【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 主動(dòng)為勞動(dòng)者繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。同時(shí)勞動(dòng)和社會(huì)保障部門應(yīng)加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法力度，監(jiān)督用人單位建立和健全工傷保險(xiǎn)制度，對(duì)未參加工傷保險(xiǎn)的單位應(yīng)當(dāng)責(zé)令其立即改正。二、獲得工傷保險(xiǎn)待遇，規(guī)定程序繁多，法律救濟(jì)成本過高。根據(jù)現(xiàn)行的工傷認(rèn)定法律法規(guī)，由于用工制度的不完善，從勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)開始，整個(gè)工傷賠償運(yùn)行程序多達(dá)13項(xiàng)之多（見附表3），一個(gè)普通的工傷賠償案件，運(yùn)行下來需3至4年，還不包括惡意訴訟的。按照現(xiàn)行的行政、司法體制，工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)有認(rèn)定權(quán)，但不是最終認(rèn)定，復(fù)議機(jī)關(guān)和法院有監(jiān)督權(quán)，但不能直接認(rèn)定工傷，即各方都不能作出最終認(rèn)定。因此，經(jīng)常出現(xiàn)某個(gè)工傷認(rèn)定決定被監(jiān)督機(jī)關(guān)撤銷，認(rèn)定機(jī)關(guān)重新認(rèn)定后，另一方當(dāng)事人不服又提出復(fù)議和訴訟，從而出現(xiàn)復(fù)議、訴訟程序循環(huán)。實(shí)踐證明，現(xiàn)行工傷制度運(yùn)行效率低、成本高，拖延了勞動(dòng)者的工傷救濟(jì)時(shí)間，嚴(yán)重?fù)p害了工傷職工的利益。制度的設(shè)置，必須兼顧公正和效率原則，而目前我國(guó)實(shí)施的《工傷保險(xiǎn)條例》和《工傷認(rèn)定辦法》在制度設(shè)置上存在嚴(yán)重的不合理，在程序上既復(fù)雜又繁瑣，以至不良企業(yè)經(jīng)常把工傷認(rèn)定監(jiān)督程序當(dāng)成拖延時(shí)間和逃避責(zé)任的工具，濫用行政和司法程序，使得監(jiān)督程序變成了工傷職工保護(hù)自身權(quán)益的障礙，犧牲了效率。簡(jiǎn)單的一個(gè)工傷賠償案件，牽涉了工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)關(guān)大量人力、財(cái)力和時(shí)間，制度運(yùn)行成本過高。馬拉松式的工傷賠償程序，成為受傷職工維權(quán)的嚴(yán)重障礙，受傷職工急需金錢進(jìn)行工傷治療，沒有時(shí)間來進(jìn)行如此拖沓的獲賠程序，甚至有的職工迫不得已放棄權(quán)利，與用人單位私下了結(jié)，使受傷職工應(yīng)有的權(quán)利得不到保障。 附表3步驟受理機(jī)關(guān)程序勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)一審法院不服勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)之訴二審法院不服一審勞動(dòng)關(guān)系判決工傷認(rèn)定勞動(dòng)保障部門工傷認(rèn)定復(fù)議機(jī)關(guān)不服工傷認(rèn)定復(fù)議一審法院不服工傷認(rèn)定訴訟二審法院不服一審工傷訴訟判決勞動(dòng)能力鑒定勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)勞動(dòng)工傷傷殘等級(jí)鑒定上級(jí)鑒定委員會(huì)提出工傷等級(jí)鑒定復(fù)檢勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)工傷賠償事項(xiàng)仲裁工傷待遇賠償一審法院不服仲裁賠償訴訟二審法院不服一審賠償訴訟判決法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行筆者建議：對(duì)《工傷保險(xiǎn)條例》進(jìn)行修改已迫在眉睫，主管部門應(yīng)當(dāng)積極向立法部門提出修改意見，減少工傷賠償救濟(jì)環(huán)節(jié)，降低社會(huì)運(yùn)行成本。首先，取消工傷行政復(fù)議前置，改為選擇性條款；其次，對(duì)法律關(guān)系明確，定性無爭(zhēng)議的案件，建立工傷證明制度；對(duì)已參加工傷保險(xiǎn)的，將工傷認(rèn)定和待遇支付程序合并為一個(gè)程序，納入工傷保險(xiǎn)待遇支付程序一并處理。