收費(fèi)行為與行政主體提供特定服務(wù)或自然資源、公共設(shè)施的使用權(quán)之間存在一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。因此，行政收費(fèi)的前提是要求有特定受益者受益。在實(shí)踐中，許多亂收費(fèi)并不以特定人受益為前提，而是為了補(bǔ)充政府財(cái)政收入或者為了地方、部門(mén)、公務(wù)員等利益，故應(yīng)予以取消。從這個(gè)意義上說(shuō)，行政收費(fèi)具有“有償性”，收費(fèi)與受益者的受益存在一定的對(duì)價(jià)關(guān)系。而稅收的特征是無(wú)償性，至少無(wú)直接對(duì)應(yīng)的受益性，稅收是針對(duì)納稅者的納稅能力而不是基于直接受益原則而征收的，納稅者納稅并沒(méi)有得到直接的受益。例如，各類(lèi)基金的收取，繳費(fèi)者并沒(méi)有因?yàn)槔U費(fèi)而直接受益，所以應(yīng)當(dāng)將各種基金收費(fèi)改為基金稅?！　?．受益者范圍的特定性。行政主體進(jìn)行行政活動(dòng)的目的應(yīng)當(dāng)是為了國(guó)家、社會(huì)公共利益、一般社會(huì)公眾利益以及特定相對(duì)人的個(gè)人利益。如果受益的人數(shù)很多，受益范圍廣泛，則構(gòu)成了社會(huì)公共利益，其支出的成本應(yīng)當(dāng)通過(guò)稅收由全體社會(huì)公眾來(lái)負(fù)擔(dān)；如果受益的人數(shù)很少，僅限于一定范圍內(nèi)的人受益，則構(gòu)成了特別性支出，則應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政收費(fèi)來(lái)補(bǔ)償；如果受益的對(duì)象、人數(shù)和范圍不能確定，則不宜通過(guò)行政收費(fèi)來(lái)補(bǔ)償。例如，我國(guó)“費(fèi)改稅”中將公路養(yǎng)路費(fèi)、公路基礎(chǔ)建設(shè)增容費(fèi)、公路建設(shè)基金改為燃油稅的征收，而燃油稅涉及的不僅僅是公路交通用油，還涉及到農(nóng)業(yè)用油等非車(chē)用油，這與稅收受益者的普遍性相違背，而行政收費(fèi)的范圍僅限于使用公路的特定受益者?！　?．受益程度的明顯性。行政收費(fèi)是以特定人受益為前提的，要求特定人的受益必須明顯而且能夠以一定的標(biāo)準(zhǔn)加以衡量，如果行政主體的行政行為并沒(méi)有使特定人明顯受益或者受益程度很難衡量，則不得對(duì)其進(jìn)行行政收費(fèi)。行政主體的行政活動(dòng)對(duì)于各個(gè)相對(duì)人的受益程度并不完全相同，受益具有層次性，有一部分相對(duì)人可能受益很大，而另一部分相對(duì)人可能受益很小甚至根本沒(méi)有受益。為了平衡受益者與未受益者的利益，行政支出應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政收費(fèi)由受益人負(fù)擔(dān)，而不能運(yùn)用稅收由全體社會(huì)公眾來(lái)承擔(dān)?！　?．以擁擠性公共設(shè)施、自然資源的使用效率為標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，有的準(zhǔn)公共品的供應(yīng)量比較有限，政府并不鼓勵(lì)人們加快消費(fèi)速度，那么也可以使用高價(jià)的方法確定其價(jià)格，鼓勵(lì)人們節(jié)約使用這些“有限的資源”。使用費(fèi)收取的目的是為了提高擁擠性公共設(shè)施、稀缺性自然資源的使用效率，平衡使用者與未受益者之間的利益沖突。公共設(shè)施、自然資源的使用有一定的人數(shù)限度，使用的人數(shù)超過(guò)一定限度而產(chǎn)生擁擠將會(huì)影響使用的效率，此時(shí)的行政收費(fèi)具有調(diào)節(jié)功能，將使用效率較低（以是否交費(fèi)來(lái)衡量）的使用者排除在外，從而緩解擁擠，保證使用的效率。而稅收由于具有普遍性，不具有調(diào)節(jié)功能。因此，擁擠性公共設(shè)施、稀缺性自然資源的使用費(fèi)應(yīng)屬于行政收費(fèi)的范圍?！　?．以排他費(fèi)用、征收成本為標(biāo)準(zhǔn)。法律經(jīng)濟(jì)分析學(xué)派認(rèn)為：“假如不是由于高排他成本，公眾不同成員之間的沖突可以通過(guò)建立要素所有權(quán)和市場(chǎng)來(lái)解決。” [31]因此，在處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系時(shí)，必須考慮排他成本的高低。準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有排他性是對(duì)特定受益者進(jìn)行行政收費(fèi)的前提條件之一，而且行政收費(fèi)要求設(shè)定準(zhǔn)公共產(chǎn)品的排他成本不應(yīng)過(guò)高，否則，行政收費(fèi)的征收成本將高于收益。