【文章內(nèi)容簡介】 理行為的邊際成本，確立委托代理關(guān)系就將成為可能。換言之，委托代理理論的核心就是研究和尋求以最小的代理成本獲取最大代理效果的途徑與方法。財政資金績效評價正是國家作為代理人為社會公眾這一委托人負(fù)責(zé)的表現(xiàn)，以謀求用最少的財政資金獲取社會公共需要最大限度的滿足?！耙挥^三論”理論馬國賢教授根據(jù)“花錢買效果”的基本績效思想提出的“一觀三論”的思想體系，即“花錢買效果的預(yù)算觀”、“公共委托代理理論”、“目標(biāo)結(jié)果導(dǎo)向理論”和“為顧客服務(wù)理論”。其“三論”既是“一觀”的自然延伸，也是“一觀”得以深化的依據(jù)?！拔写砝碚摗斌w現(xiàn)了事業(yè)單位作為社會組織的責(zé)任主體地位，是政府和社會關(guān)系的責(zé)權(quán)體系；“目標(biāo)結(jié)果導(dǎo)向理論”則反映了評價的重點是結(jié)果而非過程，符合科學(xué)理財觀的要求；“為客戶服務(wù)”是指評價的價值導(dǎo)向必須關(guān)注顧客需求，以提高“顧客“的滿意度為目標(biāo) 劉國永，曾珠，[J]. 行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2009(1)。公平與效率是人類社會經(jīng)濟(jì)生活中的一對基本矛盾，也始終是經(jīng)濟(jì)學(xué)爭論的主題。按照公平與效率理論的客觀要求，為財政資金績效評價提供比較科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和原則。公共財政是與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財政運行機制，市場經(jīng)濟(jì)本身是有效率的，公共財政也應(yīng)具有效率屬性，即財政具有效率。財政效率實質(zhì)上反映的就是政府配置資源的效率和政府行政運行的效率。財政效率的高低是評價公共財政體制框架成敗的核心，提高財政效率既有利于推進(jìn)公共財政體制建設(shè)，也有利于推進(jìn)我國整個市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)。財政效率是一個特殊的效率范疇，是效率在財政領(lǐng)域的體現(xiàn)。追求財政效率最根本的目的是實現(xiàn)財政的職能。財政效率可以從兩個方面來理解：財政的經(jīng)濟(jì)效率和財政的社會（政府行政運行）效率。所謂財政經(jīng)濟(jì)效率是指財政職能的履行應(yīng)當(dāng)有利于促進(jìn)社會資源的合理配置和經(jīng)濟(jì)機制的有效運行。財政的社會效率是指財政職能的履行應(yīng)當(dāng)能夠改善社會成員的收入分配狀況，為社會成員的全面自由發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境，有利于人與人、人與社會以及人和自然的和諧發(fā)展。“行政問責(zé)制”理論“行政問責(zé)制”是追蹤問效的有效方式，被廣泛運用于各項管理活動之中。對政府管理行為實施“問責(zé)”，就是要看政府的管理目標(biāo)是否實現(xiàn)，是否履行了自己應(yīng)盡的職責(zé)，是否有亂作為現(xiàn)象的存在。從“問責(zé)”的邏輯關(guān)系上講，問責(zé)的基礎(chǔ)是對政府行為結(jié)果責(zé)任的事后追究，即當(dāng)政府的行為發(fā)生了影響政府形象，或給社會及公民造成損害后果后，對政府相關(guān)責(zé)任者應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的追究。這里的責(zé)任者既包括直接責(zé)任者的責(zé)任，也包括負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任。就財政資金績效評價工作而言，“行政問責(zé)制”的理論與實踐基礎(chǔ)在于對評價結(jié)果的運用，即當(dāng)對項目評價結(jié)果為差的情況下，不僅要對財政支出預(yù)算作出修正，而且有必要對相關(guān)責(zé)任者追究經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。只有這樣，才能使財政資金績效評價工作得到各方面的高度重視。從而使這項工作不致于流于形式。公共產(chǎn)品理論，是新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的一項基本理論，也是正確處理政府與市場關(guān)系、政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建公共財政收支、公共服務(wù)市場化的基礎(chǔ)理論。公共產(chǎn)品的核心是政府將這些公共事務(wù)管起來，形成合理的供給機制，而不是什么都由政府來生產(chǎn)。公共產(chǎn)品理論為財政管理和財政改革提供了理論基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)在兩方面：一是，重新界定政府的支出范圍，采取多種形式管理公共支出；二是，[M].復(fù)旦大學(xué)出版社，2005，P46?？