【正文】 例如：，乙企業(yè)偷逃企業(yè)所得稅6萬元，2006年5月，市地稅稽查局在日常檢查中發(fā)現兩企業(yè)以上違法行為，決定在補稅的同時，＝9000元，＝6000元。主要表現為：①反復無常，朝令夕改。稅務行政處罰中濫用自由裁量權主要表現為：（1）動機和目的違法，追求不當利益。而原則是行政執(zhí)法者傾向這一行為模式或另一行為模式的理由，它具有法律規(guī)范所沒有的力量和重要性，極易發(fā)生沖突而不存在一方壓倒另一方的強有力的理由。以上案例中，《行政處罰法》的立法意圖就十分明顯，即“為了規(guī)范行政處罰的設定和實施，保障和監(jiān)督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益”，市地稅局正是本著“保護公民、法人或者其他組織的合法權益”這個目的，減輕相對人的處罰負擔，避免重復處罰，而選擇了前面所述兩種理解中的第二種，認定鑫源公司的行為為“同一違法行為”，并根據《行政處罰法》第二十四條的規(guī)定，撤銷了稽查局的第一項處罰決定，選擇其較重的一項給予處罰。經過調查核實，稽查局對鑫源公司作出了處理決定：根據現行《稅收征收管理法》第60條的規(guī)定，認定其“未按規(guī)定設置賬簿”，罰款1000元；根據現行《稅收征收管理法》第63的規(guī)定，認定其隱匿收入構成偷稅，追繳所偷稅款76,000元，并處以一倍罰款76,000元?！昂侠硇浴笔且粋€靈活的概念，它要求充分考慮復雜多變的情景。目前，稅收行政解釋絕大多數是由國家稅務總局作出的，基層各級稅務機關及稅收執(zhí)法者，在具體應用稅收法律規(guī)范的過程中，不可能就每一個法律問題都請示有權解釋的行政機關作出說明和解答。稅收法治原則的確立旨在保證稅收法律關系的連續(xù)性、穩(wěn)定性和可預見性，使納稅人可依賴預先知曉的稅法行為規(guī)范設計自己的行為，避免對自身不利的后果，而行政自由裁量卻是一個其最終結果難以預先確切知曉的過程。所謂行政自由裁量權，是指法律賦予行政機關根據具體情況，自行判斷并自行決定實施其行為的權力。歸納以上分析，其結論為：判斷是否是行政不作為，應從程序方面著眼，只有行政主體在程序上“不為”，才能認定為行政不作為，如果在程序上已“為”，在實體上的表現即使是“明示拒絕”，也是行政主體履行法定職責對相對人申請作出的合法處置之一，不宜認定為不作為，而是行政作為。如果行政主體在程序上是消極的“不為”，那么在實體內容上肯定就是什么也沒有做，因而，它只能是一種行政不作為。 陳小君、方世榮：《具體行政行為幾個問題的識別研析》，載《中國法學》1996年第1期。一般情況下，只有行政不作為直接侵犯了相對人的合法權益，引起行政爭議提起行政復議或訴諸法院時，行政主體承擔的法律后果才會確定下來。二、行政不作為的特征（一）消極性。 第四，行政不作為是指行政主體及其工作人員負有某種作為的法定義務，并且具有作為的可能性而在程序上逾期有所不為的行為。關鍵詞：行政機關 行政不作為 行政復議作 者：潘立紅，蘇州獨墅湖高等教育區(qū)公安分局業(yè)務科 一、行政不作為的概念從法理學上來說，任何行為就其表現形式來說分為作為和不作為。行政復議機關應當及時制作行政復議調解書。對于達成調解協議的，應當制作調解書，要求雙方簽字確認，簽字后的調解書應當認為其具有法定效力。（二）調解程序行政復議的調解制度，是行政復議機關居中對爭議雙方的意愿進行協調的過程，既可以是參與行政復議的各方主動提出調解的訴求，也可以是行政復議機關根據復議參與各方和行政復議案件的具體情況，因案而異，適時啟動調解程序。