當(dāng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的排他性不高，且行政收費(fèi)需要很高的排他成本時(shí)，其行政支出應(yīng)運(yùn)用稅收來(lái)補(bǔ)償。這是因?yàn)槎愂詹皇窍蛱囟ㄊ芤嬲哌M(jìn)行征收，而是向全社會(huì)的一般成員征收，不需要排他成本。例如，對(duì)車(chē)輛排放的廢氣、居民生活污水的排放本應(yīng)當(dāng)征收排污費(fèi)，但是，由于現(xiàn)有技術(shù)并不能設(shè)定廢氣污水的排他裝置或者說(shuō)設(shè)定排他裝置的成本過(guò)高，因此，國(guó)家并不對(duì)此進(jìn)行行政收費(fèi)；如果技術(shù)發(fā)展到能夠進(jìn)行排他并且排他成本很低時(shí)，則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政收費(fèi)。　　四、以“列舉肯定式+概括排除式”立法界定行政收費(fèi)范圍　　根據(jù)界定行政收費(fèi)范圍的主體不同，可以將行政收費(fèi)范圍的界定方式分為立法界定和行政主體界定兩種。立法界定方式是指通過(guò)立法機(jī)關(guān)的立法，以法律的形式明確界定行政收費(fèi)的具體內(nèi)涵及其范圍，行政主體在執(zhí)法實(shí)踐中只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行行政收費(fèi)。行政主體界定方式是指在法律沒(méi)有明確界定行政收費(fèi)范圍的情況下，由行政主體遵循一般法律原則、立法精神等，根據(jù)具體個(gè)案的具體實(shí)際情況來(lái)設(shè)定行政收費(fèi)的項(xiàng)目，即行政收費(fèi)范圍之界定屬于行政主體自由裁量權(quán)的范圍。　　（一）以制定行政收費(fèi)法的立法方式規(guī)范行政收費(fèi)的范圍　　由于我國(guó)目前尚未制定統(tǒng)一的行政收費(fèi)法，涉及行政收費(fèi)范圍的單行法也很少，即較少通過(guò)立法方式界定行政收費(fèi)范圍，有關(guān)行政收費(fèi)范圍的界定方式主要是由行政主體通過(guò)行政權(quán)力來(lái)界定。國(guó)務(wù)院于1996年7月6日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》（國(guó)發(fā)[1996]29號(hào)）中關(guān)于我國(guó)目前行政收費(fèi)管理體制的規(guī)定是：收費(fèi)項(xiàng)目按隸屬關(guān)系分別報(bào)國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的財(cái)政部門(mén)會(huì)同計(jì)劃（物價(jià)）部門(mén)批準(zhǔn)；確定和調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按隸屬關(guān)系分別報(bào)國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的計(jì)劃（物價(jià)）部門(mén)會(huì)同財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)；重要的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)制定及調(diào)整應(yīng)報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。這種依據(jù)國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府，國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的財(cái)政部門(mén)會(huì)同計(jì)劃（物價(jià)）部門(mén)的批準(zhǔn)來(lái)設(shè)定行政收費(fèi)項(xiàng)目顯然屬于對(duì)行政收費(fèi)范圍的行政權(quán)力界定方式，而立法界定行政收費(fèi)范圍在我國(guó)還不多見(jiàn)，主要存在于某些單行法的規(guī)定中?！　∥覈?guó)目前規(guī)范行政收費(fèi)范圍的主體主要是國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、財(cái)政部以及行政收費(fèi)涉及具體部門(mén)管轄事項(xiàng)范圍時(shí)的各部委。