三、條款設(shè)置不夠完善，和其他法律法規(guī)嚴(yán)重脫節(jié)，缺乏可操作性。在我們受理的工傷復(fù)議案件中，其中有很大一部分案件是職工上下班途中發(fā)生機(jī)動(dòng)車事故傷害而認(rèn)定工傷的，這類案件受傷職工重則死亡、輕則傷殘，工傷賠償?shù)目铐?xiàng)數(shù)額巨大，引發(fā)的行政爭(zhēng)議較為激烈?！豆ｋU(xiǎn)條例》第十四條第六項(xiàng)規(guī)定“職工有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定工傷：在上下班途中，受到機(jī)動(dòng)車事故傷害的”，對(duì)于此條款，職工上下班途中發(fā)生正常的機(jī)動(dòng)車事故的，認(rèn)定工傷，用人單位雖有異議，但也認(rèn)可了。但對(duì)條例第十六條第一項(xiàng)規(guī)定“職工有下列情形之一的不得認(rèn)定為工傷或者視同工傷：因犯罪或者違反治安管理傷亡的”，反映很強(qiáng)烈，用人單位對(duì)職工因違反道路交通管理法無證駕駛車輛造成傷亡的也認(rèn)定工傷不能認(rèn)同，普遍認(rèn)為，職工在單位里受到傷害認(rèn)定工傷無可非議，職工下班了，已脫離了單位的管理，且是其違法行為造成的傷害，現(xiàn)在要用人單位來買單，有失公正和公平，認(rèn)為是違法行為得到了合法的保護(hù)。筆者認(rèn)為在這里是立法的失誤，立法的脫節(jié)，因?yàn)榱⒎ㄕ叩谋疽馐菍o證駕駛等違法行為納入工傷不予認(rèn)定范圍的，因?yàn)椤吨伟补芾硖幜P條例》第六十四條規(guī)定對(duì)無證駕駛可以予以處罰，因此設(shè)置的條款是“因犯罪或者違反治安管理傷亡”不得認(rèn)定工傷或者視同工傷。顯然《工傷保險(xiǎn)條例》如果按照《治安管理處罰條例》的規(guī)定，無證駕駛是不能認(rèn)定工傷的，但是《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施僅兩年，新的《治安管理處罰法》出臺(tái)并正式實(shí)施，在新的《治安管理處罰法》里，未將無證駕駛機(jī)動(dòng)車的行為納入《治安管理處罰法》，而是納入了《道路交通管理法》予以處罰，而《工傷保險(xiǎn)條例》又將過去《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》規(guī)定的“職工因違法行為造成負(fù)傷、致殘、死亡的，不能認(rèn)定工傷”，縮小到“違反治安管理”才不認(rèn)定工傷，造成職工違反其他法律法規(guī)無所謂，只要不違反《治安管理處罰法》，就可以認(rèn)定工傷。顯然這里是立法失誤。目前普遍認(rèn)為職工上下班途中，發(fā)生機(jī)動(dòng)車交通事故的，只要未構(gòu)成交通肇事罪，不違反治安管理的，即便是職工的全責(zé)，也要認(rèn)定工傷。筆者建議：參照北京的做法，按照法律規(guī)定認(rèn)定工傷之后，在機(jī)動(dòng)車事故賠償中，對(duì)交通事故中民事賠償部分與工傷保險(xiǎn)事故的補(bǔ)償中重合的部分，不再享有重復(fù)補(bǔ)償，而是由工傷保險(xiǎn)補(bǔ)足差額部分，這樣可以做到相對(duì)公平、公正。（詳見北京市高級(jí)人民法院《關(guān)于審理工傷認(rèn)定行政案件若干問題的意見》）。四、一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金、一次性就業(yè)補(bǔ)助金過高。根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》職工發(fā)生工傷事故構(gòu)成傷殘的，賠償金額是比較高的，主要涉及三金，即一次性傷殘補(bǔ)助金、一次性醫(yī)療補(bǔ)助金和一次性就業(yè)補(bǔ)助金。一次性傷殘補(bǔ)助金由工傷保險(xiǎn)基金支付，其他兩金由用人單位支付，如果用人單位沒有繳納工傷保險(xiǎn)基金，三金則全部由用人單位支付?！豆ｋU(xiǎn)條例》第三十四條、第三十五條規(guī)定：五級(jí)至六級(jí)傷殘職工與用人單位解除或者終止勞動(dòng)關(guān)系，七級(jí)至十級(jí)傷殘職工勞動(dòng)合同期滿終止或者職工本人提出解除勞動(dòng)合同的，由用人單位支付一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金和一次性就業(yè)補(bǔ)助金，具體標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。據(jù)此，我省制定了《江蘇省實(shí)施〈工傷保險(xiǎn)條例〉辦法》，對(duì)兩個(gè)一次補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)制定了明確的規(guī)定，設(shè)立兩個(gè)一次性補(bǔ)助金的目的是為保護(hù)工傷事故的職工合法權(quán)利。