三、調解制度在質監(jiān)系統(tǒng)處罰類復議案件中的應用構想（一）適用范圍從目前的法律規(guī)定而言，行政復議調解制度適用的范圍包括行政機關的自由裁量行為、行政賠償和行政補償行為。調解制度在質監(jiān)行政處罰爭議案件中的重要性顯而易見。當事人經調解達成協議的，行政復議機關應當制作行政復議調解書。通過建立社會保障法律體系，真正達到分散風險，促進工傷預防，保護勞動者和用人單位的合法權益，體現公平公正，使之在更大的空間發(fā)揮起勞動保障功能。如爭議較大的“工作原因”，由于工作范圍一般不明確，彈性大，是否屬于工傷原因，在判斷時尚無具體可操作的標準，判斷何種情形下才屬于工作原因或不屬于工作原因，就難免帶有主觀隨意性了。由此引發(fā)的爭議不斷。筆者建議：參照北京的做法，按照法律規(guī)定認定工傷之后，在機動車事故賠償中，對交通事故中民事賠償部分與工傷保險事故的補償中重合的部分，不再享有重復補償，而是由工傷保險補足差額部分，這樣可以做到相對公平、公正。三、條款設置不夠完善，和其他法律法規(guī)嚴重脫節(jié)，缺乏可操作性。按照現行的行政、司法體制，工傷認定機關有認定權，但不是最終認定，復議機關和法院有監(jiān)督權，但不能直接認定工傷，即各方都不能作出最終認定。雖然規(guī)定了發(fā)生工傷事故，由用人單位支付工傷保險費用，但違法成本顯得極低。此外，這些企業(yè)為追求利潤最大化，只注重經濟效益而忽視安全生產和工傷保險的現象較為普遍。工傷行政爭議面廣量大。復查復核程序與行政復議程序的糾葛關系在客觀上由于我國的信訪制度和行政復議制度各自為政而造成，這是立法的缺陷。 張武揚：《信訪與行政復議制度的銜接》，載《法治論叢》2005年第4期，第24頁。如果有關行政機關不予支持信訪請求，那就意味著該信訪處理意見并沒有改變信訪請求中所針對的原行政行為，在這種情況下，由于有關行政機關沒有創(chuàng)設一個新的具體行政行為，該處理意見不屬于行政復議的受案范圍。它是從信訪工作的立場來規(guī)范信訪與行政復議的工作聯系的，但是，它同時規(guī)定了信訪工作機構告知信訪人行政復議途徑和行政復議機構告知當事人向信訪機構反映兩個方面的問題，要求兩種機構建立情況交流、問題研究、信訪復議事項協商處理的工作機制?！缎旁L條例》為如何整合和協調兩種行政救濟渠道確定了基本的框架。那么，究竟怎樣合理安排信訪與行政復議在行政救濟方面的分工問題？2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》指出：“對可以通過復議、訴訟等法律程序解決的信訪事項，行政機關應當告知信訪人、舉報人申請復議、提起訴訟的權利，積極引導當事人通過法律途徑解決。超過時效的行政爭議不能申請行政復議，除非存在不可抗力或其他正當理由，這屬于行政復議法的規(guī)定，但這種行政爭議是否可以信訪，《信訪條例》上并沒有這種禁止性規(guī)定。信訪與行政復議在行政救濟功能上既存在著分工又表現出一定的重疊性和交互性。例如：《蘇州市接待群眾來訪工作規(guī)程》規(guī)定：對上訪人咨詢或反映的一般性求決問題，應按有關法律、法規(guī)、政策直接答復上訪人，并做好宣傳教育工作。對于信訪人來說，就是找信訪機關有沒有用的基本考量。 《信訪條例》第32條是關于行政機關處理信訪請求的實質性規(guī)定，行政機關可以依據事實和法律法規(guī)分別對信訪請求作出予以支持、做好解釋工作、不予支持的處理意見。但是，從總體上看，《信訪條例》對于行政救濟程序的要求具有靈活性和多樣性的特征，信訪的程序性要求低于其他行政救濟機制。雖然信訪人在投訴請求中需要提交具體的事實和理由，但這些事實和理由不一定指具體行為具有違法性。