【文章內容簡介】 討城市體系的形成和變化。其主要著作有德國克利斯泰勒的“中心地學說”，德國廖什（）的《區(qū)位經濟論》，美國哈里斯（）和烏爾曼（）的《城市性質》，以及文寧（）的《區(qū)域變化的周期性波動研究》等。第二次世界大戰(zhàn)后，新的產業(yè)及技術革命興起，世界經濟和城市化進程加快，城市規(guī)模擴大，城鎮(zhèn)集聚區(qū)增加，城市發(fā)展中的各種社會矛盾加劇，于是有不少學者（人文地理學家、經濟學家）對區(qū)位理論、城市體系進行了進一步的研究，如貝里（）的城市體系與中心地相結合的理論，艾薩德（）的經濟區(qū)位論等。艾薩德的《區(qū)位與空間經濟》等著作探討城市體系研究的一個重要方面：城市與區(qū)域的關系，其中涉及需求、供給、工資、價格的均衡，市場機制、規(guī)模經濟、比較費用、工業(yè)區(qū)位、聚集和分散的作用等各方面；同時研究了對個人和政府的決策有影響的各種因素，以及決策過程中各種社會團體、階層的作用；探討了區(qū)域發(fā)展中的公共部門的活動和福利問題，經濟與生態(tài)的沖突和環(huán)境質量管理問題。他創(chuàng)導的理論應用在加勒比海波多黎各島的地區(qū)經濟綜合開發(fā)中，以后又應用于對田納西流域的治理和開發(fā)中。他的研究使區(qū)域與城市研究走向定量、多元、動態(tài)的綜合分析，使城市體系的區(qū)域空間結構理論在中心地學說的基礎上有了新的進展[4]。目前國際上比較公認的，最先明確提出城市群概念的是20世紀50年代法國的地理學家戈特曼（Jean Gottmann），在其論著《大都市帶：東北海岸的城市化》及隨后的一系統(tǒng)列著作中，對城市及區(qū)域進行了深入的研究，并提出了一個新的概念: Megalopolis（有兩種解釋：一是非常大的城市，一是由許多大城市及其周邊地區(qū)組成的一個區(qū)域，可以近似于看作為一個獨立的城市組合體。國內一般翻譯成為城市群或城市帶、城市圈、都市群或都市圈等）。戈特曼（Jean Gottmann）從產業(yè)結構、人口、勞動力、土地利用等不同的角度，分析了美國東北部地區(qū)大都市帶的形成及特點，研究了大都市帶的功能、形成機制及發(fā)展階段，引起了各國學者的共同關注[5]。瑞典學者哈格斯特朗(T．Hagerstrand)提出了現(xiàn)代空間擴散理論，揭示空間擴散的多種形式，加深了城市群空間演化研究[6]。此外，范吉提斯(Y．N．Pyrgiotis)、昆曼與魏格納(K．R．Kunzmannamp。)都對經濟全球化與區(qū)域經濟一體化背景下跨國網絡化城市體系進行了深入地研究。認為大城市帶實際上是產業(yè)空間整合的產物，作為新的地域空間組織形式，將占據全球經濟的核心位置。歐盟基于區(qū)域經濟一體化發(fā)展的需要，從l993年起就開展跨境的“歐洲空間發(fā)展展望”規(guī)劃研究。富田禾曉則以都市空間為經，結構演變?yōu)榫?，從人口、第三產業(yè)、居住、消費、通勤、中心地等級和職能等，對日本的城市群進行了深入研究。帕佩約阿魯(J．G．Papaioannou)展示了全球城市系統(tǒng)網絡化發(fā)展的模式，并對城市群的發(fā)展寄予厚望[7]。美國學者馬庫斯?伯良特(2001)認為，導致城市群的自然出現(xiàn)和人為組合的根本原因是生產的外部性，為了提高特定區(qū)域內的企業(yè)的生產效率，降低固定成本、促成合作性競爭、降低企業(yè)的交易成本和城市公共管理成本，將若干地理距離近、產業(yè)互補性強、容易形成產業(yè)分工與合作的城市組合成城市群會提高各個城市的生產效率，使各個城市都得到更好的發(fā)展，形成規(guī)模效應和品牌優(yōu)勢。城市之間的完全融合、單一中心化和不完全的融合取決于企業(yè)的數(shù)量、企業(yè)間的溝通成本和企業(yè)間的信息共享程度等因素。他認為，城市群的本質是通過擴大生產管理規(guī)模以降低企業(yè)內部管理成本和企業(yè)外部交易成本[8]。在20世紀90年代初，美國的佩爾斯（Neal Peirce ）等人在《現(xiàn)代城邦——美國城市如何在競爭的世界中繁榮》提出了一個新的概念Citistates 。