茖W(xué)管理就是把企業(yè)長期實踐積累起來的知識、技能和成功的管理經(jīng)驗提煉出來，并進(jìn)行篩選、整理，形成制度、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，形成理論，從而在實際管理過程中達(dá)到制度化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的要求。科學(xué)的管理理論，要求政府對財政資金的管理必須具備科學(xué)的理財觀，具體包括：服務(wù)型政府觀、花錢買效果的支出觀、績效理財觀、有效供給觀、公平觀等。第一、中共中央的政策依據(jù)2003年十六屆三中全會明確提出“建立預(yù)算績效評價體系”的新要求以來，財政部為加強財政支出管理，強化支出責(zé)任，提高財政資金的使用效益，體現(xiàn)政府公共服務(wù)目標(biāo)，“積極探索建立財政資金績效評價工作體系”，并于2004年11月以財建[2004]404號文要求各地采取先行試點，由易到難、分步實施的原則，摸索經(jīng)驗，逐步推開，有效開展績效評價工作。2005年5月25日，財政部印發(fā)了《中央預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》（財預(yù)[2005]86號）。2003年10月，中共十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，關(guān)于推進(jìn)財政管理體制改革方面提出，要“健全公共財政體制，明確各級政府的財政支出責(zé)任?！薄吧罨块T預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理改革?！薄扒謇砗鸵?guī)范行政事業(yè)性收費，凡能納入預(yù)算的都要納入預(yù)算管理”改革預(yù)算編制制度，完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機制，加強審計監(jiān)督。建立預(yù)算績效評價體系?！薄皩嵭腥趶筋A(yù)算管理和對或有負(fù)債的有效監(jiān)控。”“加強各級人民代表大會對本級政府預(yù)算的審查和監(jiān)督?！边@是在黨的文件中，首次肯定要建立預(yù)算績效評價體系。2005年1月，面臨反腐敗的嚴(yán)峻形勢，中共中央發(fā)布《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》。該《綱要》提出：“深化財政、金融和投資體制改革。進(jìn)一步深化收支兩條線管理改革，完善轉(zhuǎn)移支付制度，全面推行部門預(yù)算、國庫集中收付制度，完善預(yù)算法律，加快建立財政資金績效評價體系，形成財政資金規(guī)范、安全、有效運行的機制。”“加強對財政資金運行的監(jiān)督。健全公共財政體制，規(guī)范財政資金分配行為。監(jiān)督檢查部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理的落實情況。完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機制。強化部門內(nèi)部制約機制，加強財政資金管理，提高財政資金使用效益?！痹撐募姆锤瘮「叨?，確立了實施財政資金績效評價的重要性。第二、全國人大的政策依據(jù)2006年3月14日第十屆全國人民代表大會第四次會議批準(zhǔn)的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，則從國家最高權(quán)力機關(guān)角度，要求“十一五”期間，加快公共財政體系建設(shè)，明確界定各級政府的財政支出責(zé)任，合理調(diào)整政府間財政收入劃分。完善中央和省級政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度，理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制，逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。改革預(yù)算編制制度，提高預(yù)算的規(guī)范性和透明度。繼續(xù)深化部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理制度改革。建立國庫現(xiàn)金管理和國債余額管理制度，推進(jìn)政府會計改革。加強預(yù)算執(zhí)行審計，提高預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。建立財政預(yù)算績效評價體系，提高財政資金使用效率。第三、國務(wù)院的政策依據(jù)2001年11月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財政部《關(guān)于深化收支兩條線改革，進(jìn)一步加強財政管理意見》（國辦發(fā)[2001]93號）。該《意見》提出：從2002年開始，在編制部門預(yù)算時，中央級行政事業(yè)單位要編制基本支出預(yù)算、項目預(yù)算以及政府采購預(yù)算。具體包括：一是，對中央級行政單位和依照國家公務(wù)員制度管理的一級事業(yè)單位所開支的行政性經(jīng)費，以及具備試行定員定額管理條件的事業(yè)單位開支的事業(yè)費，要按定員定額管理方法編制基本支出預(yù)算。