而這些“優(yōu)點”的根源在于信訪作為一種救濟程序的非法定性，反過來看，這種非法定性在信訪人的角度就演變成為救濟的便利性。 林來梵、余凈植：《論信訪權利與信訪制度——從比較法視角的一種考察》，載《浙江大學學報（人文社會科學版）》2008年第3期，第31頁。我國《憲法》第41條規(guī)定：中國公民對于任何國家機關和國家工作人員有提出批評和建議的權利?！巴对V請求”所蘊含的這些要素使得這種類型的信訪具有行政救濟的性質。從《信訪條例》第2條和第14條的規(guī)定看，信訪事項主要包括三種：反映情況；提出建議、意見；投訴請求。一、監(jiān)督與救濟之間的信訪我國的信訪制度最初是作為一項群眾性的政治工作而確立的，因此其法律定位一直處于不確定的狀態(tài)。信訪在行政救濟程序方面具有靈活性和多樣性的特征，其權益救濟的范圍大于其他行政救濟程序，但信訪工作機構缺乏實體處理權。信訪作為我國一種具有深厚歷史淵源的政府活動，它的“救濟”功能日益突出，越來越多地承載著解決信訪人利益訴求的艱巨任務。但是，《信訪條例》僅僅規(guī)范行政信訪并不意味著它否定了其他的信訪（如人大、法院系統(tǒng)的信訪），而是基于其本身作為行政法規(guī)的性質?！缎旁L條例》第17條規(guī)定：“信訪人提出投訴請求的，還應當載明信訪人的姓名（名稱）、住址和請求、事實、理由。 林莉紅：《論信訪的制度定位——從糾紛解決機制系統(tǒng)化角度的思考》，載《學習與探索》2006年第1期，第93頁。就其中的“保護信訪人的合法權益”表述而言，該“合法權益”既可以理解為信訪人意圖通過信訪活動得到救濟的權益，又可以理解為信訪人在參與信訪活動中本身所擁有的權益（例如第3條規(guī)定的“不得打擊報復”）。黨的十七大報告指出：“妥善處理人民內部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導的維護群眾權益機制。信訪中投訴對象的范圍也廣于行政復議中的被申請人，“職務行為”的主體不限于行政機關及其工作人員，還包括提供公共服務的企事業(yè)單位、社會團體、村民委員會和居民委員會等等。 沈福?。骸吨袊姓葷绦蛘摗?，北京大學出版社2008年版，第47頁。行政復議和信訪雖然都屬于行政系統(tǒng)內部糾錯機制，但前者的糾紛解決程序基本上仿照了司法程序，具有“準司法化”的色彩。綜合起來看，同樣的一個投訴請求，可以受理的機關包括了兩級以上信訪工作機構和其他行政機關，在對投訴請求進行解決的過程中又涉及處理機關、執(zhí)行機關和督辦機關。信訪工作機構作出的信訪答復大多是程序性處理行為，主要是對信訪事項的接收、轉送及反饋，一般沒有實體處分權。在行政復議的諸多功能中，救濟功能是主導，而行政監(jiān)督是救濟的必然結果。我國有學者認為：為了保證行政效率和行政復議過程中出現類似“累訟”的現象，對有證據表明沒有不可抗力或者其他正當理由耽誤法定時效的信訪事項，應該視為信訪人自愿放棄行政復議權利或規(guī)避行政復議，信訪工作機構可以不予受理。 胡玉明：《發(fā)揮行政復議作用減少信訪量》，載《成都大學學報（社科版）》2006年第2期，第11頁。對于信訪人應當通過行政復議解決行政爭議，信訪工作機構也應當不予受理并告知信訪人行政復議的途徑。因此，在《信訪條例》第121條框架下，信訪工作機構與行政復議機構之間共同建立工作協調機制是非常有必要的。《信訪條例》在第14條、21條使用“應當”的表述，并不是給信訪人施加申請行政復議的義務，而是施加不予受理信訪請求的限制。與行政復議的“一級復議原則”相比，信訪的層級監(jiān)督機制顯得更為復雜?！?李霄音：《行政復議制度與信訪三級審查制度的比較》。