但是與上海、廣東、北京、浙江等地相比，我省的標(biāo)準(zhǔn)顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，有的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)甚至是上海、北京、浙江的2—4倍。由此引發(fā)的爭(zhēng)議不斷。下面，我們可以通過一個(gè)20歲的職工受傷之后的工傷待遇和其他地區(qū)的同齡受傷職工的工傷待遇的作一比較（見附表4）。由單位承擔(dān)的兩個(gè)一次性補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過高，不利于工傷保險(xiǎn)工作的開展。一是影響工傷保險(xiǎn)工作的全面推進(jìn)，用人單位參加工傷保險(xiǎn)之后，職工發(fā)生工傷事故造成五級(jí)至十級(jí)傷殘時(shí)，單位負(fù)擔(dān)的兩個(gè)一次性補(bǔ)助金待遇高于工傷保險(xiǎn)基金支付的份額，容易使單位產(chǎn)生工傷保險(xiǎn)“不保險(xiǎn)”的觀點(diǎn)，影響單位參加工傷保險(xiǎn)的積極性；二是導(dǎo)致工傷行政復(fù)議與行政訴訟的急劇增加，由于職工工傷傷殘達(dá)五至十級(jí)之后，職工提出解除或終止勞動(dòng)關(guān)系時(shí)，單位需支付兩個(gè)一次性補(bǔ)助金，它的直接后果是導(dǎo)致一些用人單位濫用司法程序進(jìn)行惡意行政復(fù)議和行政訴訟，拖延支付工傷保險(xiǎn)待遇，也使我市的行政復(fù)議案件占據(jù)我市行政復(fù)議案件受理數(shù)的57%。附表4 地區(qū)等級(jí)兩個(gè)一次性補(bǔ)助金（單位：個(gè)月）江蘇上海浙江北京天津廣東福建五級(jí)傷殘3060303060六級(jí)傷殘2550252548七級(jí)傷殘782020202031八級(jí)傷殘1514151519九級(jí)傷殘108101010十級(jí)傷殘54555筆者建議：據(jù)了解，今年省政府的立法計(jì)劃并未將《江蘇省實(shí)施〈工傷保險(xiǎn)條例〉辦法》納入修訂計(jì)劃，兩個(gè)一次性補(bǔ)助金是省政府規(guī)章制定的標(biāo)準(zhǔn)，修改應(yīng)當(dāng)說是比《工傷保險(xiǎn)條例》相對(duì)簡(jiǎn)單些，勞動(dòng)保障主管部門應(yīng)當(dāng)積極與省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳聯(lián)系，爭(zhēng)取對(duì)實(shí)施辦法進(jìn)行修改，參照其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，科學(xué)地制定一個(gè)切實(shí)可行的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，按不同的傷殘等級(jí)確定全省統(tǒng)一的兩個(gè)一次性補(bǔ)助金的待遇標(biāo)準(zhǔn)，政策上應(yīng)當(dāng)向喪失勞動(dòng)能力、再就業(yè)機(jī)會(huì)較小五級(jí)至六級(jí)的職工傾斜，對(duì)九級(jí)至十級(jí)的傷殘職工，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不宜定得過高，級(jí)差也不宜過大，應(yīng)當(dāng)通過積極引導(dǎo)，促進(jìn)傷殘職工在原單位繼續(xù)就業(yè)，減少不安定因素，體現(xiàn)和諧促進(jìn)工傷保險(xiǎn)關(guān)系的建立，真正體現(xiàn)保險(xiǎn)的公平原則。五、法律條款設(shè)置原則，工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過大?！豆ｋU(xiǎn)條例》明確列舉了應(yīng)當(dāng)認(rèn)定工傷、視同工傷以及不得認(rèn)定或者視同工傷的情形，但只明確規(guī)定了屬于工傷的一些具體情形和排除情形，并未對(duì)工傷作明確界定。因此，只能將具體情形和排除情形作為參考，認(rèn)定工傷就必然帶有較大的任意性。如爭(zhēng)議較大的“工作原因”，由于工作范圍一般不明確，彈性大，是否屬于工傷原因，在判斷時(shí)尚無具體可操作的標(biāo)準(zhǔn)，判斷何種情形下才屬于工作原因或不屬于工作原因，就難免帶有主觀隨意性了。實(shí)踐中，常常是受傷職工提供了幾個(gè)老鄉(xiāng)的書證，證明其是在工作中受傷；而用人單位也提供了車間主任或者其他職工的證詞，證明其不是因?yàn)楣ぷ髟蛩?。