【文章內(nèi)容簡介】 )對演法。即讓不同方案的制定小組間展開辯論。(3)綜攝法。又稱比喻法或集思廣益法四、結(jié)果預(yù)測結(jié)果預(yù)測是針對行動方案實施的客觀條件及其變化因素，對方案在各種客觀條件下的可能結(jié)果做出預(yù)測，目的是為了對備選方案進行全面評估或修改完善。結(jié)果預(yù)測在行政決策中的地位由行政決策本身面向未來的特征所決定，是方案評估和擇優(yōu)的前提條件。結(jié)果預(yù)測的基本步驟是：第一，收集資料。第二，確定方法。第三，計算和分析。第四，評審結(jié)果。結(jié)果預(yù)測的主要方法有：（1）德爾菲法。即采用函詢調(diào)查的方式，分別向參與預(yù)測活動的專家提出問題，而后將其意見整理和綜合并匿名反饋給有關(guān)專家，再次征求意見，再綜合、反饋，經(jīng)過多次反復(fù)循環(huán)之后得到一個可靠、一致的意見的方法。(2)專家會議法。即通過讓預(yù)測專家集中開會，面對面交換意見，從而達到相互啟發(fā)和集思廣益，形成創(chuàng)造性結(jié)論，以在較短時間內(nèi)取得預(yù)測結(jié)果的方法。(3)時間序列法。即假定預(yù)測對象的變化與時間有關(guān)，并根據(jù)其變化特征以慣性原理來推測其未來狀態(tài)的方法。(4)回歸分析法。即根據(jù)預(yù)測對象及其相關(guān)因素的統(tǒng)計資料來近似地確定變量間的函數(shù)關(guān)系，并根據(jù)這個函數(shù)模型來預(yù)測其未來狀態(tài)的方法。(5)趨勢外推法。即根據(jù)預(yù)測對象的歷史和現(xiàn)實資料，找出其變化發(fā)展規(guī)律，從而推測出事物的未來狀況的方法。五、方案抉擇方案抉擇是指行政決策中樞系統(tǒng)中享有行政決策權(quán)的行政領(lǐng)導(dǎo)，依據(jù)其權(quán)力、經(jīng)驗和科學(xué)知識，在對各種備選方案進行比較、權(quán)衡的基礎(chǔ)上，選擇或綜合出一個最優(yōu)或滿意的決策方案。方案一經(jīng)抉擇和批準，即成為行政人員和行政對象的行動準則。方案抉擇的主要環(huán)節(jié)包括：（1)確定標準。(2)可行性分析。(3)合法化過程。方案抉擇的主要方法有：(1)經(jīng)驗判斷法。(2)“決策樹”技術(shù)。(3)試驗法。(4)模擬法。第四節(jié) 公共決策中的群體決策一、群體決策及其利弊分析在公共決策過程中的群體決策包括領(lǐng)導(dǎo)群體決策和群體參與決策兩種形式。領(lǐng)導(dǎo)群體決策不是指領(lǐng)導(dǎo)個人拍板決策，而是指一個領(lǐng)導(dǎo)集體共同進行決策，也就是通常所說的最高管理層的決策集團在一起拍板。此時的決策代表了領(lǐng)導(dǎo)集體共同的意志。群體參與決策則是指較低層次的群體成員參與較高層次決策的情況，集中表現(xiàn)在群體成員參與領(lǐng)導(dǎo)決策的過程，并對決策的形式、內(nèi)容和執(zhí)行施加影響，當然，組織中不同層次的領(lǐng)導(dǎo)參與較高層次的領(lǐng)導(dǎo)決策也體現(xiàn)了群體參與決策的特點。群體決策的優(yōu)勢在于：第一，群體決策能夠集思廣益，群策群力。第二，群體成員在決策過程中，伴隨著滿意度的增加會表現(xiàn)出對決策的支持，從而使之易于執(zhí)行。第三，群體決策是組織中很重要的溝通形式，通過群體決策可以加強組織中不同人員的溝通，促進人際關(guān)系的發(fā)展，增強組織的凝聚力。但是，群體決策也有其不利的一面，具體表現(xiàn)在以下方面：第一，工作程序較慢。第二，個人的創(chuàng)新思想和建設(shè)性意見不能夠很好地表達出來。第三，易出現(xiàn)極化現(xiàn)象。第四，人為的決策障礙。第五，實際上是個人拍板。第六，一旦決策失誤，責(zé)任需由集體承擔(dān)，從而掩蓋了個人的過失。第七，當組織不具備群體決策的條件，如組織成員素質(zhì)較低、缺少必要的決策技能、缺乏健全的決策程序等，一旦采取群體決策形式，往往會帶來非常不利的結(jié)果。第八，把群體決策作為激勵的一種手段的做法并不明智。綜上所述，群體決策既有有利的一面，又有不利的一面，而且在執(zhí)行過程中，其復(fù)雜程度會超出我們這里的討論二、參與決策的特征隨著現(xiàn)代公共管理觀念的建立，一般成員參與決策的過程已經(jīng)成為公共組織所追求的一種民主訴求。通常認為，一般成員參與決策往往是通過一定的組織系統(tǒng)來影響公共決策的過程和內(nèi)容，是一種與獨裁式的管理體制相抵觸的民主決策形式。