這概念是從3000年前的urbanstate（古希臘城邦）及后來的nationstate（國邦）演化而來的，對城市區(qū)域作了全新的理解和詮釋：一是城市及城市區(qū)域是財富的主要創(chuàng)造者；二是高度一體化的城市區(qū)域是經濟發(fā)展到一定階段的必然結果；三是經濟社會發(fā)展在使國家權力逐漸削弱和旁落的同時，城市的經濟權力和自理、自治權力正在逐漸增長。Citistates作為一個城市區(qū)域經濟與政治高度自治的統(tǒng)一體在整個國家經濟及社會發(fā)展中的地位將越來越重要，現(xiàn)代城邦正在全球范圍內興起。實現(xiàn)Citistates模式的城市區(qū)域需要通過城市區(qū)域內的行政兼并，形成了一個更大的城市行政區(qū)域，逐步實現(xiàn)行政管理區(qū)與城市區(qū)域經濟影響力的基本統(tǒng)一。北美及歐洲等地區(qū)正在形成Citistates新模式，如，美國杰克森維爾大都市區(qū)，1967年由杰克森維爾市、縣合并，有效解決了城市區(qū)域內的水及大氣污染、垃圾處理、供電、交通、土地利用規(guī)劃等方面存在的問題，而且也產生了長期的規(guī)模經濟，實現(xiàn)了行政管理區(qū)域與城市經濟區(qū)域的統(tǒng)一，極大地促進了城市區(qū)域的協(xié)調發(fā)展, 降低了政府運行的成本[9]。國內外學者一般傾向于研究出現(xiàn)城市群的經濟原因、行政區(qū)劃、城市群的歷史演化和城市群協(xié)調機制的內涵等，對城市群行政協(xié)調機制的具體方式和方法研究較少。北京大學周一星教授對城市群的發(fā)展與行政區(qū)劃的關系進行了較深入的研究。他對山東濟寧地區(qū)的濟寧市、兗州、鄒城和曲阜四個城市的歷史地位與現(xiàn)實關系進行了總結，分析了將四個城市構建成城市群的有利條件和良好發(fā)展前景。重點分析了如何打造中心都市區(qū)和都市區(qū)的選址策略，概括了構建城市群所要堅持的6個原則：統(tǒng)一規(guī)劃，加強聯(lián)系，優(yōu)勢互補，共同受益，效益擴張和帶動全局。提出了以培育都市連綿區(qū)為目標的空間發(fā)展戰(zhàn)略，以生態(tài)建設和環(huán)境保護為目標的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等[10]。山東大學曹現(xiàn)強教授探討了山東半島城市群建設與地方行政管理創(chuàng)新、區(qū)域經濟一體化態(tài)勢下的政府合作機制建設問題。他結合山東半島城市群的區(qū)位與產業(yè)等因素論證了山東半島城市群發(fā)展戰(zhàn)略及其意義，重點分析了行政管理體制對城市群經濟發(fā)展的制約，介紹了美國的城市群協(xié)調管理模式和日本的經濟聯(lián)合會等城市群治理經驗，最后提出了解決方案，即同一行政區(qū)劃下的制度整合、地方政府合作及多元協(xié)商機制[11]。華東師范大學賀曲夫博士等人分析了長株潭一體化發(fā)展面臨的困境和原因，認為應果斷調整現(xiàn)有行政區(qū)劃，他提出了兩套方案。第一套是，首先將三市的現(xiàn)有城區(qū)進行整合，減少數(shù)量、擴大轄區(qū)，然后將三市的城區(qū)以及三市交界地帶合并成新的地級市，三市未被納入的縣域交由相鄰的地級市管轄。第二套是，在三市交界地帶設立一個共管區(qū)[12]。中山大學張緊跟教授對珠三角區(qū)域的行政區(qū)劃進行了研究。他認為，從區(qū)域經濟發(fā)展的基本要求來看，珠三角關鍵在于通過建立健全區(qū)域內政府間關系的協(xié)調機制以實現(xiàn)有效的區(qū)域管理。而城市群行政管理的要求以及歐美發(fā)達國家大都市區(qū)治理的經驗表明，必須實現(xiàn)治理機制多元化。行政區(qū)劃改革只是其多元化治理機制的一種，不可能解決所有問題。要實現(xiàn)珠三角的成功整合，應盡快實現(xiàn)區(qū)域管理治理機制多元化，以形成區(qū)域內多元利益相關者的協(xié)作性治理[13]。湖南省社科院張萍教授最早提出了長株潭經濟一體化的設想并堅持下來，他為此做出了巨大的理論與實踐貢獻。他將長株潭經濟一體化劃分為3個發(fā)展階段：1982末到1996年的輿論準備與初步試驗階段，1997年至2005年的總體規(guī)劃啟動與邊規(guī)劃邊實踐的階段，2006年至2015年的規(guī)劃落實與全面推進的階段。