這時(shí)，我們工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)就憑經(jīng)驗(yàn)、靠主觀判斷來認(rèn)定是否是工傷了。很明顯，此時(shí)工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過大，缺乏說服力，由此引發(fā)的爭(zhēng)議不斷。工傷認(rèn)定制度的確立是為了保護(hù)受傷職工及時(shí)獲得醫(yī)療救助和經(jīng)濟(jì)賠償，但是《工傷保險(xiǎn)條例》自2004年1月1日實(shí)施以來，我市從2005年開始，工傷行政復(fù)議案件呈激增態(tài)勢(shì)，同時(shí)也成為信訪、訴訟的主要案件。當(dāng)然，僅憑案件多發(fā)并不能說明制度存在問題。但是，如果制度的實(shí)施導(dǎo)致了爭(zhēng)議的增多，而爭(zhēng)議多發(fā)又未能使立法想要保護(hù)的受到事故傷害的弱勢(shì)職工受惠，就值得我們立法者反思了。筆者建議:一、積極向上級(jí)立法部門反映《工傷保險(xiǎn)條例》、《江蘇省實(shí)施〈工傷保險(xiǎn)條例〉辦法》存在的不完善和亟待解決的地方，使得條例和辦法存在的弊端盡快進(jìn)入立法者的視線，引起立法者的注意，盡早修改上述法規(guī)和規(guī)章，不僅要通過修改條例和辦法來進(jìn)行制度的構(gòu)建，還應(yīng)當(dāng)建議提高條例的法律位階，由全國(guó)人大制定并上升為法律來加以保障；二、充分利用較大的市具有立法權(quán)的有利條件，制定我市的工傷保險(xiǎn)地方性法規(guī)或規(guī)章，通過立法明確：細(xì)化證據(jù)采信和程序規(guī)定；對(duì)法律沒有明確定義的問題進(jìn)行界定，充分考慮和其他法律法規(guī)的銜接；同時(shí)建立工傷保險(xiǎn)制度具有的預(yù)防、康復(fù)、賠付三位一體的整體功能，從而達(dá)到減少事故的目的。通過建立社會(huì)保障法律體系，真正達(dá)到分散風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)工傷預(yù)防，保護(hù)勞動(dòng)者和用人單位的合法權(quán)益，體現(xiàn)公平公正，使之在更大的空間發(fā)揮起勞動(dòng)保障功能。行政復(fù)議調(diào)解制度在質(zhì)監(jiān)實(shí)務(wù)中的應(yīng)用吳　霞內(nèi)容提要：《行政復(fù)議法實(shí)施條例》正式建立了行政復(fù)議調(diào)解制度，以實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議案件的社會(huì)和諧效果為制度設(shè)立的目標(biāo)。在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督針對(duì)行政處罰的行政復(fù)議案件中，如何運(yùn)用調(diào)解制度，建立質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)調(diào)解工作運(yùn)行機(jī)制，對(duì)化解行政爭(zhēng)議、保障公民合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、促進(jìn)依法行政有著十分重要的意義。關(guān)鍵詞： 行政復(fù)議 調(diào)解制度 質(zhì)監(jiān)作 者： 吳霞，蘇州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局政策法規(guī)處 一、目前行政復(fù)議工作的立法現(xiàn)狀在《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》正式頒布實(shí)施之前，行政復(fù)議是否適用調(diào)解一直是個(gè)頗具爭(zhēng)議性的問題。但是隨著行政復(fù)議案件中大量撤訴現(xiàn)象的出現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)或明或暗地制造事實(shí)上和解的現(xiàn)象不可忽視。公權(quán)力是否可以被調(diào)解，行政爭(zhēng)議是否可以使用和解方式進(jìn)行處理，變成了一個(gè)立法和現(xiàn)實(shí)相沖突的問題。2007年，《復(fù)議法實(shí)施條例》正式實(shí)施，第四十條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議，申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人在行政復(fù)議決定作出前自愿達(dá)成和解的，應(yīng)當(dāng)向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提交書面和解協(xié)議；和解內(nèi)容不損害社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許?！