參與決策無疑可以削弱集權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)的作用，因此從領(lǐng)導(dǎo)機制的角度來看，它無疑是一種制衡的工具。由于參與決策的群體往往就是公共決策的執(zhí)行群體或目標群體，所以，通過參與的形式做出的公共決策被群體認同和接受的程度較高，易于貫徹執(zhí)行，決策的滿意度也較高，有利于提高公共決策的有效性和促進公共決策的合法性。三、群體決策的擇案規(guī)則 群體決策或其他方面的公共選擇，通常都是為了得到一個有效的結(jié)果，即能夠做出最終的合理選擇。俗話說“沒有規(guī)矩不成方圓”，群體決策是多人的選擇，沒有規(guī)則就難有結(jié)果。擇案規(guī)則就是決策群體選定最終決策方案的程序和方法，它的確定對最終選擇有著非常大的影響，不同的擇案規(guī)則能夠?qū)е峦耆煌倪x擇結(jié)果。以下是一些可供選擇的擇案規(guī)則。 1．一票否決（全體一致）。 一票否決即全體一致原則，指決策群體所有成員必須意見完全一致才可最終選定某個備選方案，有任何人持不同意見，方案都不能通過。 。多數(shù)決定即少數(shù)服從多數(shù)，以多數(shù)票通過中選方案的擇案規(guī)則。 。 該法也被稱為“成對表決法”。 第四章 公共組織中的領(lǐng)導(dǎo) 一個人能夠改變一個環(huán)境，一個杰出的領(lǐng)導(dǎo)者可以重塑一個組織。領(lǐng)導(dǎo)品質(zhì)與領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格的差異可以影響公共組織目標的實現(xiàn)，有效的領(lǐng)導(dǎo)者可以提升公共部門的管理績效。反過來，領(lǐng)導(dǎo)行為失當可能導(dǎo)致公共管理的失敗。領(lǐng)導(dǎo)是公共管理的靈魂，領(lǐng)導(dǎo)貫穿于公共管理活動的各個環(huán)節(jié)，即貫穿于計劃、決策、組織、控制等各項公共管理職能之中。當前，公共管理的人文意義逐漸增強，公共組織日趨多元化，領(lǐng)導(dǎo)的作用更顯突出。 領(lǐng)導(dǎo)行為如何影響和改造著公共組織與公共管理，有效的領(lǐng)導(dǎo)取決于哪些條件，有效與無效領(lǐng)導(dǎo)者有哪些差異，如何促進有效領(lǐng)導(dǎo)，這些將是本章要探討的核心問題。第一節(jié) 領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者 一、領(lǐng)導(dǎo)的含義 (1)領(lǐng)導(dǎo)是影響和支持其他人為了達到目標而富有熱情地工作的過程。 (2)領(lǐng)導(dǎo)一詞在日常生活中有著兩種截然不同的含義。約翰科特指出，有時，領(lǐng)導(dǎo)指的是有助于引導(dǎo)和動員人們的行為和（或）思想的過程；有時，它指的是處于正式領(lǐng)導(dǎo)職位的一群人，希望他們起著這個詞前一種含義中所指的作用。 (3)領(lǐng)導(dǎo)可定義為影響力。哈羅德孔茨和海因茨韋里克指出，領(lǐng)導(dǎo)是影響人們心甘情愿地和滿懷熱情地為實現(xiàn)群體的目標而努力的藝術(shù)或過程。領(lǐng)導(dǎo)者的行動即在于幫助一個群體盡其所能地實現(xiàn)目標。領(lǐng)導(dǎo)者并不是站在群體的后面推動和激勵，而是要置身于群體之前，促使群體前進，鼓舞群體為實現(xiàn)組織目標而努力。這里強調(diào)的是領(lǐng)導(dǎo)行為的戰(zhàn)略性、引導(dǎo)性、藝術(shù)性和領(lǐng)導(dǎo)的組織、激勵功能。 (4)領(lǐng)導(dǎo)是一種影響一個群體實現(xiàn)目標的能力。斯蒂芬羅賓斯指出：這種影響的來源或許是正式的，如來源于組織中的管理職位。綜合上述觀點，在公共組織中，領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)者依托個人影響力和組織賦予的權(quán)威，為了完成公共管理使命而動員、引導(dǎo)人們的思想和行為，實現(xiàn)組織目標的活動。因此，領(lǐng)導(dǎo)有其必然的構(gòu)成要素。領(lǐng)導(dǎo)的構(gòu)成要素有： （1)擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者。 (2）追隨者。領(lǐng)導(dǎo)的實質(zhì)是組織成員的追隨與服從。 (3)擁有明確使命與目標的組織。 (4)管理情境或領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境。 (5)領(lǐng)導(dǎo)行為。領(lǐng)導(dǎo)與管理是有區(qū)別的。