關鍵詞：工傷　復議　案件　探析作 者：高燕青，蘇州市人民政府法制辦公室行政復議處 為保障因工傷殘職工的合法權益，分散用人單位的工傷風險，使職工獲得醫(yī)療救治和經濟補償，國務院出臺了《工傷保險條例》，并于2004年1月1日正式實施，2005年4月1日我省也出臺了《江蘇省實施〈工傷保險條例〉辦法》。同時，隨著我國勞動保障的立法趨于完善，《工傷保險條例》、《江蘇省實施〈工傷保險條例〉辦法》的相繼頒布，一方面為勞動者尋求權利救濟提供了法律依據，另一方面勞動者拿起法律武器維護自己的合法權益的意識也在不斷增強。一、 用人單位不參加工傷保險，逃避勞動法律責任，違法成本過低。同時勞動和社會保障部門應加強勞動監(jiān)察執(zhí)法力度，監(jiān)督用人單位建立和健全工傷保險制度，對未參加工傷保險的單位應當責令其立即改正。馬拉松式的工傷賠償程序，成為受傷職工維權的嚴重障礙，受傷職工急需金錢進行工傷治療，沒有時間來進行如此拖沓的獲賠程序，甚至有的職工迫不得已放棄權利，與用人單位私下了結，使受傷職工應有的權利得不到保障。顯然《工傷保險條例》如果按照《治安管理處罰條例》的規(guī)定，無證駕駛是不能認定工傷的，但是《工傷保險條例》實施僅兩年，新的《治安管理處罰法》出臺并正式實施，在新的《治安管理處罰法》里，未將無證駕駛機動車的行為納入《治安管理處罰法》，而是納入了《道路交通管理法》予以處罰，而《工傷保險條例》又將過去《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》規(guī)定的“職工因違法行為造成負傷、致殘、死亡的，不能認定工傷”，縮小到“違反治安管理”才不認定工傷，造成職工違反其他法律法規(guī)無所謂，只要不違反《治安管理處罰法》，就可以認定工傷?！豆ｋU條例》第三十四條、第三十五條規(guī)定：五級至六級傷殘職工與用人單位解除或者終止勞動關系，七級至十級傷殘職工勞動合同期滿終止或者職工本人提出解除勞動合同的，由用人單位支付一次性工傷醫(yī)療補助金和一次性就業(yè)補助金，具體標準由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。五、法律條款設置原則，工傷認定機關的自由裁量權過大。當然，僅憑案件多發(fā)并不能說明制度存在問題。公權力是否可以被調解，行政爭議是否可以使用和解方式進行處理，變成了一個立法和現實相沖突的問題。二、質監(jiān)行政復議工作的現狀概覽歷年來省市兩級的行政復議案件，無論是調解制度確立前還是確立后，行政復議機關在實務工作中對復議雙方進行協調工作，以達到調和矛盾、解決爭議的事實一直是客觀存在的。原因何在？追根究底，該制度規(guī)定的實際操作性遠遠不能滿足現實需要。對于行政復議的申請人而言，行政機關在自由裁量的范圍內所作的選擇決定未必是申請人認為合理的決定，爭議也大部分由此而起。對于爭議焦點能否調解和調解程度進行雙方確認。筆者認為，這類可能達成調解協議的復議案件，是被申請人對自由裁量權的重新裁定和選擇，如果調解的結果可能與原有處罰決定不符，被申請人應當依照內部法定程序，重新經過案審會審議，由原決定機關重新確定自由裁量的內容，并據此確定調解的最終結果，達成調解協議。 對行政不作為申請行政復議的理論探討潘 立 紅 內容提要：隨著立法的逐步完善和人民群眾法律意識的提高，尤其是行政復議工作的深入推進，行政不作為現象引起了社會各界的廣泛關注。 羅豪才：《行政法學》，北京大學出版社2001年版，第84頁?！敝挥性谛姓黧w有作出行政行為的義務時，而在法定時間點上有落后的情形或根本沒有作出該行政行為才是“行政不作為”。這種放棄將構成對國家所負作為義務的放棄，其后果是直接損害和侵犯了公共利益和個人利益，無論是對公共利益維護權的放棄還是對公