钡谖迨畻l規(guī)定：“有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解：（一）公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的；（二）當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛。當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作行政復(fù)議調(diào)解書。調(diào)解書應(yīng)當(dāng)載明行政復(fù)議請(qǐng)求、事實(shí)、理由和調(diào)解結(jié)果，并加蓋行政復(fù)議機(jī)關(guān)印章。行政復(fù)議調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字，即具有法律效力。調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書生效前一方反悔的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出行政復(fù)議決定。”這些條文意味著，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》在立法上首次確立了行政復(fù)議調(diào)解制度，實(shí)現(xiàn)了推進(jìn)行政復(fù)議案件的辦理質(zhì)量和效率在立法上的創(chuàng)新，關(guān)于行政復(fù)議是否適用調(diào)解的爭(zhēng)議也因此告一段落。二、質(zhì)監(jiān)行政復(fù)議工作的現(xiàn)狀概覽歷年來省市兩級(jí)的行政復(fù)議案件，無論是調(diào)解制度確立前還是確立后，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在實(shí)務(wù)工作中對(duì)復(fù)議雙方進(jìn)行協(xié)調(diào)工作，以達(dá)到調(diào)和矛盾、解決爭(zhēng)議的事實(shí)一直是客觀存在的。根據(jù)江蘇省質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)行政復(fù)議案件的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2008年，全省質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)受理的行政復(fù)議案件中，因不服行政處罰決定提起行政復(fù)議的案件占絕大多數(shù)，而這類案件經(jīng)過調(diào)解，相對(duì)人撤回復(fù)議申請(qǐng)的占全年復(fù)議案件的30%，僅次于以維持結(jié)案的比例。在調(diào)解過程中，無論行政復(fù)議機(jī)關(guān)是主動(dòng)參與還是隱性參與，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是主動(dòng)和解還是被勸說而進(jìn)行調(diào)解，最終都取得了矛盾被調(diào)和而得到解決的效果。調(diào)解制度在質(zhì)監(jiān)行政處罰爭(zhēng)議案件中的重要性顯而易見。既然行政復(fù)議調(diào)解制度的確立是為了適應(yīng)實(shí)務(wù)工作的現(xiàn)狀要求，作為法制工作者無疑應(yīng)該是歡迎這樣的法律規(guī)定的。特別對(duì)于目前質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)立法相對(duì)粗放。自由裁量權(quán)具有大幅度協(xié)調(diào)空間的現(xiàn)狀而言，調(diào)解制度更理當(dāng)體現(xiàn)出其在行政處罰復(fù)議案件中的積極作用。但是《復(fù)議法實(shí)施條例》施行以來，法制工作人員仍然多數(shù)傾向于實(shí)際上運(yùn)用著調(diào)解制度，調(diào)解成功后動(dòng)員申請(qǐng)人以撤訴的形式結(jié)案。原因何在？追根究底，該制度規(guī)定的實(shí)際操作性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。對(duì)于一起行政復(fù)議案件，調(diào)解制度究竟從何啟動(dòng)，條例規(guī)定的自由裁量權(quán)的范圍包括哪些，行政調(diào)解的權(quán)限應(yīng)該如何界定