從管理職能的角度看，領(lǐng)導(dǎo)是一個引導(dǎo)和影響人們?yōu)閷崿F(xiàn)組織和群體目標而做出努力與貢獻的過程。然而，并非所有的管理都是領(lǐng)導(dǎo)，并非所有的管理者都能成為領(lǐng)導(dǎo)者。領(lǐng)導(dǎo)與其他職能的區(qū)別之處，在于與人相聯(lián)系的方面和特征上。從屬性來看，領(lǐng)導(dǎo)既是一門科學(xué)，也是一種藝術(shù)。 與領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)相對立的是“權(quán)術(shù)”，即“弄權(quán)之術(shù)”。 二、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威 領(lǐng)導(dǎo)既是一種活動，也表現(xiàn)為一種能力，即影響力。因此，領(lǐng)導(dǎo)亦簡單定義為影響力——影響人們心甘情愿地為實現(xiàn)組織目標而努力工作的能力。也就是說，領(lǐng)導(dǎo)的這種影響力能改變個人或群體的思想和行為，這種影響力來自于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，這種權(quán)威由兩個部分構(gòu)成：職位權(quán)力和個人權(quán)力。 職位權(quán)力的主要影響方式有：(1)合法要求。（2)獎勵報酬。 (3)強迫。 (4)決策。 (5)信息控制。 個人權(quán)力（即非職務(wù)權(quán)力）是職務(wù)之外的。個人權(quán)力淵源于領(lǐng)導(dǎo)者自身，以對方的追隨和自覺服從為前提，是一種超時空的影響他人的力量或能力。這種影響力與職位無關(guān)，只取決于個人素質(zhì)，是保持組織正常運作的補充要素。個人權(quán)力的主要影響方式有：(1)專家權(quán)。（2）個人魅力。（3)良好的人際關(guān)系。 (4）高尚的品質(zhì)。 (5)創(chuàng)新精神。 三、公共組織領(lǐng)導(dǎo)者 公共組織領(lǐng)導(dǎo)者是指從事公共管理的政府部門及非政府公共機構(gòu)中依法擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力并負有相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的個人和集體，其中主要是政府部門的領(lǐng)導(dǎo)者。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者和一般行政工作人員的主要區(qū)別在于，他們依法占據(jù)公共組織中正式的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，具有相應(yīng)的職權(quán)和職責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)是指來自領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并用于履行公共職責(zé)的權(quán)力。職權(quán)同職務(wù)緊密相連，公共組織領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)一旦取消，公共組織領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)隨之消失。領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)是指擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)者在行使其職權(quán)過程中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，主要包括政治責(zé)任、法律責(zé)任、工作責(zé)任和道德責(zé)任。 公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的來源一般有兩種。一種是內(nèi)部來源，即公共組織系統(tǒng)內(nèi)部升任和補充。另一種是外部來源，即從全社會選拔優(yōu)秀人才。 公共組織領(lǐng)導(dǎo)者與工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者是兩類不同的領(lǐng)導(dǎo)者，既有區(qū)別，又有聯(lián)系，對之進行比較研究十分必要。 公共組織領(lǐng)導(dǎo)者與工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者存在諸多差異，主要包括： （l）任期。