例如，中共中央、國(guó)務(wù)院于1990年6月16日發(fā)布的《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》規(guī)定了各種攤派不屬于行政收費(fèi)的范圍，應(yīng)予以禁止；交通部、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)家物價(jià)局于1991年10月15日發(fā)布的《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》第8條規(guī)定了養(yǎng)路費(fèi)的征收范圍；交通部、財(cái)政部、國(guó)家物價(jià)局于1992年8月4日發(fā)布的《內(nèi)河航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)征收和使用辦法》第2條規(guī)定了航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)的范圍。更為重要的是，財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委于2002年4月22日發(fā)布的《2001年全國(guó)性及中央部門(mén)和單位行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目目錄》規(guī)定“2001年12月31日以前的全國(guó)性及中央部門(mén)和單位行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，一律以《收費(fèi)目錄》為準(zhǔn)，凡未列入《收費(fèi)目錄》以及《收費(fèi)目錄》所列的文件依據(jù)中未規(guī)定的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，企業(yè)和個(gè)人可以拒絕支付”，并要求各省級(jí)政府財(cái)政部門(mén)會(huì)同計(jì)劃（物價(jià)）部門(mén)在該《收費(fèi)目錄》的基礎(chǔ)上，編制本行政區(qū)域內(nèi)截至2001年12月31日的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目。也就是說(shuō)，在理論上，該《收費(fèi)目錄》與各省級(jí)政府的《收費(fèi)目錄》之總和即構(gòu)成了我國(guó)行政收費(fèi)的范圍。但這與實(shí)踐中存在的行政收費(fèi)項(xiàng)目相差較大，而且這種界定行政收費(fèi)范圍的方式是很不規(guī)范的。因?yàn)橛芍醒胍患?jí)的財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委和各省級(jí)的財(cái)政部門(mén)、計(jì)劃（物價(jià)）部門(mén)來(lái)界定行政收費(fèi)范圍顯然效力層次太低，界定的主體過(guò)于分散，容易導(dǎo)致政出多門(mén)，不利于行政收費(fèi)范圍的統(tǒng)一界定。實(shí)踐中實(shí)施的行政收費(fèi)項(xiàng)目并不一定按照公布的收費(fèi)目錄執(zhí)行。在實(shí)踐中，有關(guān)行政主體往往對(duì)行政收費(fèi)的范圍不作任何限制，而根據(jù)具體實(shí)踐情況自由裁量行政收費(fèi)的范圍，甚至任由行政收費(fèi)的實(shí)施機(jī)關(guān)設(shè)定行政收費(fèi)的項(xiàng)目?！　娜珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)的統(tǒng)計(jì)可以看出，從1990年到1998年，政府通過(guò)財(cái)政部等部委以通知等文件的形式，分三批取消了大量的非合理收費(fèi)項(xiàng)目。 [32]我國(guó)現(xiàn)行的行政收費(fèi)管理體制將確定行政收費(fèi)項(xiàng)目的權(quán)力歸屬于財(cái)政部門(mén)和物價(jià)部門(mén)。財(cái)政部門(mén)由于財(cái)政收入不能滿足財(cái)政支出的需要，往往會(huì)鼓勵(lì)創(chuàng)收，多設(shè)立行政收費(fèi)項(xiàng)目，擴(kuò)大行政收費(fèi)的范圍。因此，由財(cái)政部門(mén)會(huì)同物價(jià)部門(mén)界定行政收費(fèi)范圍的體制是不合理的。目前我國(guó)行政收費(fèi)立法現(xiàn)狀的主要問(wèn)題是行政收費(fèi)的法律文件效力低。行政收費(fèi)法律文件主要表現(xiàn)為部門(mén)規(guī)章或地方性規(guī)章，實(shí)踐中更具體的收費(fèi)由省級(jí)政府各職能部門(mén)（廳、局）通過(guò)制定非規(guī)范性文件的形式加以確定等。這種立法上的不規(guī)范，造成了各地區(qū)、各行業(yè)的政府部門(mén)往往從各自的利益出發(fā)，爭(zhēng)相給自己設(shè)定收費(fèi)權(quán)及收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，從而使有關(guān)行政收費(fèi)的規(guī)章和非規(guī)范性文件泛濫