二是，所有編制基本支出預(yù)算的單位，要同時編制項目預(yù)算。項目支出預(yù)算要在對申報項目進(jìn)行充分的可行性論證和嚴(yán)格審核的基礎(chǔ)上，按照輕重緩急進(jìn)行項目排序，并結(jié)合當(dāng)年財力狀況，優(yōu)先安排急需、可行的項目。對財政預(yù)算安排的項目，其實施過程及完成結(jié)果要進(jìn)行績效考評，追蹤問效。2005年，在《政府工作報告》、《國務(wù)院工作要點》及《深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》中指出，要“深化預(yù)算管理制度改革”，“健全政府投資監(jiān)管制度”，“建立政府投資和國有企業(yè)投資責(zé)任制與責(zé)任追究制，從根本上改變投資決策失誤而無人負(fù)責(zé)的狀況”。要“逐步實行全口徑預(yù)算管理，逐步建立健全財政績效評價體系?！痹?005年11月《國務(wù)院關(guān)于編制2006年中央預(yù)算和地方預(yù)算的通知》（國發(fā)[2005]37號）中要求，“編制2006年中央財政預(yù)算，要在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，重點做好的工作之一是：繼續(xù)推進(jìn)部門預(yù)算改革。進(jìn)一步是深化基本支出預(yù)算改革和項目支出預(yù)算改革，加強對部門預(yù)算結(jié)余資金的管理，穩(wěn)步推進(jìn)項目支出預(yù)算績效考核工作。”2007年，《政府工作報告》提出“要加強財政管理，狠抓增收節(jié)支，厲行勤儉節(jié)約，反對鋪張浪費，提高財政資金使用收益。”在當(dāng)年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的發(fā)改委《關(guān)于2007年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》中強調(diào)“深化預(yù)算管理體制改革，逐步建立并完善部門預(yù)算支出績效評價體系?！敝?008年，《政府工作報告》、《國務(wù)院工作要點》及《深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》中繼續(xù)強調(diào)的是，“深化財稅體制改革，加快公共財政體系建設(shè)。改革預(yù)算制度，強化預(yù)算管理和監(jiān)督”?！巴菩行姓栘?zé)制度和政府績效管理制度””大力推行行政政務(wù)公開，健全政府信息發(fā)布制度，完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度，創(chuàng)造條件讓人民更有效地監(jiān)督政府”?！案母镎顿Y管理方式，提高投資效益”，“深化預(yù)算制度改革，強化預(yù)算管理和監(jiān)督，圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系?！倍?008年5月發(fā)布的《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》中特別強調(diào)，要“建立重大行政決策實施情況后評價制度。其要求市縣政府及其部門做出的重大行政決策實施后，要通過抽樣檢查，跟蹤調(diào)查，評估等方式，及時發(fā)現(xiàn)并糾正決策存在的問題，減少決策失誤造成的損失?！?011年6月國務(wù)院發(fā)布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（20102020年）》（國發(fā)〔2011〕第22號），提出要加強財務(wù)監(jiān)督和績效評價，進(jìn)一步完善財務(wù)監(jiān)督制度，強化重大項目經(jīng)費的全過程審計，建立健全教育經(jīng)費績效評價制度。第四、財政部的政策依據(jù)2009年6月財政部為加強財政支出管理，強化支出責(zé)任，提高財政資金的使用效益，體現(xiàn)政府公共服務(wù)目標(biāo)，制定了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，（財預(yù)[2009]第76號）2009年，財政部修訂了2005年86號文件，正式頒布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)[2009]76號），該暫行辦法規(guī)定，財政資金績效評價（以下簡稱績效評價）是財政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運用科學(xué)、合理的評價方法、指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，對財政資金產(chǎn)出和效果進(jìn)行客觀、公正的評價。財政性資金安排的支出適用本辦法?？冃гu價的對象包括部門（單位）預(yù)算管理的財政性資金和上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付資金。部門預(yù)算支出績效評價包括基本支出績效評價和項目支出績效評價。并且，部門預(yù)算支出績效評價應(yīng)當(dāng)以項目支出為重點，重點評價一定金額以上、與本部門職能密切相關(guān)、具有明顯社會影響和經(jīng)濟(jì)影響的項目。