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者特別是政府部門的領(lǐng)導(dǎo)者一般都是有任期的，工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者沒有任期制和行政級別，通常在領(lǐng)導(dǎo)崗位上可以有較長的任期。 (2)薪酬。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的工資多來源于國家財政支出，工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的薪酬源于企業(yè)自身利潤。 (3)個人素質(zhì)結(jié)構(gòu)。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者大多與政治關(guān)系密切，又行使公權(quán)，因此要求有較高的政治素養(yǎng)和道德水準，工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者當然也有上述方面的要求，但主要從事經(jīng)濟和商業(yè)活動，更看重的是他們的經(jīng)營能力和市場開拓能力。 (4)責(zé)任。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者作為社會公眾人物，而工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者及其工作則有更多的私人屬性，并沒有對公眾開放的義務(wù)。 （5)人事權(quán)限。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的人事權(quán)限受到很多制約，工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者作為獨立的經(jīng)營法人，有相當大的人事自主權(quán)，有權(quán)任命、罷免和解雇其雇員。 (6)與傳媒的關(guān)系。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者與大眾傳媒關(guān)系越來越重要，工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者與大眾傳媒的關(guān)系主要是宣傳和廣告，而且多是通過公關(guān)部門來策劃運作。 (7)績效評價。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的績效表現(xiàn)為社會公共效益，工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的績效主要是利潤，即“賬本底線”，相對來說易于衡量。 (8)公共監(jiān)督。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者特別是政府部門的領(lǐng)導(dǎo)者，行使公共權(quán)力，受到各方面的檢查和監(jiān)督，工商行政領(lǐng)導(dǎo)者當然也要受到上述方面的檢查和監(jiān)督，但更多的是在工商、稅務(wù)和消費者方面，個人行動相對更加自由。 四、領(lǐng)導(dǎo)者的基本技能 組織賦予領(lǐng)導(dǎo)者一定職權(quán)，要求其實現(xiàn)組織目標。然而，僅有職權(quán)是不夠的，必須輔之以領(lǐng)導(dǎo)者個人技能才能使領(lǐng)導(dǎo)行為變得卓有成效。對于承擔(dān)不同公共管理職能的領(lǐng)導(dǎo)者而言，擁有一定的素質(zhì)和技能是其完成組織使命、實現(xiàn)組織目標的基本前提。 羅伯特卡茨認為，領(lǐng)導(dǎo)者必須具備三種技能，即技術(shù)技能（業(yè)務(wù)能力）、人際技能（處理人際關(guān)系的能力）、概念技能（抽象和決策能力），上述技能又簡稱為領(lǐng)導(dǎo)者的THC技能。 第二節(jié) 有效領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)理論一、人性假設(shè)理論現(xiàn)代管理思想的發(fā)展，折射出人性理論的發(fā)展脈絡(luò)，也體現(xiàn)出組織領(lǐng)導(dǎo)者對人的本性及人的個人和群體行為的認識變遷。在領(lǐng)導(dǎo)過程中，不同的領(lǐng)導(dǎo)者之所以傾向于不同的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，往往是由其對人性的不同認識決定的。