在此基礎上，他總結了每個階段取得的成就：區(qū)域規(guī)劃體系基本形成，五個網絡建設較快先行，產業(yè)結構調整不斷推進，城市空間布局拓展創(chuàng)新，“一帶一城”建設有目共睹和區(qū)域經濟優(yōu)勢日益顯現(xiàn)。目前，長株潭經濟一體化面臨的主要問題是：合力有待形成，規(guī)劃有待完善，“兩通”有待突破，協(xié)調機制有待加強；他提出的建議包括建立健全協(xié)調合作互動機制[14]。上述研究表明，長株潭三市政府沒有圍繞經濟一體化這一發(fā)展戰(zhàn)略進行深入合作，沒有形成發(fā)展合力，需要更為有效的協(xié)調機制和強有力的制度體系提供支撐，而目前的協(xié)調機制難以實現(xiàn)城市群經濟一體化發(fā)展目標，長株潭一體化的順利推進迫切需要創(chuàng)新城市群行政協(xié)調機制，建立新的制度體系，設計配套制度和改革區(qū)域組織、協(xié)調、管理方式。武漢大學傅明賢教授等在國內較早根據我國逐步建立和完善市場經濟體制的實際研究了市場經濟與政府職能及機構設置問題。她認為，在市場經濟體制下政府的主要職能是：促進市場健康有序運行，提供和保障社會公共產品和服務，保護自然環(huán)境，收入再分配和社會保障職能，對國民經濟的發(fā)展速度極結構、方向實行宏觀調控的職能；這與十七大界定的政府著重行使“經濟協(xié)調、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”職能是一致的。并進一步指出，設置政府機構的原則：要根據社會需要設置機構，根據職能的種類和工作量的大小設置機構，綜合考慮機構設置的協(xié)調與平衡問題，集權與分權相結合以及機構設置要堅持節(jié)約和效能原則[15]。這些關于政府職能和機構設置原則的論述對于界定城市群行政協(xié)調的定位，分析城市群行政協(xié)調思路并構建實施機制和提出機構設置、政策建議具有參考價值。清華大學公共管理學院劉鋒教授在分析區(qū)域公共管理的主要任務后認為，區(qū)域公共管理應引入新公共管理的理念，創(chuàng)建區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)，培育區(qū)域核心競爭力，創(chuàng)新區(qū)域公共管理支持系統(tǒng)[16]。國家行政學院汪玉凱教授，提出了“大部制”設想[17]，并初步獲得國務院認可。在十一屆全國人大期間，按大部制設計的交通運輸部、環(huán)保部、信息與工業(yè)化部等部門亮相，盡管與社會的普遍期望仍有較大的差距，但畢竟已經邁出堅實的一步。汪教授的大部制設想主要針對單一的行政主體，對于城市群如何進行行政管理改革，建立科學、合理、有效的行政協(xié)調機制、管理模式和體制構架，并無完整設想。同時，城市群的行政協(xié)調模式與單一行政主體的行政管理模式，在管理或協(xié)調的目標、承擔的職責、具體的運作手段上均有較大差距，單一行政主體的模式設計可能并不完全適用于城市群。但是，毫無疑問，大部制將是下階段行政改革的主要方向之一，對長株潭城市群行政協(xié)調機制改革創(chuàng)新具有重要參考價值。為探索加快長株潭經濟一體化的推進機制，2006年，湖南長株潭研究會與省長株潭辦共同組織向省直部門、三市及社會各界征集課題，并于9月16日舉辦了第四屆長株潭論壇，與會者就“長株潭的推進機制”這一主題進行了深入的討論、交流。其中，時任省發(fā)改委副主任毛騰飛同志針對創(chuàng)新長株潭推進方式的必要性、緊迫性，提出了需把握的幾個要點，即堅持政府主導、市場推動、改革手段、多點發(fā)力；龍馬管理咨詢公司總經理李令開提出了行政一體化、生活一體化、觀念一體化的觀點:湖大經貿學院謝里、王良健就城市群高技術產業(yè)互動機制作了研究；湘潭教育局廖怡仲提出了長株潭教育一體化的構想和政策建議；湘潭市兩型辦主任陳利文等也分析了長株潭經濟一體化的體制制約因素及其對策，提出的對策主要是切實落實規(guī)劃，充分發(fā)揮三市黨政領導聯(lián)席會議的作用，建立行政合作新機制等。會后，張萍教授整理、編輯和出版了《長株潭經濟一體化推進方式創(chuàng)新》一書[18]?？偟膩砜?，上述研究基本上沒有就行政協(xié)調的具體模式、方式、制度、運作程序等進行深入研究。