有條件的地方可以對部門整體支出進(jìn)行評價。根據(jù)全國財政資金效績評價的實際，財政部于2011年再次對效績評價的文件作了修改完善，并以（財預(yù)[2011]285號）文件下發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》。目前，這兩個部門規(guī)章是指導(dǎo)各地開展財政資金績效評價的主要法律依據(jù)。2011年5月，財政部為了加強對金融企業(yè)的財務(wù)監(jiān)管，進(jìn)一步規(guī)范金融企業(yè)績效評價工作，綜合反映金融企業(yè)資產(chǎn)營運質(zhì)量，推動金融企業(yè)提升經(jīng)營管理水平，促進(jìn)金融企業(yè)健康發(fā)展，制定了《金融企業(yè)績效評價辦法》財金[2011]50號。2013年1月財政部為進(jìn)一步完善和加強中央財政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績效管理，建立健全績效評價制度，根據(jù)近年來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績效評價工作實施情況，頒布了《中央財政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績效評價辦法》（財農(nóng)[2013]第2號）。根據(jù)財政部出臺的一系列政策指導(dǎo)績效評價工作的指導(dǎo)，績效評價由先行試點擴大到試點范圍。部分省山西、湖北、廣東、上海等地進(jìn)行了工作試點。 山西省各級財政部門高度重視并積極開展了財政資金績效評價試點工作，也取得了顯著的成績。2004年以來，根據(jù)山西省財政支出的具體情況，山西省開展財政績效所依據(jù)的規(guī)范性文件主要有：《省級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》、《山西省環(huán)境保護(hù)專項資金績效評價及項目竣工驗收管理辦法》、《山西省省級項目支出績效評價辦法（試行）》、《省級農(nóng)口部門項目支出績效考評試行辦法》、《山西省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目績效考評管理暫行辦法（試行）》、《山西省財政廳省本級財政預(yù)算管理程序和辦結(jié)時限的規(guī)定》等。與此同時，各地市在推行財政資金績效評價時，也出臺了相應(yīng)的文件。從這些規(guī)定來看，均屬于對專項財政資金使用情況的績效評價?；緦儆谠囆行缘囊?guī)定，需要根據(jù)幾年來的實踐，提升其法律效力，完善其相應(yīng)的制度。浙江省也是率先開展財政資金績效評價工作的省份，其績效評價方面的制度建立和工作的進(jìn)行都較為先進(jìn)，具有一定的借鑒意義。根據(jù)省政府辦公廳《關(guān)于認(rèn)真做好財政支出績效評價工作的通知》（浙政辦發(fā) 〔2005〕91號）精神， 為推動財政支出績效評價工作的開展，指導(dǎo)中介機構(gòu)參與績效評價工作，確?？冃гu價工作客觀公正和規(guī)范有序，制訂了《浙江省中介機構(gòu)參與績效評價工作暫行辦法》。 根據(jù)財政部《中央財政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績效評價辦法》《浙江省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金和項目管理實施細(xì)則》《浙江省財政支出績效評價實施辦法》等有關(guān)規(guī)定，制定《浙江省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績效評價實施細(xì)則》。為加強省級財政資金的績效評價管理，省環(huán)保廳制定了《浙江省環(huán)境保護(hù)廳財政支出項目績效評價實施辦法》。湖北省財政廳高度重視財政資金績效評價工作的順利開展，經(jīng)過長期實踐，逐步形成了“試點先行、機構(gòu)參與、評價結(jié)果影響財政預(yù)算”財政資金績效評價模式。加強財政支出項目資金績效評價工作管理，為全省各級財政部門、預(yù)算項目單位和資產(chǎn)評估等社會第三方開展財政項目資金績效評價提供指導(dǎo)，有效保證績效評價工作的規(guī)范性，提高績效評價質(zhì)量。湖北省資產(chǎn)評估協(xié)會成立《湖北省省級財政支出項目績效評價操作指南》課題組。為進(jìn)一步落實財政科學(xué)化、精細(xì)化管理要求，切實加強中小河流治理項目和資金管理，提高財政性資金使用效益，根據(jù)財政部和水利部印發(fā)的《中小河流治理財政專項資金績效評價暫行辦法》，結(jié)合湖北省實際，省財政廳和水利廳聯(lián)合印發(fā)了《湖北省中小河流治理財政專項資金績效評價實施細(xì)則》。廣東省政府相關(guān)部門在逐步規(guī)范并大力推廣財政資金績效評價工作的基礎(chǔ)上，逐步形成了“制度為本、項目分類、規(guī)范工作程序”的財政資金績效評價模式。該模式主要優(yōu)勢在于：完善的評價制度，準(zhǔn)確的項目分類和規(guī)范的工作程序。這種模式下的績效評價趨于標(biāo)準(zhǔn)化和高效化，并且可以通過制度體系的建立和工作程序的規(guī)范來保證評價的專業(yè)性、