代表性的人性假設(shè)理論主要有麥格雷戈的X—Y理論和沙因的四種人性假設(shè)。美國管理學(xué)家麥格雷戈的X—Y理論是人性假設(shè)理論中最具代表性的理論。X理論認為：（1)一般人天性好逸惡勞，只要有可能就會逃避工作。(2)人生來就以自我為中心，漠視組織的要求。(3)一般人缺乏進取心，逃避責(zé)任，甘愿聽從指揮，安于現(xiàn)狀，沒有創(chuàng)造性。（4)人們通常容易受騙，易受人煽動。（5)人們天生反對改革。基于X理論對人的認識，持這種觀點的領(lǐng)導(dǎo)者認為，在領(lǐng)導(dǎo)工作中必須對員工采用強制、懲罰、解雇等手段來迫使他們工作，對員工應(yīng)當嚴格監(jiān)督和控制，在領(lǐng)導(dǎo)行為上應(yīng)當實行高度控制和集中管理，在領(lǐng)導(dǎo)模式上采取集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)方式。所以，X理論被認為體現(xiàn)了集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)者對人性的基本判斷。Y理論對人性的假設(shè)同X理論的假設(shè)完全相反，其主要觀點是：（1)一般人天生并不是好逸惡勞的，他們熱愛工作，從工作中獲得滿足感和成就感。(2）外來的控制和處罰不是促使人們?yōu)榻M織實現(xiàn)目標的有效方法，下屬能夠自我確定目標、自我指揮和自我控制。(3)在適當?shù)臈l件下，人們愿意主動承擔(dān)責(zé)任。(4)大多數(shù)人具有一定的想象力和創(chuàng)造力。（5)在現(xiàn)代社會中，人們的智慧和潛能只是部分地得到了發(fā)揮?；赮理論對人的認識，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該對員工采取民主型和放任自由型的領(lǐng)導(dǎo)方式，在領(lǐng)導(dǎo)行為上必須遵循以人為中心的、寬容的、放權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)原則，使下屬目標和組織目標很好地結(jié)合起來，為人的智慧和潛能的發(fā)揮創(chuàng)造有利的條件。 X—Y理論的人性假設(shè)是對立的。從領(lǐng)導(dǎo)行為來看，領(lǐng)導(dǎo)者往往自覺不自覺地采用某種人性假設(shè)，并直接影響自己的領(lǐng)導(dǎo)模式和領(lǐng)導(dǎo)方法。 在對前人和自己的研究加以歸納分類的基礎(chǔ)上，美國心理學(xué)家和行為科學(xué)家沙因提出有關(guān)人類特性的以下四種假設(shè)。理性經(jīng)濟人假設(shè)。社會人假設(shè)。 自我實現(xiàn)人假設(shè)。 復(fù)雜人假設(shè)。 在領(lǐng)導(dǎo)行為中，不同的人性認知往往導(dǎo)致不同的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格選擇，并進而對組織目標的實現(xiàn)產(chǎn)生重要影響。 二、領(lǐng)導(dǎo)理論的發(fā)展脈絡(luò)領(lǐng)導(dǎo)理論關(guān)注的核心問題，是哪些因素造就了有效領(lǐng)導(dǎo)者。圍繞這一問題，相關(guān)的學(xué)術(shù)研究分別選擇不同路徑對各種可能的因素進行考察，希望能夠發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在規(guī)律，以有效提升領(lǐng)導(dǎo)效能。由此，自20世紀30年代以來領(lǐng)導(dǎo)理論研究經(jīng)歷了三個階段，每個階段分別由一種研究路徑所主導(dǎo)。 第一個階段（20世紀30年代），這一時期的研究致力于了解領(lǐng)導(dǎo)者與非領(lǐng)導(dǎo)者在哪些人格特質(zhì)方面存在差異，形成領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)理論。 第二個階段（20世紀40年代末到60年代中期），主要采用行為主義的方法和視角，希望從領(lǐng)導(dǎo)行為和領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格的差異上發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者與非領(lǐng)導(dǎo)者的區(qū)別，被統(tǒng)稱為領(lǐng)導(dǎo)行為理論，代表性的有管理方格論等。 第三個階段（20世紀60年代