湖南省委、省政府提出長株潭經濟一體化戰(zhàn)略已經10多年，截止到2009年底，湖南沒有就長株潭發(fā)展出臺專門的政策文件。2007年1月25日，周強省長在長株潭領導小組會議上提出要專門就長株潭發(fā)展以省委、省政府名義出臺政策，但由于系列原因而未果（以上從側面證明，目前的城市群行政協(xié)調機制存在問題，需要改革）。按照省長要求，2007年省株潭辦與省長株潭研究會組織開展了相關研究工作。其中，長株潭城市群研究會提出了《長株潭經濟一體化發(fā)展政策研究綜合報告》，從資源節(jié)約、環(huán)境友好、土地利用、基礎設施建設、產業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、財政金融服務、區(qū)域物流中心建設等9個方面提出了政策建議，令人遺憾的是，可能是因為對一些敏感因素的刻意回避，長株潭城市群研究會仍然沒有就長株潭城市群的行政協(xié)調機制作專門研究或提出可操作的建議。其它省直部門、專家的研究，也主要圍繞產業(yè)協(xié)調、環(huán)境保護、軌道交通建設、科技創(chuàng)新、生產要素流動、主體功能區(qū)建設等專業(yè)領域展開，分別提出了系列政策建議，也基本未涉及行政協(xié)調機制的改革與創(chuàng)新。同時，這些政策，即使是一些專業(yè)領域的單項政策，在筆者看來，突破性也不是很強，對城市群發(fā)展而言，沒有什么“含金量”。湖南城市學院趙運林教授、中南林業(yè)科技大學傅曉華副教授針對中國的城市化問題，結合長株潭城市群試驗區(qū)建設實踐，從生態(tài)城市群發(fā)展的角度，圍繞打造具有國際品質生態(tài)型城市群這個主題，對長株潭的產業(yè)現(xiàn)狀和存在的問題，對城市群建設中的生態(tài)規(guī)劃、生態(tài)意識等，提出對策建議，具有一定的創(chuàng)新性、實用性。對我國生態(tài)型城市群的發(fā)展和湖南“兩型社會”建設提供了有益的理論指導[19]。國內外學者的相關研究表明，城市群協(xié)調發(fā)展是地理距離鄰近的城市提高資源配置效率、提高產業(yè)競爭力、消除經濟發(fā)展的外部性的必然選擇。城市群發(fā)展面臨的體制機制障礙是推進城市群行政協(xié)調機制創(chuàng)新的必然需求。城市群行政協(xié)調機制與制度創(chuàng)新是促進區(qū)域經濟發(fā)展、提高區(qū)域經濟競爭力的必然趨勢。因此，改革、創(chuàng)新是時代的潮流，是推進城市群發(fā)展實踐工作的客觀需要。長株潭城市群全國“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區(qū)的設立，需為全國城市群的協(xié)調發(fā)展積累經驗、提供示范，必須大膽試、大膽闖，這也為長株潭城市群推進行政協(xié)調機制改革創(chuàng)新提供了強大動力，有助于掃除區(qū)域行政協(xié)調機制改革創(chuàng)新本身可能遇到的強大阻力，提高機制改革創(chuàng)新成功的可能性。但是，長株潭城市群行政協(xié)調機制改革創(chuàng)新，無論是實際操作還是理論探討，其復雜性、艱巨性都是客觀存在的，既需要在實踐上的努力探索，也需要理論的創(chuàng)新和指導。 主要研究內容 本文從長株潭城市群經濟一體化的歷史背景和全國“兩型社會”改革試驗區(qū)對體制機制改革創(chuàng)新的現(xiàn)實需求出發(fā)，對長株潭城市群經濟社會一體化發(fā)展所面臨的體制機制障礙及其原因進行了深入分析，結合對長株潭城市群在新時期、新階段的內在發(fā)展目標需求的探討，并借鑒國內外城市群區(qū)域協(xié)調模式的成功經驗，提出了下階段進一步完善長株潭長株潭城市群區(qū)域行政協(xié)調機制的對策建議，并試圖就其最大的難點——行政管理體制改革創(chuàng)新的路徑與演進方式，提出具有一定可操作性的方案。本文主要內容包括五個部分：第一部分，緒論。簡單闡述了本研究的背景、目的及意義，并對研究的內容，所采取的方法和思路進行了說明。第二部分，城市群發(fā)展的相關理論基礎。主要包括非均衡發(fā)展理論、主體功能區(qū)理論、多層治理理論、共生理論、整體政府理論等。第三